自序

感谢北京大学出版社提供了这个机会，使自己在步履匆匆的研究旅途中，得以抽闲对10多年学术研究的心智历程做一个清理和反思。在这个崇尚“顾客为本”的时代，读者的利益至高无上。试图在自我反思和对读者负责之间保持适当的平衡，使得原本简单的文章选择过程变得有点艰难。

1993年刚从英国学成归来的时候，我曾努力对国内行政管理学的研究状况做系统了解，并和1988年出国前掌握的情况进行简单比较。说实在话，其结果并不令人振奋。首先，几年来的发展主要表现为量的扩张，量的扩张又突出表现为“概论热”：当时国内出版了140多种行政学概论之类的书籍，结构和内容大同小异，基本上没有摆脱定义学、定性学、分类学、原则学的基本模式。在我看来，量的扩张恰恰反映了“学科门槛”过低，概论热的表面繁荣之下孕育着危机。其次，行政学研究存在严重的空泛化倾向：类似早期的原则学派，热衷中观层次的理论，满足于提出一些普遍适用的原则，把学科建基于格言警句之上；忽视操作层面的研究，没有充分体现行政管理学的应用性和实践性；对国外当代政府改革的实践研究不足。最后，研究领域拓展和新课程的开设有点“剑走偏锋”，陷入一种自我封闭的内在衍生模式，即概论为主干，组织、领导、人事、决策、监督等为分支，然后是分支的再分杈（比如人事行政学，相继衍生出国外公务员制度、中国公务员制度、人事心理学、人事测评等等）。照此发展下去，完全有可能出现行政计划学、行政指挥学、行政协调学、行政监督学等，最后构成一个完美而封闭的金字塔结构。总的来看，从学科基础、研究力量、研究成果及其社会影响等方面看，行政管理学当时还处于一个幼稚学科的阶段。

庆幸自己入门比较早，幼稚学科存在较多的空白或薄弱领域可以去开拓。我曾经讲授过比较行政学、行政学科发展史等课程并为此做了一些功课，最终还是选择了当代国外行政改革和公共部门绩效管理作为自己的主打研究领域。政府绩效管理和评估是国际公共管理新的研究领域，也是政府改革的热门实践，国内学界对此了解有限。更重要的是，作为政府部门“最有效的管理工具”，绩效管理属于操作层面的东西，能很好体现行政管理学的应用性和操作性。至于当代国外行政改革的研究，坦白地说，当初的选择有点取巧的成分：我在英国读书期间恰恰是英国行政改革的关键时期，自以为有点信息和知识方面的优势，此外还有点外语优势。当代国外行政改革的研究在我国也难说是空白领域，但除少数例外，国内多数研究摆脱不了当时学科研究模式的影响，满足于总结和概括新的提法、新理念、新体制或新机制等等，忽视操作层面和细节的研究。我一直认为，许多政府管理的新理念并非全新的东西，正是特殊的时代背景和新背景下的特殊体现方式，赋予这些“老”概念以新的内涵，使之成为“新”的理念。因此，理解和领悟当代政府管理的新理念，必须把它们置于独特的历史背景中，必须深入了解新理念在政府改革实践中的具体体现方式，而具体体现方式就是操作和细节方面的东西。换言之，当代国外行政改革涉及理念、体制和机制等高层次内容，但我的研究侧重的是“具体体现方式”即操作和细节方面的东西。这一研究侧重点的选择以及绩效管理研究领域的选择，目的是矫正当时国内行政学研究中存在的概论化和空泛化倾向。

十多年在步履匆匆中度过。蓦然回首，行政管理学不知不觉发生了巨大的变化。学科结构趋于合理，教研机构和人员队伍明显壮大，学生培养层次有了质的提升（1999年设立了第一批博士点），培养类型多样化（21世纪初开设MPA专业硕士教育）。从学术研究的角度看，行政管理学开拓了一些新的应用性的研究领域，这些新领域以及相应的研究方法明显摆脱了哲学化和空泛化的倾向；行政学与经济学、管理学、心理学等学科的融合日益强化，知识结构体现出应有的跨学科特性，研究领域和新课程的拓展没有走“自我封闭的内在衍生模式”；学术研究更加体现出对现实的关怀，这既表现为国内外政府改革专题的深入研究，也表现为对部门管理和政策的研究，因而在实践中的影响力大大提升。当行政管理学从幼稚学科步入少年的时候，每个参与这一过程的学者都应感到欣慰。

做学问类似于房屋装修，总会多多少少留下一些遗憾。我自己的最大遗憾是缺乏认准方向、持之以恒的决心和劲头。国外行政改革是自己认定的方向之一，但从收集的文章数量来看，似乎主业并没有显示出强项和优势，基础理论和中国行政改革两个板块可以算是研究的副产品，专题研究中的电子政务、第三部门监督机制等，可以说和国内外行政改革有点关系。至于学科发展和教育培训，那就怎么扯也扯不上了。此外，还有不少国际合作的课题研究成果，没有列入本文集的选择范围。之所以关注到这些领域，要么是让经费资助牵了鼻子，要么是特定环境下的应景之作，要么是对某一热点事件的感慨。这叫“人在江湖，身不由己！”相信多数同仁会有类似感受。另外一个主要研究领域是公共部门绩效管理，整体状况可以用“起了个大早，赶了个晚集”来形容。1995年在《新视野》发表《公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示》一文后，1998年承担了国家社科基金有关绩效评估课题；1999年在《中国政府形象战略》一书中撰写了《政府绩效与政府形象》一章，研究范围扩展到政府绩效管理；随后相继承担了国家自然科学基金和教育部重大攻关课题。如今绩效管理和评估已成为我国行政学研究的热门领域，但在二十多部有关专著的作者中，依然没有自己的名字，说来令人惭愧。

文集中有三个板块涉及绩效管理。绩效管理是“为”提高绩效而实施的管理（managing for performance），或者说为实现所期望的结果而实施的管理（managing for results）。作为一个新的研究领域，绩效管理关注重点是一些管理机制和管理方式，这些机制和方式具有自己的理论基础、原则、程序和技术，各自构成相对独立的体系，同时又相互结合，共同为提高政府绩效服务。按照这种理解，绩效管理过程、绩效评估、社会项目评估、质量管理等，都属于广义绩效管理的构成要素。这样，第五板块“绩效管理与绩效评估”和第六板块“行政效率与质量管理”就属于同类内容。之所以把它们分开，除各板块篇幅平衡方面的考虑外，还有一个更重要的目的，期望在研究选题和方法上对读者能有所启迪：“行政效率与质量管理”板块的几篇文章具有“内在衍生”的特点，概论性的《行政效率研究的三个发展趋势》是起点，后三篇文章实际上是对该文一些观点的展开或具体阐释，具有“攻其一点、不计其余”的特点，这样能为研究的深入留下比较大的余地，观点也可以讲深讲透。我写文章倾向于“小题大做”，不喜欢面面俱到、蜻蜓点水。如果每个研究者都能围绕一个题目，各自选择一些独特的点、视角或者方法进行深入的研究，我们对这个问题的理解就会深入而系统。用美国学者多伊奇的话说，“真理存在于多重独立证据的汇流之处”。几篇文章的部分内容有重复，把《行政效率测定的方法与技术》一文置于“行政效率和质量管理”板块之外可能会造成困惑，如果读者理解其背景并能在“小题大做”上得到一些启示，这些重复和困惑就算必要的代价吧。

当学者认定一个空白领域或空白地带开始砌砖弄瓦时，每人都期望构建一个“巨人的肩膀”，但其结果可能是“常人的脊背”。到底是“巨人之肩”还是“常人之背”，甚或成为妨碍观瞻的垃圾，只能交由他人去评说去判定。出版文集还有一个问题：空白或薄弱领域的成果在当时可能有其价值，现在回头看有的显得很稚嫩，有的则毫无价值。被历史车轮淘汰值得庆幸，因为这意味着这一研究领域的迅猛发展。学术研究不是江湖争锋，着眼于“巨人之肩”结果于“常人之背”，我们也应该感到满足，毕竟作出了哪怕是丁点的贡献。不求“独占鳌头”，也不希冀不留遗憾，但要做到“问心无愧”！愿以此与同事和朋友共勉。

周志忍

2007年7月于北京