第一节 宪政结构
一、美国基本政治体制
任何国家的任何政策（包括对外政策）都是在一定的政治框架下，并依循一定的政治原则制定出来的。美国虽然是我们常说的西方国家之一，但它的政治体制与英法等国都不一样，甚至同其他奉行资本主义的国家也不相同。美国是一个仅有两百多年历史的国家，它的体制是国家的缔造者吸取其他国家的思想和经验，并结合美国的立国宗旨而设计出来的。
1．宪政主义
宪政主义是指通过宪法来限制政府的权力和规定公民的权力。美国的联邦宪法就是决定其政治体制的基本文件，它也是美国的最高法律。美国宪法是世界各国所实施的宪法中最早的成文宪法。它保证了两百多年来美国的政治安定、经济发展和社会进步。
1787年，美国13个州的代表在费城召开制宪会议。会议起草的宪法包括一个简短的序言和7项条款。1789年3月4日，联邦宪法正式生效。宪法宣布：“我们，合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立公平和正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进一般人民的福利，为我们自己和我们后代争取自由幸福，因而给美利坚合众国制定和确立这套宪法。”
美国宪法确立了以立法、行政、司法三权分立和相互制衡为原则的资产阶级民主共和政体。它规定立法权属于美国国会，国会实行两院制，并规定了国会的组成和议事程序。它规定行政权属于美国总统以及总统产生的办法。它规定司法权属于美国联邦最高法院，并规定最高法院的组成。它规定实行联邦制，明确了州权，并明确了联邦宪法和按照宪法制定的法律为全国最高法律，以及各州的相互关系和义务。宪法还规定了提出和通过修正案的程序。
这部宪法表明，美国在世界上第一次创造出既不同于英国的君主立宪制，也不同于后来世界上出现的议会内阁制，它使美国成为一个具有全国统一的中央政权的联邦制国家。这种政治体制和国家结构形式后来为许多国家所仿效。
1787年制定的宪法没有把1776年的美国《独立宣言》和当时一些州宪法中所肯定的民主权利包括在内，遭到广大人民群众的强烈反对。后来在资产阶级民主派的压力下和1789年法国资产阶级革命的影响下，美国国会于1789年9月25日通过10条宪法修正案，作为美国宪法的补充条款，并于1791年12月开始生效。这10条修正案通称《权利法案》。主要内容是：国会不得制定剥夺公民的言论、出版、和平集会和请愿等自由的法律；公民的人身、住宅、文件和财产不受非法的搜查或扣押；非依法律的正当程序，不得剥夺任何人的自由、生命或财产，以及司法程序上的一些民主权利等。
美国宪法（包括最初的10条修正案）体现了四项原则。一是通过分权保证制约与平衡的原则。这是最基本的原则，贯穿于所有其他三项原则中。联邦政府的职能分给三个部门：立法权给予国会，行政权给予总统，司法权给予最高法院。二是联邦制。宪法既把国家的权力分配给中央政府和州政府，又强调宪法和中央政府制定的法律是至高无上的。三是权力有限政府。这是指政府的权力要受到被管理者的权利和自由所限制。它体现了立宪的根本思想：人民把宪法规定的权力和职责授予政府，而把其他权利留给自己。四是司法审查。司法部门有权裁决各级政府的法律是否符合宪法。
美国宪法历经两百多年，今天宪法的内容实际上已有很大改变。改变宪法的方法有宪法修正案、司法解释、立法和惯例。其中最重要的是宪法修正案。国会两院各自可以三分之二票通过的方式提出一项修正案，也可以由三分之二的州议会要求国会召开一次全国大会，讨论和起草修正案。不论采取何种程序，修正案必须得到三分之二以上的州批准后才能生效。宪法至今已有27条修正案（包括最初的10条）。大部分修正案是为了扩大个人的公民权利和限制政府，如第13条禁止贩卖奴隶，第19条规定妇女的选举权，第22条规定总统只能担任两届，第26条把投票年龄降低到18岁。
宪政主义不仅对美国国内政治发挥着指导作用，美国的对外政策及其制定也要遵照宪法的规定。宪法的精神充分地体现在美国的对外政策中。
2．三权分立
与宪政主义的精神相联系，美国政府实行三权分立。这来自于欧洲启蒙思想家的重要思想——天赋人权和人民主权。人民通过订立契约的形式把自己部分的天赋权利转让给政府。这个政府必须建立立法、行政、司法（Legislative, Executive, Judicial powers）三种权力分立的结构，以保证公民享有切实的政治自由。
在美国，联邦政府的三种权力分别归属于国会、总统和最高法院。所以当我们提到美国政府（government）时，它就是这三个部门的总称。这一点与其他一些国家的政府概念不同。美国政府的三个部门互相牵制。每个部门都有自己特定的职责和权力范围，不会受到其他部门的干扰，但它会受到另两个部门的监督。与此同时，从制衡的原则出发，某些立法权被赋予行政部门，而某些行政权则赋予立法部门。国会议员、总统和法官的产生方法都不相同，任期也不一样。众议员代表人民，共435个席位，按各州人口占全国人口的比例分配，由普选产生，任期2年。参议员代表州，共100名，每州两名，任期6年，每两年改选1/3，由州议会选出（后改为普选）。总统由选举人团选出，任期4年。联邦法官要由总统提名、经国会批准后由总统任命，行为良好者可以终身任职。
国会拥有立法权，但国会本身又分为参议院和众议院，二者也相互牵制。立法必须经过两院批准，又经总统签署才能成为法律。同时，总统拥有否决权，可以否决国会的立法，用来防止国会通过他不赞成的法律。然而，国会还可以通过三分之二的多数票推翻总统的否决。总统不仅拥有行政权，而且拥有立法倡议权和行政立法权。但行政机构的设置和经费预算要经国会批准，总统任命高级官员，与外国缔结的条约须经参议院批准。国会可以拒绝给任何一个行政部门拨款。国会还有权监督行政过程，包括检查法律的执行情况、行政经费的使用和官员的行为等。在必要的时候，国会还可以弹劾总统。法院拥有司法权，最高法院则通过司法审查的权力来制约总统和国会。但国会则有权决定最高法院法官人数和低级联邦法院的设立。
美国政府这种复杂的权力分配，目的是防止政府滥用权力。每个部门都需要其他部门的合作才能使政府运转起来，这种方法使一个部门的权力受到制约与平衡。当然，这种结构就意味着美国政府不是最有效率的政府。某一部门作出的决定如果得不到其他部门的赞同或认可，就可能执行不了。这就需要在部门间进行大量的协调工作。这种情况多半发生在总统和国会之间。
在日常的政策制定过程中，主要的部门是国会和总统。对多数宪法制定者来说，他们认为国会应为最高决策者。在20世纪30年代之前，除杰克逊、林肯和老罗斯福等强势总统时期，国会一直居于联邦政治的中心。但从小罗斯福实行“新政”以拯救受到经济危机沉重打击的美国开始，总统及其领导的行政部门取代国会成为美国政治的中心。总统的主张和行动成为美国政治动作的关键。联邦行政权的扩张到70年代受到阻碍，这是因为越南战争的影响和“水门事件”的发生，公众对总统和行政部门信任度下降，国会借此收回一点权力和扩大其影响。但到2001年“9·11”事件发生后，由于危机处理需要快速决策，总统和行政部门又趁机从国会手中夺得更大的控制权。相对来说，行使司法权的最高法院没有卷入这场权力之争，与其他两部门的关系基本平衡。
3．联邦制
联邦制也是一种分权的方法，把政治权力分散，避免集中在一部分人手中。这是由美国历史自然形成的。美国独立前后，原来13个州结成的邦联由于过于松散，从来没有形成一个统一的政府。邦联就像是一个同盟，其中心是一院制的立法机关，即“大陆会议”。面对国内外的问题，邦联往往无所作为。当制宪会议召开时，代表们都意识到要建立一个结合更紧密的体制，但把政府权力都集中到中央又不可能为各州所接受，于是产生了联邦这种体制。然而斗争并没有结束，19世纪中叶，南方奴隶主势力担心共和党执政会损害他们的利益，特别是在奴隶制问题方面，11个州宣布脱离联邦。于是，美国爆发了内战。以林肯为首的联邦政府打败了反叛的南方，维护了国家的统一，也强化了联邦的地位。
根据宪法的规定，中央政府，也就是联邦政府，与国家的组成单位——州（state）各有各的权力范围，互不隶属。在法律面前，所有州一律平等，各州必须承认和尊重其他州的法律。中央政府有权决定宣战、签订条约、铸币、管理州际贸易和对外贸易等。州政府管理地方政府和市政府、负责州内贸易、监督教育和行使一般的警察权力。由中央和州政府共管的事项有税收、公共卫生等。但在现实中，这种区分往往界限不清，在一些问题上如教育的管理和堕胎的许可，州政府就会同联邦政府产生矛盾。一方面随着美国的日益强大，联邦政府的力量也越来越大。最高法院为维护和增加联邦政府的权力发挥了重大作用。在20世纪五六十年代的民权运动中，无论管理经济还是环境保护，都已成为全国性事务，需要中央政府来解决问题。另一方面随着全球化的进展和市场的开放，本来由中央政府管理的外贸，地方政府也有了发言权。事实上，几乎没有纯粹的联邦政府的计划和政策，许多政策和事情都需要州和市的合作才能完成，因此各级形成密切的合作关系，而不是上下级关系。同时，在联邦层次上的政治常常也有地方主义色彩。由于议员由各地选出，地方利益是影响他们政治态度的主要因素之一。即使总统是全国选出的，但为了保证在其家乡的选票，总统候选人也时常需要满足家乡支持者的利益要求。
一般来说，联邦权力扩张的时期，比较有利于美国政府推进进取型的对外政策；而联邦权力收缩的时候，美国的对外政策往往更多地受“孤立主义”的影响。虽然制定外交政策是联邦政府的权利，但作为决策者的领导人、高级官员以及议员都与地方利益有密切联系，因此地方的要求不可避免地会影响到中央的决策。
二、美国政治制度的特点
1．政府权力有限
由于宪法制定者遵循的是人民主权原则，人民把部分权力赋予政府，而政府上下分为联邦政府和州政府，互不隶属。同一级政府又分为三个部门，相互牵制。这种复杂的权力分配和相互制约的结构就使美国政府是个权力有限的政府。政府难以滥用权力，从而避免了对人民权利的侵犯。
在确立政府结构后，重要的就是政府的人员组成。根据宪法体现的代议制原则，代表人民的各层次政府的负责人和议员都是通过选举产生的。美国共有50多万个公职需要选举产生，选举职数之多，选举之频繁，居西方各国之首。选举是公民参加国家事务管理和监督政府的最重要的途径和手段。所以，美国的政治生活和政府的政策会受到选举因素的影响。虽然选出的公意代表并不一定能完全反映人民的意志和利益，但这种方法一定程度上体现了人民的政治愿望和利益要求。就包括对外政策在内的政策制定而言，每四年一次的总统选举非常关键，往往是政策调整的转折期。总统候选人为了争取胜利都会制订出吸引公众支持的竞选纲领，提出与现任总统不同的政策主张。尽管新总统就任后，他不会一一兑现他的许诺，但研究他的竞选主张还是能大致看出未来政策的走向。
值得指出的是，虽然美国政府结构体现了民主原则，保障了人民的权利，但带来的一个副作用是政策制定效率比较低，特别是比较重要的政策。频繁的选举、权力的分散和制约、各种政府外力量的影响都会造成一项政策久议不决。如20世纪90年代，国会每年都要审议是否顺延给中国的最惠国待遇。由于反对者呼声大，总统不得不威胁使用否决权，各种利益集团也纷纷活动游说，致使一个有关贸易的普通问题要几个月时间才能决定下来。每四年一次的总统选举也使政策不够稳定。就对华政策来说，竞选时新的候选人总要批评前任的做法，克林顿十分激烈地指责中国人权，小布什强调与台湾的关系，很容易使外人以为他们要改变对华政策。实际上，他们上任后不久就都背离了竞选时的主张，都没有与前任的主要政策背道而驰，但竞选期间的态度还是给两国关系留下阴影。另外，由于总统最多只能任两届，在后一届的最后一段时间里，由于他的影响和责任的减弱，他常常表现得无能无为，被人们称为“跛鸭”。1987年初，批评里根总统在伊朗武器交易上处置不当的托尔委员会报告发表后，一些民主党议员便攻击他早已是只“跛鸭”。
2．总统制
由于宪法规定的三权分立与制衡原则与许多西方国家不同，美国奉行的不是内阁制，而是总统制。美国总统四年一次由选举产生，每届任期四年，连任不得超过两届。总统是国家元首，也是联邦政府的行政首脑和武装力量总司令。总统与联邦政府其他两个权力部门——国会和最高法院，相互独立，三者都对宪法负责。总统作为最高的行政首脑，由选举产生，不是国会任命的，所以不对国会负责。国会除非对总统提出弹劾并加以定罪，否则不能将其解职。同样，总统也不能解散国会。总统任命下属的各部部长和高级官员，需经国会批准，这些官员只对总统负责。总统任期届满下台，这些官员也一起离职。总统所属党派在国会的一院中，甚至两院中都可能是多数派，也可能是少数派。因此，美国的执政党和在野党之分是指总统属于哪一个党而言，即民主党人为总统，民主党就是执政党。但若此时，民主党在国会一院或两院中都属于少数党，总统的决策能力就受到很大牵制。无论在制定国内政策或对外政策时，总统与国会的斗争是经常发生的。国会会反对总统的政策主张或作出总统不喜欢的决定，虽然总统拥有否决权，但他不愿意轻易使用这个权力，破坏同国会的合作关系。所以在发生矛盾的情况下，双方都喜欢通过协商，相互让步妥协，作出一个折中的决定。
虽然美国实行三权分立的制度，实际上美国总统拥有巨大的权力。由于宪法的规定，总统不仅拥有行政的权力，也具有一定的立法和司法的权力。总统权力之大还在于他控制了大量的政治资源。首先是信息的掌握。由于国家的日常管理是由行政部门承担的，他就对国家的实际状况和存在的问题有第一手的了解，而国会则要通过总统每年递交的国情咨文、预算咨文、经济咨文和其他行政部门提供的文件以及经常召开的各种听证会，来了解情况。所以国会对信息的掌握在时间上延后和在内容上很可能不全面。其次是人员的任用上。总统手中掌握着上万个政府职位的任命，其中包括各部正职和非常任的副职。这样，他就可以得到党内一批人的支持，有助于推行他的意志和政策。在用人方面，他从来不怕“任人唯亲”的指责，只要对其工作有利。他甚至可以任命一批竞选的主要支持者去担任一些不那么重要的国家的大使，尽管这些人可能没有任何相关的知识背景。再者，总统还可以通过批准兴建联邦工程、政府采购、承包合同等来影响国会议员和州等地方官员。乔治·W．布什总统的搭档、副总统切尼当年是老布什的国防部长；前任国务卿鲍威尔是海湾战争时的参联会主席；现任国务卿、原白宫安全顾问赖斯则是当年老布什的外交政策顾问。因而当他组成新政府时，外界就有人指出小布什只是把老布什的外交班子再度拉上台面。
3．两党政治
美国是两党制国家。虽然宪法没有规定政党的决策作用，但它们在实际政治生活中却发挥着重要的功能。美国的政党与许多国家的政党不同。它不是一批人围绕一个共同的信念而结合在一起并为之奋斗的组织，它是“候选人以它的名义去竞选公职的组织”。美国的政党在组织上比较松散，没有严密的地方组织。党只在选举时拉选票才活跃起来，因此政党的工作主要是围绕竞选展开，包括参加竞选、组织舆论和协调与利益集团的关系等。选举结束后，党的作用就体现在担任公职者对制定政策的影响上。执政党主要通过总统，而在野党则通过国会发挥其政策影响。宪法使联邦政府的权力分散，但政党却把权力相对集中起来。两党制出现于19世纪30年代，确立于南北战争时期。自那时起，美国一直由民主、共和两党轮流执政，掌控政府权力。目前美国95%以上的公职由两党掌握。虽然美国还有一批小党，但影响有限。小党只在地方上取得领导职位。美国的两党制是自然形成的。一是因为主要政治分歧从历史上看往往是二元性的，起源于最早的联邦主义者与反联邦主义者的斗争。二是美国公众政治态度比较温和，很少人做出比较极端的选择。与此同时，共和党和民主党在决定其政治纲领时也比较有弹性，可以采纳其他政党的某些主张。于是处于中间位置的这两个政党就得到多数人的支持。三是美国总统选举采取选举人制度。美国实行的是间接选举制，即由选民选出总统选举人，再由总统选举人选出总统。选举人的选举实行“胜者得全票”制度，就是说，如果某党获得一个州的多数选举人票，则该党就获得该州的全部选举人票。这就使得小党根本没有机会赢得选举。由于选民在推举选举人时，已经明确选举人要选某一总统候选人，因此，美国总统虽为间接选举，却有直接选举的意义。
从性质上看，两党都属于资产阶级政党，但党员和支持者的成分不同，其政策主张也有所不同。从整体上看，民主党内自由派比较多，其成员往往属于少数民族或种族、工会会员、工薪阶层、非新教徒。它比较注意代表中下阶层的利益，支持采取社会福利措施来改善国内穷人的状况，主张对大企业进行政府管制，更强调民主和人权。在对外政策方面，它一般奉行自由主义，但赞成限制贸易以保护就业。共和党内保守派较多，其成员往往属于白人、中产阶级、新教徒。它倾向于中上层的利益，更注意维护大公司的经济利益，主张限制政府对大企业的约束，强调法律与秩序。在对外政策方面，它奉行保守主义，喜欢采取强硬路线。两党对外交政策的影响在于两党各自拥有一套政治哲学和政策思想，并代表了不同的利益。小布什政府奉行的是与自由主义有内在联系的新保守主义。
在过去的13次总统大选中，共和党人8次入主白宫。但在大多数时间里，民主党把持着国会的多数席位，至少在一院中处于多数席位。2005年开始的第109届国会中，共和党在两院都居多数。这种情况在历史上很少见。在地方上，往往多数州长是共和党人，2004年11月选举前，美国50个州中28个州的州长是共和党人。但州议会则经常由民主党控制多数。这就体现了美国权力制衡的作用。
4．利益集团政治
美国是利益集团政治十分活跃的国家。利益集团“也就是一群人组织起来为追求共同利益而对政治过程施加压力”。美国的利益集团种类和数量之多堪称世界之最。这首先是因为美国社会的多元性导致利益的多元化。在历史上，美国人就喜欢组织社团来追求共同的目标；其次是由于美国政治权力的分散，民选政府为利益集团的活动提供了适当的环境。与政党一样，利益集团在政治上的作用也没有宪法依据，但它是影响美国政府的重要力量和公民参政的一个重要渠道。有政治诉求的利益集团与政党的区别主要是：（1）政党的第一目标是赢得选举，利益集团也参与选举，但其主要目标是影响政策；（2）利益集团只代表一部分人的利益，具有排他性，而政党必须寻求尽可能多的选民的支持；（3）第二次世界大战后的总趋势是政党作用下降，利益集团的影响越来越大，但是还远远取代不了前者的地位。
此外，政党组织和选举制度是以各地区划分为基础的。由此选出的代表往往反映了区域的利益。而利益集团则是在种族或民族背景、职业、收入水平、理念等方面具有共同利益而结合在一起的人们的组织。它们是跨地区性的，往往比政党的组织更严密、更活跃，因而也更有力量。所以，在选举过程中和政策制定过程中，政治家们都必须十分关注利益集团的要求。支持和反对某项政策的界限经常不是决策者的政党归属，而是不同利益集团的影响。
利益集团影响政策的方式主要就是游说活动，尽管1946年的《联邦管制院外游说活动法》对院外集团的活动范围和方式有所限制，特别是涉及金钱的往来关系，但利益集团还是常用非法手段（贿赂）来达到其目的。曾担任8届国会议员的美国共和党众议员兰迪·坎宁安为军事承包商获取政府承包合同及其他利益提供便利，从中收受贿赂达240万美元。事发后，坎宁安宣布辞去联邦众议员一职，被判处8年零4个月的监禁。尽管利益集团政治有其内在的弊病，美国学者对于利益集团的影响大多给予积极的评价。美国政治学教授基夫指出：“利益集团不是政治体系中被取缔的集团。重要的是不仅承认它们所造成的问题，而且要承认它们的贡献。第一，它们代表公民的意见。第二，它们履行教育的职能，把政府的情况告诉公众，又把集团及选民的意向告诉政府。第三，它们对政治程序贡献想象力和活力。第四，它们是分析公共政策的专家。第五，它们进入决策程序有助于形成为做出决定所需的多数。第六，它们对政治活动的注意，会改善官员们慎重思考其决定的前景。”
5．舆论和新闻媒介的政治作用
舆论是公众公开表示出来的对国家的政治、政府政策、公共问题以及对官员的意见和态度。在美国，舆论是影响政治生活和政府决策的重要因素之一。反映舆论的一个重要渠道就是民意测验。民意首先对选举有影响。在各级选举中，候选人都需要不断地调整主张、策略和口号以准确地把握民意、迎合民意。因此，候选人都十分重视民意测验的结果和分析。民意的第二个作用是影响政府的决策。任何政府官员在制定政策时都要考虑舆论。有时舆论对某个问题反应强烈，政府不得不采取相应行动。这时，舆论成了政策的基础。但更多的时候，舆论的作用只是确定一道界限，表明在什么情况下政策会遇到公众的抵抗。
公众要表示意见就需要有新闻媒介提供信息和渠道。媒介包括报纸、杂志、电视、广播、互联网和书籍。它们报道国际和国内的主要消息、政府官员的讲话和声明、议会的辩论，以及重要官员的新闻发布会等。同时，媒介也是反映舆论的另一个重要渠道，是沟通政府与公众的一个桥梁。正因新闻媒介具备这样的双重作用，它对双方都会产生影响。媒介可以通过影响公众的政治倾向来营造政治气氛，影响舆论。媒介提供什么样的新闻，如何报道一个新闻，做何评论等都影响到受众的思想和倾向，从而决定了社会的政治议事日程。20世纪60年代中期以后，媒介对当时的女权运动、民权运动和青年反战运动进行了大量报道，使美国舆论倾向于同情和支持这些运动，并进而促使政府制定相应的法律和规章，消除种族和性别歧视，尽快结束越南战争。
对于政府来说，新闻媒介一方面通过影响舆论来影响政策的制定过程，另一方面通过它对新闻的选择和评论直接影响政府以及决策者本人。媒介往往是以政府的监督者的面目出现，大量的报道和评论都是对政府的批评，甚至毫无顾忌、指名道姓地指责总统或其他高级官员。1974年，《华盛顿邮报》揭露了尼克松总统对竞选对手搞窃听的水门事件，导致他辞职下台。所以，新闻媒介常常被封为“政府的第四部门”，其作用不亚于总统、法院和国会。美国的舆论和新闻媒介能有如此大的影响，主要是它们得到宪法第一条修正案对言论自由和出版自由的保障。美国政府对新闻界的管制能力与其他国家相比是比较弱的。当然，媒介也会配合政府的政策。最典型的例子是伊拉克战争爆发时，美国的媒介几乎都是站在政府的角度进行宣传，都声称伊拉克拥有大规模杀伤性武器，伊拉克政府与“基地”等国际恐怖组织有联系，没有人质疑战争的真实原因。福克斯电视台每每在播发一条反战示威游行的新闻后，紧接着播发一篇严厉的评论，对反战示威加以指责。
值得注意的是，美国对国际新闻的关注程度比较低，所以一般只有大的媒体才刊登国际新闻。只有当某一国际事务影响到公众的日常生活，它才会引起人们的关注，如2001年“9·11”事件后的恐怖主义活动。因而，舆论的表达也呈现出这个特点，特别是那些对妨碍日常生活的事件。