第二节 市场失灵与公共经济

福利经济学对市场机制能够导致帕累托最优的论证，是西方微观经济学的核心部分，它告诉我们的是一种效率和公平最优的社会经济状态。那么，怎样才能实现帕累托最优即社会福利最大化呢？

一、市场机制与福利最大化

福利经济学第一定理强调，每一个完全竞争的经济都能够带来帕累托效率，认为要实现帕累托效率是无需政府干预的；第二定理则强调了，每一种公平的最优配置都可以通过政府的再分配和市场机制来共同得到。两个定理都强调了市场机制的作用，政府的作用仅在于初始禀赋的分配方面。

福利经济学定理不承认存在市场失灵，因此也不强调政府的过多干预，它认为通过政府的禀赋分配和市场的资源配置机制，就能实现效率与公平的共赢。由此可见，福利经济学的基本定理为限制政府干预提供了最有力的论据。

但约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）则认为，这些定理都是建立在错误的假定之上的，因此定理本身也是错误的，而其错误的根源是完全竞争市场的假定是不现实的，是一种理想的市场结构，是建立在一定基础上的。其必要条件是：第一，完全竞争要求每一市场要有很多的生产者和很多的需求者。这意味着任何一个生产者或需求者都无法操纵价格，所有买卖双方都是价格的接受者。第二，完全竞争要求完全的信息。买卖双方必须对物品的供给、需求、价格等有全面了解。第三，完全竞争要求各种资源（如人力、物力和财力）都能够自由地在不同企业、行业和地区间转移。在这种经济中，价格的变化引导资源的配置。上述几个条件都极其重要，缺一则无法实现资源配置的效率。但是，这些严格的假设条件，也只有在规则严格的经济数理模型中才可能存在。在现实经济生活中，这几个必要条件不可能同时完全具备，只要缺少其中任何一个条件，市场机制在实现资源配置的效率方面就有可能出现运转失灵。因此，市场失灵和市场失败决不是极其偶然的现象。

此外，布鲁斯·格林沃德（Bruce Greenwald）和斯蒂格利茨还以较复杂的数学模型证明，当市场不完备、信息不完全、竞争不完全时，市场机制不会自动达到帕累托最优，这就是格林沃德—斯蒂格利茨定理。此定理为政府大范围的干预经济提供了理论支持。为了弥补市场失灵，政府干预应该遍布各个经济部门和领域，而不仅仅是制订法规、再分配和提供公共产品。正是由于这种市场失灵和市场失败，才成为公共部门（政府）介入社会经济活动的基本理由。政府经济职能正是市场失灵的逻辑延伸。

二、市场失灵的具体表现

市场失灵的具体表现是多方面的，可归纳如下：

（一）公共产品失灵

市场失灵的一个重要原因，是由于市场无法配置纯公共产品。与私人产品相比，公共产品有两个显著特征：第一，公共产品具有非竞争性，也就是说，当增加一个消费者时，其边际成本为零。例如，国防在为一个社会成员提供保护的同时，其他社会成员也可以受到国防保护而不用增加国防费用。第二，公共产品具有非排他性，即排斥人们享用公共产品的成本非常高昂，甚至难以做到。再如国防，要将社会成员中的某一位排斥到国防保护之外，几乎是不可能的。

这两个特性的存在，使得私人不愿意参与公共产品的生产和供给，他们出于自身利益考虑，总希望由别人来提供公共产品，自己“搭便车”。当这种想法在私人中间得到普遍认可时，市场就不可能自发地、有效地提供公共产品。可见，在公共产品领域，市场机制难以提供有效的供给，从而导致市场失灵。

（二）外部效应

外部效应或外部性（externality），是指某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象。换言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。

对外部效应可从不同的角度作不同的分类，但从外部效应同经济效率之间的关系来看，最基本的还是依靠外部效应的结果来分类，即正的外部效应和负的外部效应。

正的外部效应，亦称正的外部性或外部效益、外部经济，指的是对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益。在存在正的外部效应的情况下，无论是物品的买者，还是物品的卖者，都未在其决策中计入其间交易可能给其他人或企业带来的益处。比如当你欣赏到邻居家阳台的鲜花时，会有一种美的享受，但却无需付费。

负的外部效应，亦称负的外部性或外部成本、外部不经济，指的是对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用。在存在负的外部效应的情况下，无论是物品的买者，还是物品的卖者，都未在其决策中计入其间交易可能给其他人或企业带来的损害。例如，周围人吸烟会给你带来危害，但你却不能要求赔偿。

外部效应的分类可以用表1-1来表示：

外部效应导致市场失灵。无论是外部正效应，还是负效应，它们都使产品生产的私人成本（收益）和社会成本（收益）之间产生了差异。在完全竞争的市场中，当存在只增加社会福利而不增加个人收益的正外部效应时，行为人从事经济活动的积极性受到打击，如果没有制度对之进行保护，这些经济活动可能日趋减少，这时企业和个人的产量可能会低于社会最优产量；而当存在只增加社会成本而不增加个人成本的负外部效应时，企业和个人的产量可能会超过社会最优产量。因此，外部效应的存在，使私人的边际成本或边际收益与社会的边际成本或边际收益发生背离，所以，当个人作出决策时，为了实现个人利益最大化，会忽略其行为带给他人或企业的效益或成本，从而使竞争的结果变得没有效率，资源的配置达不到最优水平，最终导致整个社会福利的下降。显然，外部正、负效应都存在扭曲资源配置有效状态的可能性。

（三）垄断性失灵

垄断性失灵表现为市场上出现只有为数很少的几家供应商，甚至是独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。

市场本身有一个悖论：市场的良好状态是竞争状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。可是，在对于规模经济（economies of scale）敏感的部门，市场竞争有一种趋势——生产经营规模越大，效益越高。这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。传统上，自来水、煤气、电力、邮政、电信和城市公共交通等行业，都被视为自然垄断行业。自然垄断行业的特点是，它们的产品和服务是通过庞大的网络状管线系统提供给客户和消费者的，如果允许竞争，网络的重复建设会造成社会资源的巨大浪费。自然垄断的一个例子是供水。为了向镇上居民供水，企业必须铺设遍及全镇的水管网。如果两家或更多企业在提供这种服务中竞争，每个企业都必须支付铺设水管网的固定成本。因此，如果一家企业为整个市场服务，水的平均总成本就是最低了。此外，就铁路、电力、电信而言，没有必要也没有可能建立两套平行的铁路运输、电力传送、有线通信网。由一个企业提供服务是最有效率的，重复建设只会造成浪费。各国的反垄断法都允许自然垄断存在，认为它是没有办法打破的。国内最激进的改革理论也只是强调要打破在管线网络上营运的各种服务的垄断，从没有人怀疑过基础设施——管线网络营运的垄断合理性。

如果自由竞争的结果造成由单一厂商生产，则该行业可以算是个自然垄断行业。某些行业的生产，由于规模报酬递增的存在，当企业规模扩大时，它的平均成本会随着产量的扩大而降低。换句话说，一个行业内，如果有一个企业能够比别的企业生产更多的产品，那么，它的平均成本就低于其他企业，这个企业就能在扩大产量的同时降低产品的价格，最终使其他企业在本行业无利可图而退出，于是，该企业就垄断了这个行业。

垄断是市场不完善的表现，垄断市场是一个产量较低而价格较高的市场。它的存在，不仅造成资源浪费和市场效率低下，而且使社会福利减少。

1．垄断造成市场效率低下

在垄断市场条件下，垄断厂商为实现自身利益最大化，也会像竞争厂商一样努力使生产定在边际收益等于边际成本的点上，但与竞争企业不同的是，垄断市场的价格不是等于而是大于边际收益，因此，他最终会选择在价格大于边际成本的点上组织生产。垄断厂商不需被动地接受市场价格、降低成本，而可以在既定的成本水平之上加入垄断利润形成垄断价格。所以，垄断市场的价格比竞争市场高，产量比竞争市场低。

这样，一方面，导致厂商丧失了降低成本、提高效率的动力；另一方面，抬高的垄断定价成为市场价格，扭曲了正常的成本价格关系，对市场资源配置产生误导，造成一种供不应求的假象，导致更多的资源流向该行业。

2．垄断造成社会福利损失

为了获取更大限度的利润，垄断企业凭借在市场上的支配地位，实行价格歧视（Price Discrimination），会使产量和质量达不到社会最优水平，造成明显的社会福利损失。垄断对社会福利造成损失主要表现为使消费者剩余（Consumer Surplus）大大减少。如下图所示。

在图1-1中，Q代表产量，P代表价格，D是需求曲线，MR是边际收益曲线。在完全竞争条件下，高于均衡价格Pe的价格反映的效用水平就是消费者剩余，即图中△DBPe部分。在垄断条件下，高于垄断价格Pm的价格反映的效用水平就是消费者剩余，即图中△DAPm部分。显然，前者大于后者，二者之差即APmPeB部分，其中ACPePm部分为垄断利润，△ABC部分就是社会福利损失，即垄断产量限制对社会造成的损失。

3．垄断造成寻租

寻租（rent-seeking）通常指那些通过公共权力参与市场经济从而谋取非法收益的非生产性活动。在垄断市场条件下，垄断厂商为获取垄断利润，就必须保持其垄断地位，为此而付出的花费和开支就是寻租成本。如向政府游说或贿赂立法者、采取合法手段规避政府的管制，以及进行反垄断调查等发生的费用都属于寻租成本。由于寻租成本未用于生产性经营活动，因此会造成社会资源的浪费和社会福利水平的降低。

需要指出的是，垄断既是社会经济生活中迫切的现实问题，也是经济理论研究的前沿性问题。特别是在垄断市场结构范式理论诞生的条件下，垄断已不单纯是一个市场失灵的问题，当前阻碍社会经济发展的拦路虎是反垄断立法和垄断规制中的政府失灵。

（四）信息不对称

1．信息不对称的含义及原因

完全竞争市场上，能够实现帕累托最优状态的一个重要假定就是完全信息，即市场交易双方对交易产品具有充分的信息。然而，在现实生活中，人们对信息的掌握是不完全的，而这种不完全又往往表现为信息的不对称。如果在一笔交易中，某些参与方比其他参与方知道更多的信息，就称存在信息不对称（asymmetry of information）。例如，商品的卖方要比买方掌握更多的关于产品质量和数量等方面的信息。不对称的那部分信息反映不到价格上去，便产生市场失灵。

2．逆向选择和道德风险

信息不对称会带来逆向选择和道德风险等问题。

逆向选择（adverse section）是指市场的一方不能察知市场另一方的商品的类型或质量时，市场中大量的劣货会排挤好货并最终占领市场的过程。

信息不对称问题常以“柠檬市场”（lemon market）为例进行说明。在英文中，“柠檬”有次品之意，是指信息不对称的市场，即在市场中，产品的卖方对产品的质量拥有比买方更多的信息。在极端情况下，市场会止步、萎缩或不存在。在信息不对称的情况下，往往好的商品遭受淘汰，而劣等品会逐渐占领市场，从而取代好的商品，导致市场中都是劣等品，这就是信息经济学中的逆向选择。

逆向选择最经典的例子是二手车市场。阿克罗夫（Akerlof）在其1970年发表的《柠檬市场：产品质量的不确定性与市场机制》中，举了一个二手车市场的案例。在该市场上，既有质量较好的二手车，也有质量很差的二手车，但只有卖者掌握车的质量信息，而买者对其缺乏了解。因此，在该市场上，双方的信息是不对称的。购买者此时的出价会介于质量较好的二手车价格与质量很差的二手车价格之间。这样一来，质量较好的二手车，质量高于价格，车主会不愿进入此市场，或他从这个市场退出；而质量很差的二手车，价格高于质量，车主愿意进入或留在此市场，最终导致该市场上的车都是质量较差的二手车。但是，当购买者知道他要买到的车是质量较差的二手车时，他会降低自己的出价，这又会使得比质量最差的二手车稍好一些的二手车退出市场，最后质量最差的二手车占据了整个市场。

逆向选择在保险市场也大量存在。保险公司希望获得较为健康的客户，以减少保险公司的理赔，可实际上相对病弱的客户更有投保的积极性。为了避免出现亏损，保险公司将不得不提高保险金。这样，那些不大可能碰到事故的顾客认为支付这笔费用不值得，从而不再投保。于是，高风险类型消费者就会把低风险类型消费者“驱逐”出保险市场。这就是保险市场的逆向选择问题。逆向选择将使医疗保险无利可图。

这种情况与信息不对称有关。这时的逆向选择来自保险公司事前不知道投保人的风险程度，从而使保险水平不能达到对称信息情况下的最优水平。如果保险公司完全知道投保人的情况，并要求病弱者多付保费，“逆向选择”也就不会发生。

为了解决这一问题，保险公司可以通过提供不同类型的合同，将不同风险的投保人区分开，让买保险者在高自赔率加低保险费和低自赔率加高保险费两种投保方式之间选择，以防止被保人的欺诈行为。

道德风险（moral hazard）指的是人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。即从事经济活动的人在最大限度地增加自身效用的同时，做出不利于他人的行动。

举个在保险市场发生道德风险的例子。对于有车族来说，在他们购买保险之前，都会十分在意自己汽车的安全问题，他们会采取非常严密的防盗措施，如雇用保安巡逻或将车放在上锁的车库里。但如果保险公司表示愿意为他们的汽车投保，赔偿额较低时，他们依然会比较注意做好防盗措施，因为一旦汽车丢失，他们要承担大部分损失；当赔偿额较高时，他们可能会较少地关注汽车安全问题，因为此时大部分损失要由保险公司承担；当保险公司完全赔偿额时，他们可能会根本不再关心汽车的安全问题，也不再采取任何的防范措施，因为此时汽车失盗他们将得到全额赔付，自己几乎没有损失，而采取安全措施除了给他带来费用之外几乎没有任何收益。市场也可能在此失效。

“逆向选择”与“道德风险”在信贷市场上表现得最为明显。信贷市场上，银行只有对企业的投资项目有充分、细致的了解，才能有效地选择借款人，保障资产安全。但实际上，企业总要比银行更了解项目的风险，由于银行对企业的有关信息无法全面了解，所以在鉴别企业时，利率便成为一种检测机制或信号。

高的实际利率会产生两种效应：一是逆向选择效应。潜在的不良贷款风险来自那些积极寻找贷款的人，较喜欢冒险的借款人将接受贷款人的出价，而不喜欢冒险的较安全的借款人将退出申请人的队伍。这样，银行采取高利率策略的贷款对象主要是高风险的借款投资者。由于逆向选择，使得贷款成为不良贷款风险的可能性增大，即便市场上有风险较低的贷款机会，放款者也会决定不发放任何贷款。二是道德风险效应。指提高利率可以刺激任何借款人都倾向于改变投资项目的性质，从事高风险、高收益的项目。这两种效应将导致银行资产具有更大的风险，尤其是违约的增加，导致银行不良资产的积聚，增大了银行危机的可能性。

在这里要注意，逆向选择是因为信息的事前不对称引起的，即在签订合同或从事交易之前就存在着信息不对称，某些特征被隐藏，所导致的相关经济主体作出的与交易另一方期望截然相反的选择。道德风险是在合同签订之后才发生的，它所对应的是隐藏行为，即签订合同之后的不可观察的行为，这些行为同样是合同另一方所不愿意看到的本来可以避免的行为。

经济生活中的信息不对称，使逆向选择和道德风险问题普遍存在，这一方面造成了交易市场的严重萎缩，另一方面导致社会资源的极大浪费，影响了资源的配置效率。据统计，因信用缺失、经济秩序混乱造成的无效成本，已占到我国GDP的10%到20%，直接和间接的经济损失每年高达5000亿。

（五）公平分配失灵

市场经济条件下，尽管市场机制对收入分配有效率，但并不能满足社会公平分配（Equal Distribution）的目标。

市场经济条件下，尽管市场机制对收入分配有效率，但是它所进行的初次分配是不够公平的，并不能满足社会公平分配的目标。萨缪尔森指出：“价格机制的辩护者和批评者应当认识到，有效率的市场制度可能产生极大的不平等。”

市场机制之所以难以实现收入和财富的公平分配，其主要原因是：市场分配的标准是要素的功能，即要素的生产能力。在市场机制中，决定居民收入分配状况的因素，一是每个人所能提供的生产要素——如劳动力、资本、土地等——的数量，二是这些生产要素在市场上所能获得的价格。由于人们所拥有或继承的生产要素的差别，人与人之间的收入分配往往会拉开差距。尽管一定的收入分配差距可以提升效率，但差距过大了，不仅本身与社会公平的要求有违，而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入者阶层得不到发展与改善自己处境的机会等一系列不好的社会后果。甚至由此引发尖锐的社会矛盾。在市场经济下，当出现社会分配不公状态时，它本身是市场有效配置资源的结果。但是整个社会往往要求社会分配的公正，这是市场所无法做到的，也就是说出现了市场失效。

由于“看不见的手”没有保证每个人都有充足的食品、体面的衣服和充分的医疗，因此，许多公共政策，例如所得税和福利制度的目标就是要实现更平等的经济福利分配。

（六）经济周期性波动

经济周期（business cycle，也称商业周期、商业循环或经济循环），就是国民收入及经济活动的周期性波动。持续时间通常为2—10年，它以大多数经济部门的扩展或收缩为标志。

从微观上考察，资源配置的效率是可以运用帕累托效率准则来评判的。但是，若将该准则推广到宏观，就显得有些不够用了。宏观经济领域资源配置效率即宏观经济效率的评判，还需要借助于其他的指标，如就业、物价水平和经济增长等指标。自发的市场机制并不能自行趋向于充分就业、物价稳定和适度的经济增长。经济周期性波动是市场机制运行的基本特征。经济繁荣时期，经济增长速度快、失业率低、通货膨胀率低，宏观经济失衡的种种弊端表现得不甚明显。相反，经济衰退期间，经济增长停滞，失业率高，通货膨胀加剧，宏观经济失衡给人们带来了诸多恶果。自由主义者认为，市场机制本身能够自我调节，然而，事实证明，市场机制的自我调节功能依然欠缺，因为它只是一种事后的修正，20世纪30年代的世界性大危机与2007年以来美国爆发的“次贷危机”便是深刻的教训。

三、市场失灵与公共部门存在的合理逻辑

以上分析表明，市场机制的缺陷难以自我调节和修复，弥补市场失灵可能需要借助外部的力量，这个外部力量就是公共部门（政府）的作用。20世纪20年代，资本主义经济危机促成了以凯恩斯为代表的国家干预主义理论和政策的产生。从此，政府活动与作用的广度和深度都在日益扩大。现代经济发展实践表明，以政府为核心的公共部门在调节市场经济运行过程中一致扮演了非常重要的角色，并发挥了巨大作用。世界上所有国家的经济中都有“市场失灵”的问题，几乎所有国家都会采取政府干预来纠正“市场失灵”的问题。

（一）公共部门在提供公共产品方面的优势明显

公共产品具有非竞争性和非排他性特征，市场机制的作用既然在公共产品或服务上发生失灵，它的生产或提供自然要另辟他径——非市场的方式。

政府组织在提供公共产品方面的优势是十分明显的。政府组织公共部门提供公共产品是为所有消费者服务，不会产生消费者数量的不断增加而带来的心理不愉快，也不必考虑如何防止不愿意付费的消费者存在。这不仅在相当程度上克服了非竞争性和非排他性，也大大提高了公共产品的生产和供给能力，避免了由于公共产品缺乏而造成的公共需求不足。

（二）公共部门有助于将外部效应内部化

外部效应的存在降低了资源配置的效率，为此，必须实现外部效应的内部化，也就是说，将生产某种产品所产生的额外成本或者收益由生产者自己来承担或享有。那么，如何实现外部效应的内部化？解决外部效应有两个途径：一是政府干预；二是市场机制。

1．解决外部效应的第一种思路：政府干预

当外部效应引起市场达到一种无效率的资源配置时，政府可以以三种方式中的一种作出反应。

（1）管制。政府可以通过规定或禁止某些行为来解决外部效应。例如，把有毒的化学物质倒入供水区中是一种犯罪。但是，在大多数污染的情况下，事情并不这么简单。尽管宣布了一些环境保护主义的目标，但要完全禁止有污染的活动是不可能的。例如，实际上各种形式的交通运输——甚至马——都会带来一些不合意的污染副产品。然而，要让政府禁止所有运输方式肯定是不明智的。因此，社会不是要完全消除污染，而是要评价成本与收益，以便决定允许哪种污染与允许污染多少。在美国，环境保护署（EPA）是政府机构，其任务是提出并实施目的在于保护环境的管制。

环境管制可以采取多种形式。有时环境保护署规定工厂可以排放的最高污染水平。另一些时候环境保护署要求企业采用某项减少排污的技术。

（2）庇古税。政府可以通过对那些有负外部效应的活动征税来使外部效应内在化。用于纠正负外部效应影响的税收被称为庇古税。庇古税方案是英国经济学家阿瑟·庇古（Arthur Pigou）提出的解决外部效应问题的，故因此而得名。这位“福利经济学之父”指出：要想使资源得到最优配置，就必须使私人收益和社会收益相等，一旦两者出现偏差，就要设法纠正。工厂污染环境而不加治理，是将自己的生产成本转嫁给了社会，它的收益，也就高于社会收益。所以政府应对工厂征税，来补偿居民的损失，使他们各自的私人收益，都尽可能接近社会收益。

（3）补贴。当存在外部收益（正外部效应）时，政府可以给私人企业提供补贴，降低私人企业的边际生产成本，从而使企业在一定的价格下扩大供给量，达到纠正市场失灵的效果。

有些国家的政府往往要给予个人或家庭一定的绿化补贴。比如人们可以以半价从政府那里购置树苗，以此实现植树所带来的正的外部效应的内在化。政府对在校生发放助学金和奖学金，也可以看做是矫正性的财政补贴的一种类型。因为，学生受教育所带来的正外部效应表现在：促进良好的社会风气和生活环境的形成，促进经济较快地发展。

当存在外部成本（负外部效应）时，比如企业排污给附近的河流造成污染，政府也可以向企业提供补贴，鼓励其扩大投入，采取措施改进生产工艺，从而减少向河流排污的量。

当然，不同的解决外部效应的办法的实施成本以及相应的结果不同。在这三种方法中，经济学家一般都偏爱征税。他们认为，限定企业的排污数量，企业就没有积极性投入资源去开发能够把污染水平进一步降低的新技术；而对降低污染水平的企业实施补贴的方法对纳税人也存在一定的不公平；而税收给工厂所有者一种减少污染的经济激励。环境保护部门可以通过把税收确定在适当的水平上，而达到它想达到的任何污染水平。税收越高，减少的污染也越多。实际上，如果税收足够高，工厂将完全关门，污染减少为零。实际上，庇古税规定了污染权的价格。正如市场把物品分配给那些对物品评价最高的买者一样，庇古税把污染权分配给那些减少污染成本最高的工厂。无论环境保护部门选择的污染水平是多少，它都可以用税收以最低的总成本达到这个目标。因此，庇古税是存在外部效应时的正确激励，从而使资源配置接近于社会最优。庇古税增加了政府的收入，也提高了经济福利。

2．解决外部效应的第二种思路：市场机制

工厂污染环境，这是经济活动的外部效应问题，对此，罗纳德·科斯（Ronald Coase）以前的经济学家，几乎无一例外地主张政府干预。但科斯认为，庇古的方案并不高明。在他看来，庇古是只见树木，不见森林，仅仅看到工厂损害了居民健康，却没有想到，如果制止这种损害，同样会使工厂利益受损，所以科斯认为，不能顾此失彼，而要从社会总体利益来考虑问题。

科斯认为，只要解决了财产权的界定和交易费用过高的问题，就完全可以通过市场交易解决外部效应问题，这就是著名的科斯定理。

科斯定理举例：假设有一个工厂，它的烟囱冒出的烟尘，使得附近的5户居民所洗晒的衣服受到污染，由此造成的损失为每户750元，总损失为5×750=3750元，再假设存在2种治理污染的办法：一是在工厂的烟囱上安装一个除尘器，费用为1500元；二是为每户提供一个烘干机，费用为500×5=2500元。

按照科斯定理的含义，在上面的例子中，不论给予工厂以烟囱冒烟的权利，还是给予工厂5户居民以晒衣服不受烟尘污染的权利，只要工厂与5户居民协商时其协商费用为零或者说很小，那么，市场机制总是可以得到最有效率的结果。

因此，他认为，外在性不必非由政府管制不可，政府所要做的就是界定产权。

科斯定理的言外之意是：即使外部效应导致了市场失灵，也不需要政府出面干预。科斯定理揭示了通过明确产权从而消除外部效应的理论途径与制度选择。

科斯定理的现实运用：排污指标可以像其他商品一样买卖，这一发达国家为控制污染物总量而被广泛采用的市场运作方式正在被我国运用。

【案例】我国首例跨区域排污权交易——香港出钱广东脱硫

历时三年多的粤港两地二氧化硫排污权交易谈判，终现曙光。2006年粤港两地就二氧化硫排污权交易于年内签订框架协议。这是我国首例跨区域排污权交易。

香港与广东地域邻近，共同面临空气污染问题。早在2002年4月，两地政府发表了《改善珠江三角洲地区空气质素的联合声明》，就加强环境保护的跨界合作达成共识，并表示将展开珠江三角洲地区空气质量的联合研究。

2006年广东将实施环境有偿使用制度改革，并逐步推广排污权交易。广东将试点在“总量控制”的前提下，实行排污权有偿取得。即通过政府招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者。由此，将改变企业随意排污、不顾忌成本的状况，使环保成本完整地反映在企业的生产成本中，使企业形成保护环境的内在压力。

双方交易的具体模式是，按照双方事先协定的交易价格，由香港方面向广东省拨出专项资金，用于广东的脱硫工程建设，而广东省利用这笔资金完成的脱硫量，就算作是香港方面完成的脱硫任务。

根据双方当时的协定，到2010年，两地各自将二氧化硫排放量削减30%。但由于香港企业在脱硫减污方面面临高成本压力，香港方面感到在限期内难以完成脱硫任务，因此才向国务院港澳办提出了跨区交易的申请。而广东的脱硫潜力则相当大。同时，广东省政府也希望通过进行二氧化硫排污权交易，让广东省内企业能够从排污中获得效益，提高企业减排的积极性。

粤港排污权交易若成行，将是我国首例跨区排污权交易，相对跨省排污权交易而言，涉及更多复杂因素。毋庸置疑，粤港力推跨区域排污权交易是一项极具挑战性的事业。

【案例分析】粤港两地二氧化硫排污权交易谈判，是科斯定理在中国具体运用的一个标志性事件。

污染是一种比较常见的负外部效应。有多种方式减少或避免污染产生的外部效应。如利用法律禁止排污，颁布相关的气体或水质标准，或者制订允许的最高污染限量，向那些减少污染排放物的企业提供补贴，或者向那些排放污染物的企业征收特定的排污税等等。

除了以上方式之外，国际上比较通行的方式就是排污权交易制度，政府利用市场机制控制污染总量的方式。政府对企业的生产进行一定程度的管制，给它一定的污染权限，来保护环境免受污染。企业只能在给定的污染权限里进行生产活动，如果超过给定的污染权限，政府将干预它的生产活动。但是这种政府管制会产生新的问题。污染权的限制将使企业的发展受到严格的制约。上面两个广东和香港两地企业面临着截然相反的状况：香港企业在脱硫减污方面面临高成本压力，广东的脱硫潜力相当大，排污总量指标有剩余。由于粤港两地污染治理成本存在差异，排污权交易就可能使交易双方都受益。广东省在实施二氧化硫排污许可证及排放总量控制的前提下，排污权交易鼓励企业通过技术进步进行污染治理，最大限度地减少排放总量，企业节约下来的污染排放指标将成为一种可用来交易的“有价资源”。

这正是科思解决外部效应的思路。不容否认，粤港两地二氧化硫排污权交易是一种追求使用最少排放指标的市场手段，通过排污权交易控制大气污染，是一种社会进步。此项实践表明，排放总量制与排污权交易制度具有显著的环境和经济效果。排污权交易制度也为政府通过买进或卖出许可证进行宏观总量调控提供了可能。

目前，在国际上碳排放权作为一种商品，可以在全球碳市场进行交易。其中以项目为基础的减排量交易有两种形式：一是《京都议定书》中的联合履行（JI），二是清洁发展机制（CDM）。JI项目是在发达国家和经济转型国家之间进行的，CDM则在经济转型国家国家与发展中国家之间展开。2006年，全球CDM市场的交易额达50亿美元。中国CDM项目开发正面临着一个前所未有的大好环境，中国提供的年度减排量达40%以上，居世界第一。发达国家日益把中国作为其实现《京都议定书》目标、开展CDM项目的战略重点之一。截至2008年5月28日，国家发展和改革委员会共批准了1337个CDM项目。

用污染许可证减少污染看起来可能与用庇古税完全不同，但实际上这两种政策有许多共同之处。在这两种情况下，企业都要为污染进行支付。在庇古税时，排污企业必须向政府交税。在污染许可证时，排污企业必须为购买许可证进行支付。庇古税和污染许可证都通过使企业排污要付出成本而把污染的外部效应内在化。

应用科斯定理的机会是有限的：（1）交易成本高时；（2）参与方的数量很大，达成协议需要的组织和谈判工作太多（免费搭车）;（3）即使不满足（1）和（2）也并不意味着会达成有利的协议。因此，虽然明确分配产权会解决有些负的外在性问题，但还需要更多的积极的政府干预。

一些环保主义者批评污染经济分析，认为“我们不能让任何人选择付费污染”。他们认为，清新的空气和清洁的水是基本人权，不应该因经济考虑而贬低。你怎么能给清新的空气和清洁的水确定价格呢？他们声称，环境如此之重要，以至于无论代价多大，我们都要尽可能保护它。

经济学家认为，一些环保积极分子没有从经济学角度思考问题而伤害了自己。实际上，环境是一种奢侈品，富国可以比穷国享有更清洁的环境，因此，也有更严格的环境保护。就像其他物品的需求一样，清洁空气和水的需求也要对价格作出反应。环境保护的价格越低，公众也越想要保护环境。用污染许可证和庇古税的经济方法降低了环境保护的成本。因此，它增加了公众对清洁环境的需求。

（三）政府部门能够抑制垄断、鼓励竞争

垄断和竞争是市场经济运行过程中的一对矛盾体。无疑，垄断的经济效率要远远低于竞争，因此，维持经济良性运行，就必须抑制垄断，鼓励竞争。针对垄断原因导致的市场失灵，政府干预的方式主要有：

1．制定反垄断法

垄断的原意是独占，即一个市场上只有一个经营者。反垄断法，顾名思义就是反对垄断和保护竞争的法律制度。它是市场经济国家基本的法律制度。

美国早在一百多年前就已经颁布了反垄断法。1865年美国南北战争结束后，随着全国铁路网的建立和扩大，原来地方性和区域性的市场迅速融为全国统一的大市场。大市场的建立一方面推动了美国经济的迅速发展，另一方面也推动了垄断组织即托拉斯的产生和发展。1879年美孚石油公司成立，即美国石油业第一个托拉斯，托拉斯从此在美国成为不受控制的经济势力。过度的经济集中不仅使社会中下层人士饱受垄断组织滥用市场势力之苦，而且也使市场普遍失去了活力。在这种背景下，美国在19世纪80年代爆发了抵制托拉斯的大规模群众运动，这种反垄断思潮导致1890年《谢尔曼法》（Sherman Act）的诞生。《谢尔曼法》是世界上最早的反垄断法，从而也被称为世界各国反垄断法之母。此后，美国还出台了《克莱顿法》（Clayton Act,1914年）、《联邦贸易委员会法》（Federal Trade Commission Act,1914年）、《罗宾逊—帕特曼法》（RobinsonPatman Act,1936年）、《惠特—李法》（1938年）、《塞勒—凯弗维尔法》（1950年）等反托拉斯法。

在美国传统反垄断法里，市场份额是判断被告是否享有市场垄断力最好的证据。根据美国的判例，占80%的市场份额或更多的事实本身就构成了《谢尔曼法》第2条要求的垄断力的程度，只有当被告市场份额占50%到80%之间时，才需要根据一些诸如市场结构、企业政策、行为等辅助因素来综合判断。1911年，美国联邦最高法院宣判“石油大亨”洛克菲勒标准石油公司（Rockefeller's Standard Oil）解体。1984年，美国电报电话公司（AT&T Corp.）被肢解，因为政府方面判定该公司垄断了地方和长途电话业务以及设备的市场。2000年6月7日，微软被分解为两个独立的公司，一个专营电脑操作系统，另一个则经营除去操作系统外微软目前所经营的其他内容。这次反垄断案，是美国政府50多年来掀起的最大一起针对企业的反托拉斯案。

其他发达国家二战后也纷纷建立了反垄断法，如日本在1947年颁布了《禁止私人垄断和确保公正交易法》，德国于1957年颁布了《反对限制竞争法》。1958年生效的《欧洲经济共同体条约》第85条至第90条是欧共体重要的竞争规则。此外，欧共体理事会1989年还颁布了《欧共体企业合并控制条例》，把控制企业合并作为欧共体竞争法的重要内容。意大利在1990年颁布了反垄断法，它是发达市场经济国家中颁布反垄断法最晚的国家。现在，经济合作与发展组织（OECD）的所有成员国都有反垄断法。据统计，世界上目前颁布了反垄断法的国家大约有84个。

20世纪80年代以前，发展中国家对反垄断法普遍不感兴趣，主要原因是，这些国家的许多产业部门或者主要产业部门是由国有企业经营的。为了维护国营企业的利益，国家自然就会在这些部门排除竞争。此外，当时所有的社会主义国家实行计划经济体制，不允许企业间开展竞争，这些国家自然也没有制定反垄断法的必要性。80年代后期以来，随着世界各国经济政策总的导向是民营化、减少政府行政干预和反垄断，各国反垄断立法的步伐大大加快了。发展中国家之所以积极制定和颁布反垄断法，主要的原因是国有垄断企业的经济效益普遍不能令人满意。

反垄断法目前在我国还是一种全新的法律制度。长期以来，由于我国实行计划经济，把竞争视为资本主义制度下的生产无政府状态，认为竞争对社会生产力会造成严重的浪费和破坏，因此不可能建立一种崇尚竞争和反对垄断的法律制度。随着改革开放进程的加快，我国企业的规模化愈见加强，在许多产业都已经出现垄断现象。1994年，我国制定了第一部竞争法法律《反不正当竞争法》, 1997年又制定了《反倾销与反补贴条例》,2007年8月制定了《反垄断法》。

2．公共管制

在自然垄断行业中，由于企业取得了垄断地位，可以凭借垄断特权制定高于市场均衡价格的价格，并使产量低于均衡数量。垄断企业利用垄断权力操纵市场将导致社会福利的损失。因而，为促进效率改进和社会福利的增进，政府必须对自然垄断进行进入管制与价格管制。价格管制即由政府出面确定自然垄断企业产品或者服务的价格或收费标准，或者规定价格变动幅度。

20世纪80年代以来，美国、英国、日本等经济发达国家，对电信、电力、铁路运输、管道燃气和自来水供应等具有网络特征的自然垄断行业，实行政府管制体制改革，允许一部分新企业进入自然垄断行业，积极培育市场竞争力量，发挥市场竞争机制作用，打破了长期以来由个别企业垄断经营的格局，提高了企业活力和经济效率。90年代以来，我国政府对自然垄断行业进行了初步改革，采取了政企分离、放松进入管制、培育市场竞争力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我国的政府管制改革还处于初始阶段，在投资管制、价格管制、进入管制和企业竞争行为管制等方面都面临着许多实际问题。

（四）公共部门有助于解决信息不对称问题

在经济运行中，信息不对称问题是大量存在的。这影响了资源配置的效率，产生了一系列消极的经济后果，政府需要通过法律、政策和各种具体措施加以规制。只有举起“看得见的手”，发挥政府职能，才能更好地解决信息不对称问题。如为了解决我国信贷市场的信息不对称问题，1997年，中国人民银行筹建了银行信贷登记咨询系统，2002年建成地市、省市和总行三级数据库体系，实现以地市级数据库为基础的省内数据共享。截至2008年上半年，已为全国1300多万户企业和近6亿自然人建立了信用档案。

政府之所以能较好地解决信息不对称问题，一方面是因为政府是公共权力机关，公共性是其基本的价值取向。它具有促进经济发展、维护公平交易、促进公平竞争等职责，不解决好信息不对称问题，政府就很难履行好这些职责；另一方面是因为政府具有强制性，政府规制具有市场所不具有的一些优势，政府拥有暴力机器，如警察、法院等司法、执法系统和工具，为其强制进行规制提供了保证。政府还拥有强大的宣传舆论工具，可以直接或间接地影响、引导人们的思想、社会的伦理道德等，从而保证规制政策的实施。

（五）政府部门介入收入分配有利于社会公平

在市场机制的框架内，有效的再分配很难完成。原因在于：（1）在市场中通常不存在有以公平分配为目标的再分配机制，或者，即使这样的再分配机制存在，功能也极为微弱；（2）私人慈善机构或许能进行某些方面的再分配活动，但不能从根本上解决问题；（3）在缺乏一种相互配合的政策的情况下，一种慈善行为很可能与另一种慈善行为发生冲突。公共部门的资源配置功能使“生产什么”和“如何生产”的问题得到了进一步的解决，然而，收入分配问题作为市场失灵的又一重要表现，所反映出的“为谁生产”问题，应同样成为公共部门的重要职能，这既是由改变各社会成员占有或享有生产成果的份额有助于社会稳定所决定的，也是由公共部门具备进行收入再分配能力所使然。

政府不仅有校正市场失灵，调节居民收入差距，实现合理社会分配的职责，而且政府在调节居民收入差距，实现合理社会分配上具有明显优势。作为公共权力机构，政府享有其他任何机构和个人都不能享有的立法权、司法权、行政权，以及合法的强制力，因而具有超出任何机构和个人力量的调节社会分配的能力。无论是经济学理论还是经济发展实践，都证明了政府具有影响全社会收入分配和提高社会福利总量的作用。比如，政府可以通过累进税率，调节富人和穷人之间的财富比例；政府还可以通过转移支付来支持落后地区的经济建设等。

（六）政府具有稳定经济功能

所谓稳定经济功能，是指公共部门通过运用各种政策手段，实现充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长的目标。

公共部门的资源配置功能和收入分配功能主要缘于市场体系不完善所造成的市场失灵问题，因此，它们很大程度上属于微观经济学的讨论主题。经济的周期性波动和凯恩斯经济学的提出，使人们认识到在宏观经济领域，通货膨胀、失业率高涨、国际收支不平衡等类的市场失灵同样存在。

从某种意义上说，市场越是有效配置社会资源，市场的发展状况越好，则生产相对过剩状态的可能性就越大，出现经济危机的规模就越大，损失就越惨重，对市场经济的威胁就越大。因此，从理论上说，市场经济在微观上能够达到资源最优配置状态，但在宏观上却无能为力。公共部门有可能对全国范围内的宏观经济活动进行调节控制和施加影响，通过收入制度的设计和支出总量的调节，调节社会的总需求和总供给，实现二者的平衡，促进经济的稳定。

自2007年3月美国次级抵押贷款危机爆发以来，从信用危机到市场震荡，从金融体系到实体经济，从美国本土波及欧洲乃至亚洲。为应对次贷危机这一重大挑战，美联储、财政部等美国政府部门出资7000亿美元（相当于美国GDP的4.9%）的救市方案。为了避免系统性风险，加拿大央行、英国央行、欧洲央行、美联储、日本央行和瑞士央行等六大央行联手注资2470亿美元。在这次全球金融危机中，美国政府以及全球政府部门全面干预的实践，已经成为政府具有稳定经济功能的鲜活案例。

我们说政府有时可以改善市场结果并不意味着它总能这样。公共政策并不是天使制定的，而是由极不完善的政治程序制定的，有时所设计的政策只是为了有利于政治上有权势的人；有时政策由动机良好但信息不充分的领导人制定（政府失灵内容，我们将在“公共选择理论”中论述）。学习公共经济学的目的之一就是帮助你判断什么时候一项政府政策适用于促进效率与公正，而什么时候不行。