第七节 公共经济主体多中心趋势对政府治理结构的影响

一、政府治理结构的转型

公共经济主体的多中心趋势对政府的治理结构产生了重要影响。它意味着政府存在自身的限度，并不是公共经济的唯一主体，不是公共产品的唯一供给者，在政府之外还有其他公共经济主体的存在。正如文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）所指出的，“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。……大多数公共服务产业都有重要的私人成分”。这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量和自治程度的发展，政府作为公共领域垄断者的单中心模式已经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。公共领域的多中心体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政府、市场、社会乃至国际社会多维框架下的多中心治理模式。

我国加入WTO后，进一步融入了经济全球化进程，这对我国政府的治理模式改革产生了深远影响。随着经济领域的逐步开放，国外的私人部门将分阶段进入长期以来一直由我国政府部门垄断经营的领域，如电力、电信、能源、金融服务、道路基础设施等，我国的私人部门也将逐步获得部分政府垄断领域的“国民待遇”资格。这种趋势必将对政府在公共领域的定位和作用产生强烈冲击。如张五常所指出的，“中国加入世贸只有一个重点，那就是协议的履行会迫使中国的特权利益加速瓦解，主要是国营企业的垄断权”。这种情况下，我们应当重新思考经济全球化背景下的政府作用问题。在我们看来，政府应把作用集中于更为基础性的方面，如建立法律和产权基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务和基础设施、保护承受力差的阶层和保护环境等等，同时积极吸引私人部门、社会第三部门、社区和国际组织广泛参与到公共产品和服务的供给中来，并提供相关的制度条件。公共经济主体多中心的发展趋势表明，经济和社会领域的自主性以及国际合作机制得到进一步增强，公共领域治理的多中心格局渐趋形成，这就要求政府对自身职能积极进行变革，以应对日益复杂和多元的经济社会治理环境。

二、公共经济主体多中心趋势下的政府作用

公共经济主体的多中心趋势决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在公共经济活动中还要继续发挥不可或缺的作用。除了提供基础性的公共服务和公共产品外，政府的作用主要集中在以下方面：

首先，政府要为公共经济活动的其他主体提供制度激励，包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励，从而为其他主体参与公共经济活动创造良好的制度环境。正如诺曼·尼科尔森所指出的，政治过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来塑造私人的选择。而产权作为一种强制性的制度安排，其他公共经济主体无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。而且，由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共产品的其他公共经济主体给予补贴或其他优惠性政策。以私人承包高速公路为例，若私人投资某高速公路的建设，政府可给予其20年的收益权。那么，在这20年中，该高速公路的部分产权主要是收益权则归投资者所有。对于政府来讲，则要从法律意义上保护私人投资者的这种收益权，除特殊情况外（如战时状态），其他任何部门、组织和个人不得侵犯。

其次，其他主体从事公共经济活动可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。举例来说，正如政府提供公共产品会产生垄断等负外部性一样，私人部门等主体提供公共产品也会产生垄断等负外部性问题。私人部门取得某一公共产品的提供权利后，可能会形成某种垄断优势。私人部门的这一垄断优势，可能会导致出现以下问题：提高此公共产品消费的准入价格；不对消费者提供完全信息，从而欺骗消费者；在公共产品的生产过程中任其产生环境污染等负外部性。针对上述问题，政府有责任对其他主体参与公共经济活动进行必要的规制，以切实保护社会公共利益。

政府允许其他主体参与公共经济活动，决不意味着政府在此方面责任的让渡。因为无论是纯公共产品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益。而公共产品的其他主体如私人部门等，由于理性经济人的特点，再加上制度约束的缺失，可能会做出某些有违公共利益的行为。而且，像政府提供公共产品会出现“政府失灵”一样，私人部门等主体提供公共产品同样会存在外部性等问题。因此，出于公益目的，政府有必要对其他主体参与公共经济活动进行制度约束。

再者，在其他主体参与公共经济活动的过程中，政府有必要给予公共产品的消费者以支持。因为公共产品的消费者一般是分散的，而且同样由于理性经济人的原因，消费者容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的提供者讨价还价。这种情况下，政府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持。如政府可支持消费者成立关于该种公共产品的协会，通过采取有效的集体行动，加大消费者同公共产品供给者进行博弈的筹码，从而改善公共产品的品质。

政府在公共经济主体多中心趋势中的作用表明，在公共经济活动中，不存在政府、市场、社会之间的完全分野。实际上，它们的作用是互补性的。我们不能将它们之间的关系割裂开来，也无法割裂开来。

三、未来的发展趋势

我国是发展中国家，在目前公共经济主体向多中心趋势发展的情况下，我们应立足社会公共意愿，继续推动政府职能优化，建设富有回应性的责任政府和参与型政府，以政府为中心形成多主体协同参与公共事务治理的合力。这是我国政府改革的逻辑必然。

政府职能调整优化的本质是政府通过对政府与市场、政府与社会关系的调整，通过制度创新来规范政府、市场、社会的关系，从而确立自身行动的限度。改革开放之前，我国是一个总体性社会，即政治领域、经济领域和社会领域高度融合，政府权力渗透到经济和社会的方方面面，政府是一个无限政府和全能政府。而改革开放以来的政府职能转变，就是通过政府的自觉行为，使政府权力逐步地、有选择地退出经济和社会领域，重新确立政府权力运行的边界与限度，实现政府与经济和社会领域的相对分离。随着经济领域和社会领域多元主体自主性的不断发展，在私营部门与公共部门、政府与市场、政府与非政府组织间的传统界限逐渐被打破，公共产品供给的整个过程也演变成为由各种不同角色所组成的复杂合作网络的治理过程。换言之，在公共产品供给领域就是要建立起一种有效的协调机制，在不同主体间的合作与竞争中努力寻求多元权力的均衡点，形成公共产品供给的多中心体制。

理念和实践的互动推动着世界的发展和人类的进步。公共产品从提出到理论界定以及诸多学者对其多元化供给方式的研究和探索，大大丰盈了人类治理公共问题的思维，并对政府治理产生了根本性影响。治理理论就是在这种形势下逐步形成并发展完善的。治理理念强调公共管理中多元主体间的对话、合作，即政府的首要任务不是试图去控制或驾驭社会，而是积极提供一个舞台，使各种经济社会主体在这一舞台上充分发表意见，清晰地表达其价值观，并逐步达成一致行动来提供公共产品或服务。换言之，在公共经济活动中，面对多元化的公众需求，政府作为公共治理者的作用主要在于通过提供一个对话平台和协商机制，来引导和支持多元化的公共经济主体参与公共产品和公共服务供给，以更好地满足社会公共需要，服务社会公共利益。

【关键术语】

俱乐部产品 公私伙伴关系 政府 社区 第三部门 国际组织 多中心

【复习思考题】

1．公共经济主体多中心趋势的原因是什么？如何解释这种现象？

2．现实中的公共经济主体有哪些？试举例说明。

3．经济学如何理解政府？

4．如何从DIM范式理解政府组织的经济特征？

5．判断政府或者其他主体提供公共产品的标准是什么？

6．私人提供公共产品的现实条件是什么？

7．简述私人提供公共产品与公共服务市场化之间的关系。

8．关于社区的一般性概念是什么？

9．如何从公共经济学的角度研究社区？

10．社区提供公共产品与政府提供以及私人（厂商）提供公共产品的区别与共同点是什么？

11．如何理解社区通过产前契约的形式提供公共产品？

12．如何理解社区通过组建私人管理机构提供公共产品？

13．如何理解社区自愿供给提供公共产品？

14．如何理解第三部门在提供公共产品和公共服务中的作用？

15．如何理解国际组织作为公共经济主体之一这一趋势？

16．简述公共经济主体多中心趋势对政府治理结构的影响。

17．简述政府在公共经济主体多中心趋势中的作用。

【参考书目】

1．郭伟和：《福利经济学》，经济管理出版社2001年版。

2．白景明：《公共经济》，人民出版社，1994年版。

3．加雷斯·D．迈尔斯：《公共经济学》，匡小平译，中国人民大学出版社2001年版。

4．曹沛林：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年版。

5．胡鞍钢、王绍光：《政府与市场》，中国计划出版社2000年版。

6．丹尼尔·耶金、约瑟夫·斯坦尼斯罗：《高点：重建现代世界的政府与市场之争》，段宏等译，外文出版社2000年版。

7．麦克尔·麦金尼斯：《多中心治道与发展》，王文章等译，上海三联书店2000年版。

8．徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2001年版。

9．叶金生：《社区经济论》，企业管理出版社1997年版。

10．俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。

11．柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2002年版。

12．奥斯特罗姆等：《公共服务的制度建构》，毛寿龙等译，上海三联书店2000年版。

13．王绍光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版。

14．何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版。

15．叶宗奎、王杏芳：《国际组织概论》，中国人民大学出版社2001年版。

16．李滨：《世界政治经济中的国际组织》，国家行政学院出版社2001年版。