第三节 我国公务员管理体制

现代公务员管理机构是各国人事制度的组织保证。各国公务员管理机构的发展，无不包含着对历史和他国优秀传统、先进经验的学习与借鉴。吸收各国公务员管理机构的经验，对我国公务员管理机构的建设颇为有益。

一、我国公务员管理体制概述

我国公务员管理体制的雏形是在革命战争年代形成的，由于管理事务日趋复杂、组织机构日益增多，革命战争年代所形成的干部统一管理体制与模式已经显得迟钝。

1．我国公务员管理体制的历史发展

新中国成立之初，在坚持党管干部的原则下，我国政府系统中一直设有人事管理机构，如政务院人事局、内务部干部司、政法委人事局和文教委人事处等人事管理机构。显然，这些人事管理机构的设置是条块分割的，其职能也仅仅是协助中共中央组织部管理干部。1950年11月，中共中央决定将这几个部门合并，成立中央人民政府人事部。1954年，中共中央决定逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的干部分部分级管理体制。1954年11月，中央人民政府人事部被撤销，缩编为国务院人事局。1959年7月，国务院人事局也被撤销，仅在内务部设政府机关人事局，管理原国务院人事局的业务。因此，这一时期总的情况是：中央政府人事管理机构变动频繁，规格较低；忽视政府人事工作的特殊性、重要性和相对独立性；人事管理机构的功能不健全、内设机构单薄、管理力量不足。然而，政府人事部门与党的组织部门的相互关系和权限划分却基本没有很大的变化。

“文化大革命”时期，从中央到地方的各级人事管理机构全部被撤销。1969年12月，中共中央将原各部政府机关人事局的全部业务转由中共中央组织部办理。1972年以后，各地开始陆续恢复人事管理机构。

“文化大革命”结束后，1978年3月，国务院批准成立民政部机关人事局。1980年7月，为加强政府机关人事管理工作，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业安置工作小组办公室合并，成立国家人事局。并在其后的1982年政府机构改革中，将其与国家劳动总局、国务院科技干部局、国家编委合并，成立了劳动人事部。1988年，劳动人事部被分为劳动部和人事部，国家人事部属于国务院的组成部门，是中央政府管理国家人事和机构编制的职能部门，也是我国公务员管理的主要机构。随后，各级地方政府相应充实或建立了各自的人事机构，从而为初步形成自上而下的公务员管理机构体系奠定了坚实的基础。1998年机构改革后，在职能调整的基础上，明确了国家人事部的职能是综合管理国家公务员。

2．我国公务员管理体制的现状

就目前而言，我国公务员管理机构的设置模式为：在各级政府设综合管理机构，在政府各个部门设置执行机构。首先，《公务员法》第十条规定中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作，上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作，各级公务员主管部门指导同级机关的公务员管理工作。人事部是最主要的综合管理机构，它具有人事决策、协调、监督等各项职能，同时也行使某些执行性和服务性的职能，具体的职能主要包括：制定公务员管理规范、拟定和解释公务员法规，并组织实施；协助国务院管理部分由国务院任命的公务员；对政府各部门的人事机构和地方政府人事部门进行业务指导等。地方县级以上人民政府人事机构是同级人民政府的职能部门，受当地行政首长直接领导，同时受上级政府人事机构的业务指导与监督，它们是设在地方的公务员管理机构，其职能除不具有拟定、解释公务员法规的职责之外，其他与人事部职能相似，即同是具有多种功能和综合性的公务员管理机构。

其次，设在政府各机构内部的人事部门，是公务员管理的执行机构，如国务院部、委等内设的人事司（局），各地方政府各部门内的人事处，但有些部门的人事机构不单独设置，而是与别的职能机构合署办公。部门执行机构接受本机构行政领导的管理，对本机构行政领导负责，是行政领导在本机构用人方面的参谋部门，但同时还要接受同级政府人事机构的业务指导与监督，在本机构执行公务员管理的职责。与综合管理机构不同，部门执行机构主要承担人事执行功能，其职责主要为：录用、考核、奖惩、升降、任免、辞退等具体管理事务——需要注意的是，上述管理权在行使过程中，其决定权不一定在部门执行机构，其中有的是根据行政领导的决定执行，有的是根据公务员管理法规执行，还有的是根据部门执行机构依据本部门的具体情况制定的一些规范性文件执行。

相对而言，中央和上级政府人事机构决策、协调的职能较强，下级政府人事机构的执行性较强，部门执行机构则相应具体执行对公务员管理的职能。由于我国是单一制国家，综合管理机构对同级政府各部门的执行机构、上级政府的综合管理机构对下级政府的综合管理机构，在注重发挥基层和地方的积极性、主动性的同时，负有业务指导和监督的关系——它们共同构成了我国公务员管理机构的体系，其管理相对统一、事权集中、关系明晰，基本上符合我国国情。

二、关于我国公务员管理体制改革的思考

自公务员制度实施以来，我国已形成一套管理统一、事权集中、机构精干、关系明晰的公务员管理机构，但在实践中，其运行机制尚未健全与完善起来。

1．适应人事行政的需要，加强公务员管理体制的改革

公务员管理机构的建立和改革都是为了适应现代公共行政的发展和公务员管理事务的需求。我国公务员管理机构的设立，也必须适应人事行政发展的需要。从管理体制来看，我国人事机构和人事行政之间存在许多不相适应的地方，因而必须从改革和完善现行人事行政机构和管理体制入手。例如，根据《公务员法》的规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这种界定就确定了《公务员法》应当调整的范围不仅仅是行政机关的人员，还包括人大、法院、检察院等机构的工作人员，也包括政党以及统一战线的组织形式、各级政协以及人民团体、群众团体的工作人员。但是，《公务员法》同时又规定，中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作，县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作；上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作；各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。因此，这种体制架构存在着矛盾之处，现行的由人事部和各级地方人事部门作为人事管理机构将因管理领域和管理权威等原因无法适应现实的需要，或者解决不了现实中出现的条块分割冲突。结合现有的各级各类人事管理机构，以收统一管理和分类管理相协调之效果，已成为当务之急。

2．完善人事行政的权限，实现公务员管理机构的系统化

从单一管理机构的建立到系统化管理机构的形成，是现代许多国家公务员管理机构的发展过程。例如，自1853年建立公务员委员会起，英国经历了近半个世纪的时间，才形成包括有决策性机构、执行性机构及协调性管理机构的横向结构，也有和中央管理机构、部门管理机构及地方管理机构纵向联系的公务员管理机构网络。自1883年建立公务员委员会起，美国也经历了近百年的时间，才形成有作为中央综合管理机构的人事管理总局、作为司法仲裁机构的功绩保护委员会和作为协调机构的联邦劳工关系局等管理机构网络系统。

毫无疑问，要完善与强化公务员管理职能，我国也必须建立系统化的公务员管理机构。根据我国国情，系统化的管理机构应当包括三部分：一是决策机构。如上所述，作为公务员管理的专门化决策机构，建立隶属于权力机关（全国人民代表大会及地方各级人大）的公务员委员会担任决策和监督职能，即制定公务员基本法和有关的重要法规，并对有关法律法规的执行进行监督等。二是执行管理机构。执行性管理机构设在政府行政系统内，从纵向看，包括中央管理机构和地方各级管理机构；从横向看，包括综合性管理机构及其下设的各职能机构。中央一级在国务院系统内设立国家人事部，作为最高综合性执行机构统一管理公务员事务，如统一制定规划、管理规则，对省部级公务员管理机构进行指导和监督，以及对高级公务员的直接管理等事项。在国家人事部之下，可设立有关的职能机构，包括编制管理机构等国家最高职能机构。三是监督机构。公务员制度较完备的国家都设立了专门的监督机构，如美国的功绩保护委员会等。从历史上看，2000多年前，我国就有了专门负责对官员进行监督和裁决的监察机构。辛亥革命后的几届政府都设立了监察机构。新中国也设立了党内监察机构和行政监察机构。因此，我国可根据自己的特点设立人事监察机构，强化其职能及独立性，以负责管理公务员的监督、申诉和纪律惩处等事务。

3．加强人事行政机构的改革，实现公务员管理机构的职能分化

加强人事行政机构改革，完善公务员管理机构的职能，既有利于公务员管理效能的提高，也有益于管理机构的自身完善。从对各国公务员管理机构的比较中可以看出这样两个特点：一是管理职能的完善，二是管理职能的合理分布。早期的公务员管理机构只有简单的执行职能，发展到现在，许多国家公务员管理机构的职能已经完备，涵盖了决策、执行、监督、协调等各个方面。早期的公务员管理机构具有多重职能的特点。现在，除了高级综合性机构外，许多国家还建立了许多专门机构分担各项专门职能。例如，美国1978年、英国1981年的公务员管理机构改革，就是在结构调整的同时，对联邦政府人事管理职能进行了重新调整和分布。

我国在建立公务员管理机构时，也必须不断完善机构的各项职能。目前，人事部门的职能还不很健全，需要加以完备和改进。从决策职能来说，应当健全机构的立法、决策职能，包括制定《公务员法》的配套法律法规，制定公务员管理的统一规划及编制，以及法律法规的实施及其解释细则；从执行职能来说，目前所缺乏的职位分类等管理环节要补上，不健全的任用、培训、考核、晋升、奖惩、工资、福利等环节要充实、完善；从监督职能看，我国已经建立了监察机构，还应进一步完善人事监督职能，使监督系统化。除了开展多层次的监督外，还应与惩处、裁决等执法机制相联系，以构成监督惩治网络。协调的职能是现代公务员管理机构所具有的职能，许多国家根据业务需要，都设立了多种类型的专门机构。现阶段，我国暂无设专门协调机构的必要，但公务员事务的纠纷必然存在，因而协调职能不能减少，可考虑设立公务员工会组织，或由综合执行机构、监督机构掌握有关职能。

同样，我国公务员管理职能的分布还不尽合理，既有必需职能的缺位现象，也存在着决策、执行和监督的职能交叉现象。合理分布职能、划清职能权限，是健全公务员管理机构的一个重要方面。各种机构的职能权限应当明确，即立法决策、执行、监督职能应由不同的机构担任。即使是综合管理机构所担任的多种职能，也应该与专门机构担任的职能在内容层次上区分开来。此外，上下级机构的职能权限必须划分清楚，不能混淆，也不能随意放权或收权。