四、大都市公共政策的功能体系
事物的功能是事物的实质、地位、特征在运动中表现出来的效用，是事物内部结构要素间相互作用或事物整体与外界相互作用的结果。都市公共政策的功能就是指通过公共政策内部结构要素间的相互作用，形成对地方社会环境的总体效能与效用。
（一）都市公共政策功能的类别
1．都市公共政策的宏观功能与微观功能
有些都市公共政策对整个都市及其群体在一个较长发展阶段具有指导意义，这类带有战略性的政策规划一般均为地方发展的基本政策，具有宏观调控指引功能。也有一些公共政策，其制定者、执行者属于基层都市政府，其目标也只是致力于解决某些具体区域和时间内的社会问题，从而也就具有明显的微观功能。公共政策的宏观功能与微观功能的区分是相对的。从整个都市来说，宏观功能表现为在系统、整体上起作用，而微观功能则是在中层、基层或局部起作用。而就某一具体的领域与地区而言，也存在宏观与微观之分。因此，凡是公共政策，其影响和作用都可以从整体与部分、宏观与微观的相互关联中去把握。
2．都市公共政策的基本功能与辅助功能
无论是从整个都市公共政策系统来说，还是就某一项具体政策而言，都市公共政策的功能都是多层次、多领域、多元的。但这些功能并不都是同等重要的，其中必有一些是主要的、处在首位的功能，还有一些则是次要的、处在第二位或第三位的功能。通常，我们将公共政策的主要功能称为“基本功能”，其余的则称为“辅助功能”。就公共政策整体而言，其基本功能是规范引导功能，而中介协调功能、监督控制功能、创新推动功能等则是辅助功能。但对于具体的政策来说，其基本功能与辅助功能的区分则是相对的，甚至是相互转化的。
3．都市公共政策的显性功能与隐性功能
都市公共政策是为了解决市民已经察觉到的社会公共问题而制定和实施的权威性的行为规范。都市公共政策实施的目的就是要解决公众迫切需要解决的矛盾与问题。这些问题往往是公开化的、显露出来的。都市公共政策的有效实施首先就是要缓和这些矛盾，消除种种已暴露的问题。因此，都市公共政策具有显性功能。但对于任何一项公共政策都不可能只注意其显性功能。公共政策在解决社会公共问题时，要处理好局部与全局、眼前与长远、外表形式与本质内容的关系。因此，有些政策功能是显性的，有些则是隐性的。有些政策的隐性功能可能要经历很长的时间才会显露出来。
4．都市公共政策的即时功能、短期功能与长期功能
公共政策功能的发挥与时间因素有很大的关联。有些政策刚一实施，社会问题就得到一定程度的缓解，效益就产生出来，这种情况可以被称为公共政策的“即时功能”。从政策作用显露的时间来说，公共政策的短期功能要比即时功能长一些。有些带有调整性、刺激性的政策，其作用要求在较短的时间内显示出来。
公共政策还具有中期、中长期和长期功能，这些功能是政策在实施中慢慢发挥出来的效能。对于不同的政策来说，界定其中期、中长期与长期功能的标准是不一样的。政策的中长期乃至长期功能是在政策实施中，各方面的关系得到协调，政策资源逐步到位，政策执行走上正轨时发挥出来的效能。
对于政策的制定与实施而言，人们应当兼顾政策在不同时段的效能。片面追求即时效应、短期作用，就有可能使政策行为短期化，破坏政策的长期功能。
5．都市公共政策的直接功能与间接功能
都市公共政策的直接功能与间接功能的区分也具有相对性。政策的直接功能是指政策在实施过程中不需要经过中间环节就表现出来的作用，它往往是短期的、微观的、显性的。都市公共政策的间接功能是指政策在实施后要经过若干中间环节，要借助于其他政策作用才能表现出来的功能，它通常是长期的、宏观的、隐性的。
政策的直接功能具有重要意义，能使公众迅速感受到政策的威力，从而增强对政策实施的信任与支持，政策的执行者也能从中获取信心。但是，我们绝不能只满足于一项政策的直接功能，甚至片面地追求直接效应。政策的功能是系统性的，它既需要使一些功能让公众直接感受到，也需要让政策在更深入、更持久的层面上发挥作用。
（二）都市公共政策功能的特征
1．都市公共政策功能的时空性
政策功能总是与一定的时间、空间紧密相连的。
任何都市公共政策都是具体的，每一项政策都是在一定的工作环境下制定并在一定的现实条件下实施的。政策作用的发挥必然受一定时间、空间内的公众需求的制约。因此，都市公共政策总是内在地蕴藏着具体的人效、地效、时效。政策的时空性要求人们正确地理解和科学地实施政策，不能将不同时间、不同区域、不同文化下的政策生搬硬套。随着时间的推移和空间的扩展，原先具有积极的、正向功能的政策的效能就会逐渐丧失，乃至产生相反的影响。这说明，原有的政策必须终止，必须立即让位给新的政策。
2．都市公共政策功能的整合性
都市公共政策是执政党与都市政府向社会公共领域所提供的公共产品，其目的是协调社会公共领域中人们多方面的关系，以保证公共领域积极、正常地运行与发展。都市公共政策又是都市政府在市场经济体制下发挥自身多方面职能的有效手段。因此，都市公共政策绝不是为解决“一事一议”的具体问题而制定与实施的行为规范。都市公共政策要解决与协调的是社会公共领域中那些带有整体性、综合性的问题，或者说全方位的、整体的问题。正因为如此，都市政府制定和实施的公共政策就必须是系统性的，必须具有整合这类综合性的手段和功能。
3．都市公共政策功能的互补性
制定与实施都市公共政策是一个巨大的系统工程。科学的、符合实际的都市公共政策，一般都具有某种前导性，从而使政策具有超前性的导引功能。这种功能与政策的现实功能是一种有机的互补关系。另外，一项具体的政策又总是与其他处于同一个横切面上的政策相辅相成的，与处在同一个纵切面上的政策相互衔接、承上启下。因此，在一定时空中实施的都市公共政策形成一个系统，它们所发挥出来的功能是互补的。而如果几项政策的功能不是互补的，政策就会失去协调，政策之间就会发生冲突，任何一个政策的功能都有可能被其他政策的作用抵消。
4．都市公共政策功能的强制性
都市公共政策功能的强制性包含两层含义：其一，都市公共政策的合法性产生出政策的权威性，从而赋予政策强制性功能。其二，政策一旦作出，并由法定机构向公众宣示，就具有了客观性质，其实施与功能的发挥就是不以任何人的意志为转移的。这方面的含义体现在每一项都市公共政策执行的惩罚机制中，这种政策的惩罚机制决定了政策功能的强制性。
（三）都市公共政策基本功能的内容
都市公共政策基本功能包括：导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。
1．导向功能
都市公共政策的导向功能是指都市公共政策引导市民的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。规定目标就是把整个都市生活中表现出的复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目标的潮流，纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道，使都市有序地发展。政策导向功能既是行为的导向，也是观念的导向。政策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。任何都市公共政策，不仅要告诉人们什么是该做的、什么是不该做的，而且还要使人们明白为什么要这样做而不那样做、怎样才能做得更好。
2．控制功能
都市公共政策的控制功能是指政策对都市市民的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策的出台都是为了解决一定的社会问题或为了预防特定社会问题的发生，政策制定者在政策上对所希望发生的行为予以鼓励，对不希望发生的行为予以惩罚，从而实现对社会的控制。
3．协调功能
都市的管理活动是一个复杂的系统过程，其中有许多利益关系需要协调，以保证都市社会生活的和谐进行。各种利益关系是不能靠长官意志或个人权威协调的，而必须靠正确的政策。
4．象征功能
都市公共政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。象征功能不在于政策的实际作用，或者说制定者对它的期望并非像实质性政策那样，经过各种环节的实施，产生明显的实际效用。它仅仅在于影响市民的看法、观念或思想意识，形成一种健康的社会预期和积极向上的社会精神风貌。
（四）都市公共政策功能的向度
都市公共政策在实施中产生的功能，从其向度上可以分为正向功能或积极功能与负向功能或消极功能两大类。研究都市公共政策的功能向度，最重要的就是要探讨政策负向功能的表征，分析产生政策负向功能的原因，研究克服政策负向功能的途径等。
都市公共政策的负向功能有两种类型：一是政策无效。即政策实施后没有改变政策实施前实际存在的政策问题状态，或者说原有的不良状态既未得到缓解，也没有加剧。二是政策负效。即政策实施后反而加剧了政策实施前实际存在的问题，或者说使原有的不良状态进一步恶化了。这就有必要对政策本身或政策实施加以审视，提出必要的修正或调整。
从都市公共政策执行的时空周期看，政策的负向功能大多是由于政策的正向效应或快或慢地减弱、消失乃至转向相反方向而产生的。都市公共政策实施周期中导致正向功能的弱化、消失乃至转向负效，与政策实施中需要进行政策调整等政策功能的变化是不一样的。政策经过必要的、及时的调整，最终可以收到预期的效果。但是，如果政策最终产生负向功能，就说明政策的这种正向功能的弱化、消失、转向，并不是通过政策的调整所能克服并加以解决的。