第二节 公共经济主体之一：政府

一、政府的概念和基本特征

作为主要的公共经济主体，无论在历史上，还是在当代，政府都占据了重要的、主导性的地位。在古典和新古典经济学传统中，政府作为天然的公共产品生产的唯一主体，通过官僚制组织模式提供给社会。新公共管理将市场机制引入公共产品的提供当中，通过政府、社区、私人、国际组织等多主体提供公共产品。但是，政府以财政行为为核心，“政府的财政收支行为仍然是公共部门的主体”。

政府之所以能够成为公共经济重要的、主导性的主体，除了与公共产品的特性相关以外，还与政府的特征紧密相关。对于政府提供公共产品的理论依据和判断标准随后探讨，这里着重探讨政府的概念和特征。

对于政府的含义和概念中外学者莫衷一是，形成了众多的观点。以政府与社会、政府与国家、政府与公民、政府与市场之间的关系作为思想交锋的舞台，在不同的哲学观点下，对政府在这一舞台上的定位各不相同。

中国古代人称政府为宰相治理政务的处所。近现代的中国人对政府定义有不同的理解。孙中山将国家权力分为民权和治权。邓初民认为：“由于国家权力的运用，必然发生一系列的立法、行政、司法的政治行为，要司掌这些行为，必须有立法、行政、司法等政府机关（中央政府和地方政府）。”杨幼炯认为：“国家是一个由人民所组织而成的政治社会，不受外来的统治，对内完全自主。政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关。”以上三种说法都将政府看做包揽立法、行政、司法事务的统治、执行与管理的机关。现代中国对政府的定义有两种说法，一种认为：政府就是国家行政机关，是国家机构的组成部分，是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家行政事务的机关。另一种意见认为，政府有广义和狭义之分，狭义的政府就是中央和地方各级国家权力机关和执行机关或国家行政机关。广义认为，国家的立法机关、行政机关和司法机关，都称为政府。近现代西方对政府流行的看法主要有以下几点：首先，政府是“共同体”和“中间体”，一切权力属于人民，政府是权力的执行者。其次，政府是社会控制的杠杆。目前在西方，实行总统制的国家，政府一般都是指中央和地方全部的立法、司法、行政机关；而在实行内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。

政府不是孤立的，只有在与政治、经济、社会的联系中才能认识清楚。从政府与国家的关系来看，国家是统治阶级与被统治阶级之间的对立统一体。政府则是实施这种统治、控制和压迫的工具。从政府与政党的关系来看，政府是进行政治调控的枢纽，也是权力的执行机构。从政府与社会之间的关系来看，政府是社会管理的总机关。总之，可以这样界定政府：政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关，包括立法、行政、司法机构在内。

从学科上来看，不同的学科对政府的界定也有所不同，其界定政府这一概念着眼于政府在不同学科框架中的作用和功能，以及学科研究的目的和任务。在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，是某一国家和某一地区的合法代表。在国内法意义上，一般指的是行政机关，比如中华人民共和国政府，就是国家的行政机关。在政治学意义上，政府是统治阶级实现政治统治的机关、工具和中间体。“政府是国家实体的一部分，即核心部分，它自然也是政治组织的组成部分。”传统公共行政学所说的政府则是指建立在马克斯·韦伯官僚模型理论上的行政组织。本书在公共经济的视角下看待政府，对政府进行经济学的分析。

也就是说，政府是公共经济行为的特定主体，经济组织所具有的一般特征政府都具有，但政府同时具有区别于其他经济组织（比如家庭、企业、社区、非政府公共组织等）的特征。对经济组织的分析从经济决策的角度分析是一种比较富有解释力的范式，“DIM（决策、信息、动力）方法同重点研究在不确定的情况下进行决策的问题的现代经济学，较之同强调意识形态的作用或财产所有制的作用的传统经济体制比较方法，有着更密切的联系”。借鉴DIM方法分析政府的决策、信息、动力机制的特征以及对经济行为的影响，就可以得到经济学意义上的政府的可操作性的界定。

从决策上来讲，政府的决策建立在权力的普遍性和强制性的基础上也具有强制性、公共性和普遍性。无论是立法、司法、行政决策都具有这样的特征，这一特征使得政府具有以下几个方面的优势：一是，课税优势，政府可以运用强制性的征税权，影响生产行为和消费行为，从而起到调节资源配置的作用。二是，禁止或允许的优势。三是，节约交易成本的优势。四是，遏制“搭便车”的优势。五是，政府拥有庞大的财政实力，可以承担任何社会组织无法承担的巨额债务和沉滞资本。六是，政府拥有独特的财政货币权力。正因为政府拥有如此多的决策优势，使得政府在经济生活中发挥着独特的优势。政府既能促进经济的发展，也会成为经济发展的阻碍。

从信息上来讲，在传统公共行政模式基础上建立的政府，采用科层组织结构，信息的传递是单向度的，自上而下，从较高的势能点传递向较低的势能点，“纵向信息流”是主要的，而市场组织当中市场主体之间是平等的契约关系，信息的收集、传导、处理、储存、取出和分析根据价格相互达成一致和均衡，主要是“横向信息流”，对信息的反应是敏感和快速的。因此，政府机构的人员是遵循官僚制的规则办事，而不是根据市场信息办事，对市场价格、市场均衡和效率不敏感。

从动力上讲，政府的动力来源于政治家的政治纲领约束和推动，来源于官僚的升迁欲望。这当中存在复杂的委托—代理关系，基本的有双重的委托—代理关系，一重是公民与政治家的委托和代理关系，一重是政治家和官僚的委托和代理关系。这些复杂的关系导致了政府动力的运行方式的复杂性，使得政府的行为可能沿着多种路径发展。而市场的动力机制在于企业根据价格信号，通过技术进步和节约组织管理费用等途径降低成本以获取利润，在竞争中取得胜利。政府动力机制的特殊性是分析政府经济行为的重要维度。

总之，我们在研究政府作为公共经济主体的时候，我们对政府可以形成这样的认识：

政府是连接公民和国家的中间体，政府的最大特征在于具有强制性和普遍性，从这一基本特征出发，政府在决策、信息、动力方面不同于其他经济组织，在决策上具有强制性、普遍性；在信息上主要是“纵向信息流”；在动力机制上对价格和利润不敏感，而对选票和升迁敏感。

这种特殊的制度安排决定了政府能够提供公共产品，但由于公共产品的属性有多种，不同的公共产品属性需要不同的公共产品提供的制度安排，政府并不是唯一的公共产品提供的制度安排。为了阐明这一观点，需要转入下一节的论述——公共经济主体选择的理论依据和标准：为什么政府作为主要的公共经济主体。

二、政府作为主要的公共经济主体的原因

自从亚当·斯密以来，在古典和新古典经济学框架中，政府与市场一直被认为是两种不同的经济调节形式，围绕政府与市场之间的关系形成了长达两百多年的争论。这一争论的基本逻辑可以简单地表示为：在一系列的严格假定下（完全竞争、信息充分、理性经济人、交易费用为零等）市场机制可以使资源配置达到效率。但由于事实上很难满足这一系列的假定，会出现市场失灵现象。市场失灵可以归结为公共产品的提供问题，因为公共产品具有非排他和非竞争的特性，市场机制无法抑制“搭便车”的行为，不能满足成本—收益对称的市场激励原则。市场失灵需要一种新的机制提供公共产品。在“公共产品理论”形成之前，古典和新古典理论受到自然法的影响，认为公共产品的提供天然是政府，并认为政府是理性的、至善的、唯一的公共产品的提供者。

以公共产品理论的形成为分界线，理论上，公共产品的提供由政府的单一主体走向了以政府为主的多元主体。与古典、新古典经济学政府与市场二分的逻辑相关，政府提供公共产品的理论经历了两个阶段。

第一阶段从亚当·斯密开始到1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》为止。这一阶段关于政府提供公共产品的理论特色在于，公共产品的天然、唯一提供者是政府，政府提供公共产品依附于公共财政，从税收和支出的角度研究公共产品的提供。

在古典经济学视野里，市场作为基础性、优先性的资源配置手段，政府受到市场的限定和约束。政府职能的合理性仅仅以弥补市场失灵作为唯一的标准。关于政府本身如何生产和提供公共产品的问题，不能纳入市场分析的框架中进行说明。古典经济学只回答了政府这种不同于市场的组织形式应该做什么，却没有回答政府如何有效率地提供公共产品。

以边际革命为标志的新古典经济学的基本方法在于以个人的效用和理性的选择为基础对经济现象进行分析。与边际分析方法和政府提供公共产品的两大主题相关，在这一阶段人们围绕两个问题进行了探讨。

一是，公共产品提供的效率准则问题。公共产品的提供能不能像市场一样达到效率，公共产品提供的效率标准是什么？对此，旧福利经济学为公共产品的判断提供了福利标准。在批判和吸收旧福利经济学的基础上，新福利经济学提出了帕累托最优和帕累托改进标准。

二是，边际分析在分析市场行为时，认为边际效用等于边际价格时市场达到有效率。但公共产品的偏好很难像私人产品那样真实地显示，公共产品的边际效用如何评价？对此布坎南在1949年的《政府财政纯理论》中提出“在政府与个体之间存在一个类似市场的联系”，个体通过效用评价来选择自己的选票走向来显示自己的偏好。

从总体上来讲，这一阶段人们在探讨公共产品的问题时都放在财政税收问题中讨论，把公共产品本身作为政府设计税收政策的重要参考依据。认为公共产品之所以具有公共性是因为它们只能由政府生产。个人与政府之间的多对一的关系导致了这样一个深刻的矛盾：如何通过政治过程将公共产品的供给决策与真实的需要状态结合起来。正因为个人与政府之间的不对称关系导致了用边际分析去解决以上两个问题很难有所成效。

第二阶段从1954年到现在。这一阶段公共产品理论形成了，从公共产品的内在属性出发，通过揭示公共产品与市场机制的内在矛盾，运用新古典传统对公共产品进行研究，针对不同的公共产品，采用不同制度安排，形成了多主体的公共产品提供理论。

正因为市场配置规则与政府配置规则的不同，在财政学的框架下运用边际分析方法研究公共产品的供给面临的问题。这一困境使学者们开始以公共产品为分析的起点，运用新古典传统分析公共产品怎样生产、为谁生产的问题。主要回答三个问题：一是公共产品是什么，二是如何生产公共产品，三是消费者如何真实地显示自己的偏好。

对于第一个问题：

1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》，通过揭示公共产品与市场机制之间的矛盾，揭示了公共产品的特征，公共产品不能使人们真实地表现自己的偏好。1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中提出了介于纯公共产品与私人产品之间的具有“排他性和非对抗性”特征的俱乐部产品。随后，公共产品理论不断完善，形成了政府、私人、俱乐部、地方提供公共产品的总体框架。

对于第二个问题：

蒂布特（Tiebout）开创了地方公共产品研究，建立了一个“模拟市场”的公共产品生产体系。亨德森（Henderson）、艾伯特（Ebert）、格龙伯格（Gronberg）完善了公共产品的生产体系理论。布鲁贝克尔（E.R.Brubaker）则认为通过产前合约的特殊作用有可能实现公共产品的私人生产。1974年科斯（R.H.Coase）在《经济学的灯塔》中证明了传统意义上被政府提供的公共产品实际上被私人大量地提供着。也就是说，公共产品的提供既可以是政府，也可以是私人或别的组织。

对于第三个问题：

公共选择学派将自由主义经济分析方法运用到政治领域，以方法论的个人主义把政治决策纳入新古典经济学的研究传统，研究了公共产品的偏好显示问题。公共产品的决策不同于私人决策，公民与政府是一对多的关系，公民不能直接显示自己对公共产品的偏好，需要通过现代民主制度在集体行为和个体行为之间架起桥梁，将民主制度和公共产品提供的效率联系起来。

围绕政府与私人之间的关系，人们对提供公共产品的理论思考从财政学框架转向公共产品分析框架。围绕三大基本问题，关于公共产品的提供理论吸收了博弈论与信息经济学、组织理论、新制度经济学等学科的成果，取得了新的发展，主要表现在：

（1）强调技术对公共产品的形成的重要作用；

（2）强调信息和信息不对称对形成公共产品的影响；

（3）组织演进理论对公共产品的影响；

（4）博弈论与公共产品的提供；

（5）规模报酬递增思想等。

以上理论的结论在于：公共产品与私人产品具有不同的属性，不同属性的产品应该采用不同的配置规则进行效率、公平的提供。那么选择配置规则的标准是什么？民营化研究的大师萨瓦斯（Emanuel S.Savas）基于大量的民营化实践提出了十一个判断标准，即服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益、服务规模、成本收益关联度、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、对消费者的回应性、政府规模。从理论上讲，这些标准可以概括为以下几个方面：

一是，技术标准。

公共产品的属性与技术特征相关，技术分析侧重于投入—产出之间的转换。如果公共产品在投入—产出的过程中成本难以测量，则无法通过市场配置。

技术标准还与收费技术相关。如果一种产品很难判断消费者的消费量，从而无法向消费者收费，就无法通过市场机制提供。

技术是不断进步变革、创新的，由于技术的变化导致了公共产品属性的变化，也会导致公共产品配置方式的变化。公共产品属性的判断基本上是一个技术问题。

二是，需求标准。

公民以及社会团体的需求是多种多样的，采用市场还是非市场的方式提供公共产品与需求相关，主要包括：

首先，需求弹性，就是需求对价格变化的弹性。如果需求缺乏弹性，价格调节不会影响消费，这时采用市场方式就不行了。

其次，准公共产品的特点在于当消费者达到一定数目后会产生拥挤。如果产生拥挤就应该把该产品部分或完全交给社会，用俱乐部、社区或私人进行生产。

最后，需求差异。公共产品的效率损失取决于“偏好参数的方差”，如果广大消费者对某种产品消费偏好差异比较大，则不应该由公共部门提供。

三是，伦理标准。

市场配置资源这种方式追求的目标是效率，但经济和社会发展的目标并不是唯一的，自由、生命、健康、公平等都是人们追求的目标。其中公平是人们经常提到的伦理标准。

公共产品的重要特征在于非排他性和非竞争性，因此，提供公共产品可以看成解决公平分配的一种手段。是否为了解决公平问题成为界定公共产品和私人产品的重要伦理标准。

首先，公共产品的非排他性和非竞争性，可以使低收入的家庭享受到福利，有利于福利分配的公平。

其次，公共产品如果是由公共部门提供的，那么公共产品的资金来源是通过税收得到的，消费方式却是免费的、均等的，因此，公共产品起到转移支付的功能。

四是，交易费用的理性标准。

交易费用理论最早由科斯在解释企业组织与市场的边界的时候提出来，后来交易费用理论得到深度和广度的发展。交易费用泛指“经济制度的运行成本”，是与分工、价格等范畴具有同等地位的经济学概念，成为比较制度分析的基础性概念。制度作为人们之间的交往规则，不同的制度实现相同的目标会有不同的交易费用，公共产品的提供也一样，不同的提供方式具有不同的交易费用。采用何种提供方式需要交易费用的理性考量。

首先，需要权衡公共部门与私人部门进行公共产品生产的技术和能力。当政府没有能力提供公共产品的时候就应该让社会和私人提供，政府从“掌舵”走向“划桨”。

其次，政府存在失灵，根本原因在于政府是以官僚制组织起来的，政府的生产具有垄断性，缺乏衡量绩效的“基准线”和生产的终止机制。是否由政府或者社会提供公共产品必须权衡诸种提供方式的组织管理成本和交易成本。

以上标准成为衡量公共产品由谁生产、怎样生产的重要依据。我们对不同的生产方式进行效率比较和伦理抉择，最后选定一种合适的生产方式。交给政府提供公共产品是多种判断标准权衡的结果。

三、现代市场经济体系中政府如何提供公共产品

现代市场经济体系中公共产品的提供是多元的。政府、社区、私人部门、第三部门、国际组织都可以提供。所谓公共产品的政府提供就是政府直接或者间接地介入公共产品生产。政府介入提供公共产品的特征使得公共产品的生产过程具有与政府融资特征、政府组织和管理特征、政府产权的特征相一致的属性。

从政府是否直接参与公共产品的生产角度来分类，政府提供公共产品可以分为两种基本的类型，一种是政府直接生产，一种是政府间接生产。

（一）政府直接生产

1．中央政府直接生产

中央政府直接生产的公共产品大多具有纯公共产品的性质。主要有以下几种：

（1）国防。国防是典型的纯公共产品，一般都由中央政府提供。

（2）基础设施，包括文教、卫生、经济、科技等领域的基础设施。比如国家图书馆、国家文献中心、社会福利等。这些基础设施由国家提供可以收到规模效益，也有利于整个社会的发展。

（3）国家知识创新系统。基础科学的研究和前沿科学技术的研究需要大量的投入，而且具有风险和消费的非排他性，私人一般不会进入这些行业，需要政府提供，以增强国家的竞争力和科学技术事业的发展。

（4）大江大河的开发和利用，国土资源的保护和利用、开发和规划等。

（5）气象、消防、环境等公共服务。

对政府直接提供的公共产品还可以列举出许多，但基本的思路在于，通过公共产品属性的分析、公共产品成本—效益的分析、公共产品偏好表达的分析确定是否由政府提供。

2．地方政府直接生产

除了全国范围和跨地区的公共产品以外，其他的可以由地方政府提供。

在北欧国家中，由政府提供公共产品的范围要大一些。在崇尚自由市场的国家中，由政府提供公共产品的范围要小一些。在欧洲大多数国家，地方政府直接提供一些保健、医疗、自然资源保护、城市设施、消防、煤气、电力、图书馆、博物馆、中小学教育等。在美国，大多数公共产品都委托给私人部门来生产，但义务教育、道路建设就占了地方政府预算的一半以上。中国地方政府还承担着为经济发展创造良好的基础条件和改善资金的环境等任务。

对于地方公共产品的提供有专章论述，这里从略。

（二）政府间接生产

20世纪70年代，许多国家政府面临着财政危机、信任危机、管理危机，为了摆脱危机，西方政府进入“行政改革”时代，“新公共管理”（new public management）运动很快风靡西方世界。其中，将市场机制引入公共管理是这场运动的主导理念。政府治理的理念从“划桨”走向“掌舵”。政府通过规范市场秩序、充分运用预算安排和政策安排形成经济刺激，创造一个有效率的市场，使私人部门参与公共产品的生产。这就是政府间接生产的方式，主要有以下几种形式。

1．政府与企业签订生产合同

大量的准公共产品具有一定的排他性，如果收费没有太大的困难，政府可以通过公开招标的形式，与合适的厂家签订合同。美国的大量的公共产品是由各级政府委托给企业来生产的。

2．授予经营权

科斯在《经济学的灯塔》中通过实证的研究方法证明许多公共产品可以通过国家向“领航工会”颁发许可证的方式进行生产。授予经营权构成了市场进入的障碍，保护了生产者的积极性，同时以牺牲效率为代价。一般诸如通讯、传媒和意识形态等特殊行业，政府都会采取经营权发售的形式提供。

3．政府参股

政府参股主要是为了向私人企业提供资本和分散私人投资风险。可以分为政府控股和政府入股两种形式。

一般来说，在项目初期，政府投入的股份比较多，而一旦项目进入正常运营期，能够依靠正常的利润来维持时，政府就卖出股份从而收回资金；或者在运营一段时期后，政府将私人的股份买下，从而完成完全的政府生产的公共产品。BTO就是常用的政府参股的形式。

4．经济资助

经济资助指对于难以盈利的公共产品的生产，政府通过补贴、津贴、优惠、贷款、减免税收等形式鼓励企业生产。

常见的经济资助主要有以下形式：

教育。美国对教育的补贴占GNP的7%左右，加拿大教育补贴占GNP的7%—8%，日本占GNP的6%左右。对教育的补贴有助于提高国家的可持续发展能力。

住宅。住宅也是各国政府给予经济补贴的重要的公共产品。政府通过补贴或者直接进行住房建设为贫困阶层优惠提供公共住宅。

科技。政府创建国家创新体系，对前沿性的和基础性的科学研究进行补贴，比如对航空、生物工程、计算机信息产业、电子、人工智能等。这有利于人类的进步，也是一国核心竞争力的关键所在。

从公共产品提供的实践角度而言，公共产品的生产和安排是可以分开的。生产者和安排者是两种不同的职能和角色。安排者指定战略、规划和目标。生产者则直接进行产品的生产。公共部门和私人都可以作为生产者和安排者。据此可以对公共产品的生产形式进行更为细致的划分，如下表所示。

第三节 公共经济主体之二：私人部门

一、私人部门参与公共经济活动的可能性

作为公共经济主体之一，私人部门若想成功地参与公共经济活动、提供某种公共产品，需要何种条件？其可能性如何呢？在回答这两个问题之前，首先我们来看一下经济学界对私人主体提供公共产品的认识。

对于公共产品，从斯密、穆勒（John Stuart Mill）到庇古、萨缪尔森都把它作为市场失灵而必须由政府配置的对象。但是，以戈尔丁（Kenneth D Goldin）、科斯等为代表的经济学家却提出了相反的看法。如张五常所指出的：“假若不付钱就会得到政府的供应，而政府的供应是由一般税收所支持，那么还有什么人会在任何市场付价呢？免费的午餐又能吃得了多久？”张五常的疑问肯定了公共产品私人供给机制的合理性。

戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”（equal access）和“选择性进入”（selective access）。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。我们发现，可以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，如国防等。而“选择性进入”的公共产品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐厅等。戈尔丁认为福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”。没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即“平等进入”和“选择性进入”。产品和服务采取何种供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化。若公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富有创见的。这为探讨公共产品的私人供给问题，尤其为解决准公共产品的“拥挤性”问题指明了方向。

继戈尔丁之后，德姆塞茨（H.Demsetz）在《公共产品的私人生产》一文中指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，若一个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。可以说，德姆塞茨的论点是对戈尔丁论点的发展。他进一步从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私人可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，就存在着“选择性进入”的方式，即可以在高速公路入口处设置收费站，从而可以通过选择方式将搭便车者排除在外。因此，正是具有这种“选择性进入”的特性，高速公路可以通过私人投资、私人收费的方式来建设和运营。

其他学者如布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员免费搭车的动机就会大大减弱。史密兹（David Schmidtz）进一步认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决免费搭车问题。举例来说，某一社区计划兴建一个健身场所，社区成员在一致同意原则下，订立契约，规定该健身场所可由某个成员投资兴建，但使用者需向投资者付费。这种办法在实际中应该是可行的。

如果说上述学者是从理论角度论证了私人部门提供公共产品的可能性，那么科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。我们知道，灯塔作为一种公共产品，长期以来一直被认为只能由政府提供。而科斯在其经典论文《经济学的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。管理灯塔的机构是领港公会——一个对公众负责的私人组织。具体来说，私人从国王那里获得修建灯塔的专利权。国王允许私人向船只收费，费用通过港口代理者（通常是海关官员）来收取。在1820年，英格兰和威尔士共46座灯塔，其中34座由私人建造。虽然后来英国政府规定由领港公会收购所有私人灯塔，但领港公会实际上是一个私人组织，而不是政府部门。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。科斯的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人部门提供和经营的。

综上所述，私人部门若想成功地提供某些公共产品，需要具备以下条件：

首先，私人部门提供的公共产品一般应是准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，政府可利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。而私人部门提供纯公共产品不是交易成本太大就是不可能。如产权、收入分配政策等制度安排就不能由私人部门提供。相对来说，准公共产品一般具有规模小、成本低等特点，私人部门一般具备提供此类公共产品的能力。同时，由于准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。

但是，应该注意的是，私人部门不能提供纯公共产品并不意味着私人不能涉足这个领域。这里我们要把某些纯公共产品的提供和生产区分开来。如某些国防产品可以由私人部门生产，但由政府通过采购来提供。实践证明这种公私混合的公共产品供给方式也是成功的。

其次，在公共产品的消费上必须存在排他性技术。这就是戈尔丁提出的公共产品使用上的“选择性进入”方式。纯公共产品如国防等，由于同时具有非排他性和消费的非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等外部性问题。共同资源产品如公共渔场、牧场等也存在这个问题。而俱乐部产品，由于存在着“选择性进入”方式即排他性技术（如音乐厅的门票），可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提供产品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供的公共产品难免会陷入“公共的悲剧”。在科斯的灯塔中，港口即是一种排他性技术，即进入港口的船只必须交纳灯塔税。实践证明，这种方式较为成功地将灯塔的“免费搭车者”排除在外。总之，技术性和机构性创新为具有竞争性的私人部门参与迄今为止仅限于公共部门的活动提供了新的机会。

再次，更为关键的是，私人部门若想成功地提供公共产品必须要有一系列制度条件来保障，其中最重要的制度安排是产权。按照阿尔钦（Armen A.Alchian）的定义，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。可以看出，产权的一个特点是其强制性，只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期，从而有足够的激励来行使产权。因此，只有界定私人部门对某一公共产品的产权，并且有一系列制度安排来保护产权的行使，这样私人部门才有动力来提供某一公共产品。再以科斯的灯塔为例，私人从国王那里取得修建灯塔的专利权，即从法律上获得了对灯塔的产权包括收益权，由此以法律手段保障了私人修建灯塔的权益。

二、私人部门参与公共经济活动的形式与影响

私人部门参与公共经济活动、提供公共产品的形式一般来说有三种：一是私人部门的独立供给，二是私人部门与政府部门的协同供给，三是私人部门与社区的协同供给。

首先，私人部门的独立供给是指某种公共产品的生产和提供由私人部门按照市场化方式来单独完成，私人部门通过向消费者收费来获得收益。科斯的灯塔就是很好的例证。再如，香港凤凰卫视在内地的部分电视节目设置了加密频道，只有付费的观众方可收看等等。

其次，私人部门与政府部门的协同供给是指在公共产品的生产和提供过程中，私人部门和政府部门由于双方资源的互补性和利益的一致性来共同提供某种公共产品。例如，出于社会公共利益需要，政府部门通过给予补贴和优惠政策的形式来对私人部门提供某种公共产品进行激励。举例来讲，政府可以通过补贴形式来支持私人部门治理沙漠，从而形成了某种协同供给模式。再例如，根据生产和提供相对分离的原则，政府部门和私人部门可以就国防产品的生产签订合同，即私人负责生产，再由政府进行采购后提供给社会公众。这也是一种重要的公共产品协同供给模式。

再次，私人部门与社区的协同供给是指私人部门与社区通过有条件的合作来提供某种公共产品。例如，社区可给予私人部门一些优惠政策如提供场地等来从事某项公共活动，私人部门则可以以较低的价格向社区成员提供某种社区公共产品，从而双方均得以受益。

就影响而言，私人部门参与公共经济活动在很大程度上促进了公共服务市场化的发展。公共服务市场化是20世纪80年代以来西方发达国家行政改革实践的核心组成部分。具体来说，公共服务市场化改革通过重新审视政府在经济和社会发展的作用和地位，将政府的部分公共服务职能推向市场，由私人部门通过市场化的方式进行提供。其内容主要包括三层含义：（1）将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”，而不是“划桨”。（2）公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。（3）公共服务的消费者有在多元的供给者之间进行选择的权利和用以选择的资源。就公共服务市场化的形式而言，一般有业务合同出租、授予经营特许权、公私合作、一般消费者付费和凭单制度等等。就公共服务市场化的本质而言，它是在明确政府职能限度的基础上，对私人部门参与公共经济活动的可能性以及在此基础上私人部门提供公共服务和公共产品合法性的承认。

总之，随着经济和社会主体自主性和自治程度的增强，公共服务的市场化现象已是必然趋势。私人部门也将越来越广泛地参与到公共经济活动之中。而作为公共经济活动的重要参与者，如何形成对私人部门有效的制度激励和保障，是公共经济管理面对的现实课题。