第五节 公共经济主体之四：第三部门

一、第三部门的定义

第三部门中“第三”的含义指除了政府部门和市场部门之外的社会部门。第三部门的研究可以追溯到近代资本主义兴起引发的关于“市民社会”的研究。不过，据可查证的资料来看，第三部门（Third Sector）一词开始在学术文献中使用始于20世纪70年代，美国学者列维特（T.Levitt）、卡纽乐（Richard C.Corn uelle）、艾茨奥尼（Etzioni）等人较早地使用该词语。此后这个第三部门的概念广为流传，成为一个专门的学术研究领域和政策实践领域。

世界各国对第三部门的称谓不同，非政府组织（Non-governmental Organization或NGO）、非营利组织（Nonprofit Organization或NPO）、志愿者组织（Voluntary Organization）、非营利部门（Nonprofit Sector）和独立部门（Independent Sector）、慈善部门（Charitable Sector）、志愿者部门（Voluntary Sector）、免税部门（Tax-exempt Sector）、公民社会（Civil Society）等等，实际上都是第三部门的支撑。中国的第三部门亦有多种称呼，主体包括在民政部门和工商部门登记的社会团体、社会团体、民办非企业单位、基金会和境外基金会代表机构等等。按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第三部门在中国被纳入了社会建设的轨道。

二、第三部门兴起的原因

由第三部门提供公共产品源自于一系列来自公民个人、政府以外以及政府本身的压力。它反映了自20世纪70—80年代以来的一系列独特的社会和技术的新的变化和特征，以及酝酿已久的对政府能力的信心危机。在传统意义上，由政府或者国有企业提供公共产品是天经地义的，特别是第二次世界大战以后，受到凯恩斯主义的影响，在世界范围内，政府或国有企业在提供公共产品中占了绝对的地位，人们无时无刻不在感受到政府的存在。但是，从70年代开始，这种形势发生了变化，政府在各种压力之下，不得不逐渐从公共领域退却。为了填补政府在提供公共产品方面的空白，各种各样的非营利性组织应运而生。具体来讲，由第三部门提供公共产品的原因有以下几方面：

1．市场提供公共产品的失灵

由于公共产品在消费中具有效益的外部性特征，造成了公共产品供给的市场失灵。具体来讲，在市场机制中，作为反映生产者的边际成本与消费者边际价值关系的公共产品的价格，与私人产品的价格不一样，从而造成了公共产品的社会成本与某个消费者的私人成本或收益之间的不完全一致，其原因是，公共产品的生产具有广泛的外部经济性。一般来说，公共产品的生产都具有相当规模，需要较大的投入，如果没有足够的资源做保证，它的生产是难以进行的；公共产品的生产周期一般比较长，需要运用较高的生产技术并在多方的协作下才能进行；私人产品在市场中的价格直接起着效益与成本信号手段的作用，但是在公共产品方面，试图严格在价格的基础上解决消费问题是不可行的，某些公共产品是不能按成本价格组织生产和提供服务的。而这些公共产品又是社会和民众所必不可少的。既然私人不愿或者不能提供公共产品，那么，只好由其他部门或组织来完成这项任务。

2．政府在提供公共产品上的失灵

在提供公共产品方面，政府与市场一样存在缺陷，造成了在公共产品供给上的失灵，其主要表现为：一是公共政策的失误。由于存在公共政策体制的缺陷，信息不完全，政策执行障碍，政府自身的政治和利益偏好等因素使政府难以制定科学合理的公共政策，结果是不仅没有弥补市场提供公共产品的机制缺陷，反而加剧了市场失灵。二是公共产品供给的低效率。由于政府提供公共产品具有垄断性，因此，使得公共产品供给缺乏竞争机制。政府部门和政府官员缺乏民营企业的成本—效益观念、服务意识、创新意识。同时，由于很难对公共产品的产出和效果加以评价，以及社会和公民在监督政府部门时的困难，使得政府的公共产品供给经常是低效率的。三是政府提供公共产品和公共服务的质量下降。由于二战后凯恩斯主义的盛行，政府全面干预社会，政府责任的扩大相应地造成了政府规模的急剧膨胀，政府规模的扩大，使得政府内部庸才的增加和官僚主义盛行，结果是大大影响了政府的效率和能力，进而影响了政府在民众中的形象，降低了政府威信。此外，政府规模的扩大使得政府支出占国内生产总值的比重上升，政府支出在很大程度上并没有用于向国民提供公共产品和公共服务，使得政府在基础设施和公共工程的投入相对不足，因此，民众对政府服务质量日渐不满，进而，要求政府进行改革。总之，政府在提供公共产品方面的缺陷是第三部门兴起的现实原因。

3．自由主义的重新兴起和公民自决意识的觉醒

自20世纪70年代初凯恩斯主义失败以后，以弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）、米尔顿·弗里德曼等为首的自由主义重新在西方国家兴起，他们主张减少政府对市场、社会和公民的干涉，要求政府把原来属于市场、社会和公民的权利重新归还给人民，政府退回到原来的“守夜人”地位。与此同时，伴随着民主化进程，公民的自决意识也逐渐觉醒，他们要求把事物的决定权掌握在自己手中，并且组织起来以改善自己的状况或者寻求一些基本的权利。在这种情况下，第三部门作为一种介于政府部门和私营企业部门之间的组织形式，成了社会和公民首选的目标。

三、第三部门提供公共产品的优势

第三部门在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势，表现如下：（1）创新优势。创新优势既包括技术创新，也包括制度创新。如印度的社区初级保障体系、无烟炉、卫生厕所的发明和推广等都是在第三部门的主持下完成的。（2）贴近基层的优势。很多第三部门以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象。一些第三部门坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，具有减少市场机制的负面效果，超越国家机构的官僚作风，增进人际和谐的优势和功能。（3）灵活优势。第三部门在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，便于根据不同的情况及时做出调整。它们政治性不强，官僚化程度低，便于去做政府不便去做的事情，它们擅长从事小型发展项目，对社会基层迅速做出反应。（4）效率优势。美国著名管理学家彼得·杜拉克曾经指出，第三部门的特点使它在一些功能上能够代替政府很快解决许多社会问题，同时，因为它的效能是政府的两倍，削减了政府赤字。在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里，第三部门常常比政府做得更好、更有效。凭借这些优势，第三部门在社会管理中扮演着越来越重要的角色，越来越显示出强大的生命力。