日本教育行政与校长职责

◉八尾坂修

八尾坂修

日本国立九州大学教授、教育学部长，日本中央教育审议会专门委员，日本文部科学省视学委员。

一、初等中等教育行政改革的主要动向

日本初等中等教育行政改革主要体现出三大动向：修改学习指导要领、确保学校优秀教师以及确立学校评价制度。在三者中，修改学习指导要领是基础，确保学校优秀教师是方向，确立学校评价制度是保障，三者密不可分。

（一）修改学习指导要领

1．学习指导要领历史简述

日本战后的学习指导要领先后经历几次预案阶段。学习指导要领预案就已具备很强的指导教师入门的特征，提出在任何时期都要对教师提供较好的指引，这绝非支持划一性的学校教育，而是遵照不同地区、不同儿童学生的生活以及不同的学校设备状况，有创意地开展适当的教育。1958年学习指导要领针对此前学科间关联性和调整不适当、缺乏明确标准等状况，对中小学作了一般规定和各学科特别规定，并出现在文部省公示中，随即具备了法规的基础性作用。针对教师是否可以决定教育内容，日本国内在学习指导要领是否具备法律效应上存在很大争议。有学者（伊藤公一）从教育的学校公共属性和学习指导要领由文部大臣公示两缘由认为学习指导要领具备法律效应（基准说），但也有学者（兼子仁、铃木英一等）认为学习指导要领不过是一种“指导建议”，而并没有对学科教育内容作限制。在现实中，由于将判例法作为重要依托的法律架构，该学习指导要领的法律效应已在现实审判中两度被最高法院肯定。然而问题的讨论并未就此终止，解决问题的关键就落在如何看待学习指导要领和教师主体性之间的关系。对此，临时教育审议委员会在最终报告（1987年）中指出：“在教学内容大纲化、重点明确化的同时，也要扩大选择范围、照顾到非典型情况。”针对特定学科特定学年的学习指导要领内容实质上不足数页，这样的标准并不对教师的自主性构成制约。1989年修订版强调培养能够适应社会变化的内心充实之人。

2．当前学习指导要领问题

世纪之交，基于知识型社会的到来以及OECD关于知识型社会孩子所应具备的必要能力的系统阐述，新学习指导要领把培养掌握基础和基本知识、有自学和思考能力等的生命力写入学习指导要领，并将其作为学习指导要领的核心理念。2004年微调后的学习指导要领则变得更灵活，改变了以往学习指导要领对所有孩子实行统一指导要求，依据不同学校孩子们的不同情况，允许开展学习指导要领中没有规定的各项指导。然而之后数次的国民调查仍难以令人满意。根据日本国立教育政策研究所调查、国家学力调查，得到三点结论：（1）涉及思考力、判断力和表现力等的阅读理解和论述题表现不佳；（2）学生间阅读理解成绩越拉越开；（3）引发问题的背景是学习欲望、家庭学习时间等学习习惯和生活习惯上出现问题。2007年全国学力和学习状况调查也显示日本学生基础知识和技能的掌握尚可，但是活用知识和技能的能力却不足。对此，学校教育无疑负有责任，而根本问题在于缺乏实现学习指导要领生命力理念的具体方法以及教师没能确保与学生交流的时间和指导效果。

3．修改学习指导要领见解

今后学习指导要领需要进一步对生命力、学力等理念进行解读，并提供相应的实现方法以利于学校和教师改进工作。生命力实际上是综合素质的体现，不仅包括扎实的学力，也将丰富的内心和强健的体魄等纳入其中，而作为生命力核心的学力则又包括三点：基础知识和技能的习得；活用知识和技能所需具备的思考力、判断力和表现力；学习热情。学力的以上三点基本内涵必须体现在学习指导要领更新中。对于学校应当采取的具体方法，第一，促进学生基础知识和技能的习得必须首先让学生扎实地掌握和活用知识与技能，并且教学内容的增加应当依据有利于学生在社会上自立为基本度量；其次认识到读写算能力并不局限于其客观、理性的形式本身，更是一种依赖于直觉和经验的默会性知识，因而在中小学应当尤其重视学生的体验性理解；最后需要特别重视文部科学省（原文部省）所列出的《重点指导事项范例》，强调自立于社会所必备的知识技能以及有助于今后加强专业领域学习的通识型知识技能。第二，培养思考力、判断力和表现力必须一方面顺应学生发展阶段充实观察、实验、报告写作、论述等活用知识与能力的学习活动，另一方面在中小学国语课上强化拼音、默读、汉字读音等基本能力的基础上，在各科的教学中也积极运用记录、要约、说明和论述等学习活用方式。第三，培养学习热情应当从小抓学生的学习习惯；活用社会人才来实现学生个别指导、补课，让学生体验到学习的快乐；通过体验性学习和职业教育使学生了解到学习的意义；办学者和国家应当对学生学力和学习习惯普遍较差的学校提供帮助。关于生命力中的丰富心灵与强健体魄养成，应当通过三种主要方式：重视国语等语言能力并充实体验活动，在与他人、社会、自然和环境的交往中产生自信；在养成基本生活习惯的同时，从帮助学生形成最基本的社会规范意识的观点出发，改善和充实学生道德教育；必须在开展体育锻炼培养学生体魄的同时，充实食品健康教育和安全教育促进学生合理饮食习惯和健康生活习惯的养成。

（二）确保学校优秀教师

优秀教师是基础教育的关键，而成为优秀教师并非一蹴而就，需要依靠培养、录用和在职三阶段的持续发展。近来日本致力于提高教职课程水准、创设教职研究生院以及实行教师执照（资格证书）更新制也正是出于此目标。

1．提高教职课程水准

战后日本已经开始注意培养未来教师广阔的视野和高度的专业性知识及能力（大学培养教师原则），国立、公立和私立大学均设置教师执照规定的相关课程（开放制教师培养原则），由此提高了教师培养的质量，但仍存在很多严重问题。首先是各大学缺乏明确的教师培养哲学和理念，无法通过教职课程培养学生必须的资质能力；其次是大学教师并没有普遍意识到教职课程的目标在于培养作为专业工作者的教师，没有完全理解《教育职员资格法》中对于学科相关科目和教职相关科目的旨趣，因而在学科内容的整合和连续性、课程的编制上都存在显著缺陷；偏重于学科专业课的教学，忽略培养学生教育专业视野和教育现场适应性，以书本为中心，不重视课堂活动、实习、实验，不注意培养未来教师的实践指导力。

基于上述问题，总共约800所设置教师培养课程的大学被期望在未来做到三点：一是明确自身的理想教师培养目标，二是据此编制系统性的、有计划的课程，三是确立大学整体的组织性指导体制。教育职员培养审议会第一次、第三次答申（1997、1999年）都强调大学通过自身努力改善和充实教职课程。具体方法包括从早期就对学生进行系统化和有计划的教职指导，给予学生教育现场的体验和与孩子、一线教师交流的机会；在教育实习中培养学生的使命感、责任感、对教育的热爱、人际关系能力、学科指导等能力；针对教育热点和重点问题编制教职实践演练课程，提高未来教师的适应能力。

另外，为了保障教职课程水平提高，必须引入事后评价制度和充实认定审查，确立适当的评价系统，以此改善教师培养。评价需要一方面反映学生、家长、学校和教育委员会等利益相关者的要求，另一方面要保持公允和高效。评价包括两方面内容：首先，为改善和充实现有教职课程，同时为今后教职科目的修订和课程认可打下基础，必须对所有开展教师培养课程的大学进行考察，对未达标的大学进行及时指导和实地视察。其次，对教职课程进行评价，包括涉及教职意义、教育基础理论、教育课程及教学法、学生指导与教育商谈与升学指导、综合实践的各种科目。

2．创设教职研究生院

当前，中小学教师的培养任务基本由各类大学承担，以综合性大学、学艺大学和教育大学为主，短期大学为辅，形成了混合型教师培养格局。但日本仍深感在发达国家行列内本国中小学教师学历偏低，并且即将迎来大批教师退休难关（现在多数教师都处于40至55岁间），另一方面大学开设的教师教育课程偏重理论，在学生实践能力开发上明显欠缺，难以在质量上确保优秀教师的培养，也难以培养年级主任等指导其他教师的管理者，传统研究生院制度更没有对理论研究者和高度专业职业人员的培养做出区分。为了改变上述现状，日本要创设旨在改善和充实师资队伍优化主要面向在职中小学教师的研究生教育，并自2008年起正式实施“教职研究生院”制度。

2005年6月中央教育审议会《关于教师培养和资格证书制度改革》中间报告指出，有必要特别创设“教职研究生院”制度，培养高度专业性的教师，并将该制度的基本方针初定为：（1）以大学阶段养成的基础性的教师资质能力为前提，突出培养教师职业应具有的高度专业性；（2）实现“理论与实践的融合”; （3）培养确实的“教学能力”和丰富的人性；（4）重视与学校现场、用人单位等的联系和合作；（5）依据第三者评价来确立不断检测和改善的运营体系。教职研究生院培养目标有二：（1）培养在本科阶段既已获得作为教师的基本资质能力，并有潜质成长为新开办学校的新人教师；（2）以在职教师为对象，培养在地区或学校范围内有领导能力的学校领导者。而这里的领导者并非特指校长、教头等管理职务，而是在学校和社区中发挥重要作用、能够指导他人、具有广泛影响力的骨干教师。

兵库教育大学可谓是具体案例之一，其2008年的研究生院开设学校经营、小学教师特别培养、教学实践骨干教师课程、心灵教育实践四类课程，其中学校经营课程只招收校长等学校高层，限额20名，学制2年，以培养创办特色学校的校长、教学主任等学校经营类人才以及对学校提供援助的教研员和行政主任等教育行政部门人才；小学教师特别培养只招收大学非教育专业本科生，限额30名，学制3年，以培养具有创建新学校的实践指导力、具有“即战力”的小学新教师；教学实践骨干教师课程与心灵教育实践课程同时招收毕业生和在职教师，学制2年，前者旨在培养无论对开发和改革学校课程，还是在课堂中都能起核心作用的骨干教师，后者指向在“心灵”教育中起核心作用的骨干教师之培养。其他大学开设的教职研究生院在培养目标、教育课程、方法、招生、学制上也大致相同，毕业者可获得教职硕士证书，还可能获得教师“专修资格证书”（相当于硕士课程毕业水平）。

《关于教师培养和资格证书制度改革》中间报告同时要求四成以上研究生院教师须具备学校教育实际经验，学生的修读年限一般为2年，必修学分在45学分以上（包括在学校实习的10个以上学分）。例如上越教育大学的教职研究生院与传统的研究生院在教学和师资配备上有5项主要区别：（1）学分更高（45个，传统的研究生院为30个）; （2）实践性更强（规定了采用实例研究、课堂观测、双向及多向讨论、回答质疑等的教学方法，规定了校内实习，传统的研究生院中无相关规定）; （3）四成以上教师具备学校教育实际经验（传统的研究生院中无相关规定）; （4）师生比更高（是传统的研究生院师生比的4/3倍）; （5）取消硕士论文审查。2006年中央教育审议会又倡导引入教师培养改革模型，并于次年调整并公布了教职研究生院的设置标准和学位规则，这些措施都推动了教职研究生院的制度化进程，也促进了硕士层次师资培养的发展。这些特点基本为教职研究生院所共有，另外教职研究生院的教师还必须每隔5年接受一次评价，并有义务接受有组织的研修来改善教育内容指导方法，而学员的成绩差异将引起日后工作待遇的变化。

今后教职研究生院还存在以下课题有待解决。一是入学资格：教职研究生院旨在培养高度专业化的教育工作者，强调的是实践能力和应用能力的培养。因而，需要比传统的研究生更明确地规定入学者的资质能力，而不仅仅是本科毕业等的粗略标准。二是培养框架：培养实践能力需要根据个体不同的教育内容和职业阶段设置特别的学习组织形式、案例研究、模拟教学和显现各学科和研究领域的特性，这是培养有解决教学问题、高效教学方法和实际能力的高度专业化教育工作者教育的特点所决定的，因而必须设立系统的指导体制框架。三是地位问题：理清教职研究生院和原来硕士课程的关系，教职研究生院和硕士课程在各大学中的位置、任务、专业等特色、领域及目标有着一定区别。四是校间交流：教职研究生院的教育活动是理论与实践的融合，是否很好地连接了大学和中小学将决定教职研究生院对于促进学校教育活动的贡献。

3．导入教师执照更新

1900年《教师资格令》规定教师执照终身有效，而依据《教育职员许可法》规定，2009年还将出台教师资格更新制度，届时教师资格证书将只有10年的有效期，期满后教师须自行申请更新。

执照更新制度使在职研修成为教师的责任，有利于各类在职研修的进一步充实。2007年6月下旬参议院通过的《教育人事认证法》修改案规定从幼儿园到高中的公立、私立学校教师每10年更新其资格证书，教师必须为之接受30小时的研修，每天6小时，共5天，由有教师培训课程的大学利用暑假来实施。为配合此些规定，国家2007年开始推进与十年经验者研修制度并行不悖的教师资格更新研修。教师资格更新研修制度是指中小学教师资格打破终身制、采用每隔数年度资格更新一次的“更新制”。这项研修在日本国内经常被拿来与以往的十年经验者研修作比较，这里也据此描述其特征。

（1）对象更广。不仅包括公立中小学教师，还包括所有国立和私立中小学教师。不仅包括专职教师，还包括长期兼职的教师和取得教师资格但疏远课堂教学的教师资格持有者。总之，原则上所有持教师资格证书者均有义务参加。

（2）多重主体。打破十年经验者研修中教育委员会规划，教育中心授课的单一主体格局，采取以教师培养大学等各类大学（其中包括提供教师培养课程和不提供教师培养课程的大学）为主，中小学和教育委员会为辅的合作制。

（3）形式更多。不仅包括课堂教学、事例研究、临场指导、小组讨论，还包括制作教案、模拟教学，等等。

（4）时间灵活。虽然同为十年一度的研修，但资格更新研修的时间更灵活，这一方面体现在培养时段不定：一般教师会在资格到期前两年左右接到通知，以允许其和所在学校经协商得出此后两年间对双方均比较方便的某个时段；另一方面则体现在研修时间长度由研修机构自行决定，但不得短于国家规定的最低30小时的标准，相比起为期一年的十年经验者研修来说，既不会对教师个人生活产生太多影响，也不至于干扰到学校的日常教学。具体时间安排上，则不仅在工作日白天进行研修，还向平日工作繁忙和山村岛屿地区教师开设晚间、双休日和网上远程及通信课程。

（5）目标更多。不限于学科教学，主要目标定为四大部分：首先是培养使命感、责任感和爱；第二是培养社会性、人际关系能力；第三是理解学生和班级管理培养；第四才是保育内容和十年经验者研修所倡导的学科教学培养。

（6）内容创新。研修内容与学校和学科种类无关，以教师的需求为中心开设各种教职课程，包括当前教职的作用、校内同事圈子的形成、与家庭和地区社会合作、学生发展、理解课题、班级管理、学生指导、教育磋商、教育课程之动向和指导方法。开设各类有特色并针对不同年龄段人群的课程。另外，各教师研修机构（以教师培养大学等各类大学为主，中小学和教育委员会为辅）须根据社会状况、学校教育课题、学生变化对师资的要求进行研修内容更新。虽然定有课程内容相关的国家标准，但各研修机构被鼓励根据自身特点和优势设计标准外的内容。

（7）导入评价。依据国家标准对修完研修课程的教师进行评价，但各研修机构可在国家标准下自定各科目标准并依据教师的素质能力等做出合格与否的判断。而各机构内教师的具体评价则由一个以上的指导者共同做出。

（8）免修规定。国家规定对于受重大表彰教师、校长和副校长及相关业绩表明无修读必要者可不参加该研修。并且，由于相关业绩较难考量，国家将其定为达到该更新研修的讲师水平，即与研修机构中指导教师水平相当。

（9）经费分担。十年经验者研修费用主要由都道府县和市町村等拨付。但教师资格研修据预测每年约涉及十万人，个体平均费用三万日元，合计约30亿/年，这是一笔庞大的开支。对此，时任首相安倍晋三提出，研修既是出于教师个体资格更新的目的，又是国家对教师的新要求，对教师自己和国家都有益处，因此国家和个体都须承担部分的经费。关于分担比例，初等中等教育局长钱谷表示将通过日后国会的正式讨论加以决定。

执照更新制的意义在于，首先，促进所有教师都学会适应社会状况和学校教育问题及学生变化等所需要的新知识和新技能。其次，有利于民间企业工作者被学校录用，提高了国立、公立、私立等各类和各地区学校发展，有助于实现全国公共教育的改善和充实。再次，有利于提升全体教师专业性、保障教育机会均等，使家长和国民更信赖公共教育。

（三）确立学校评价制度

为确保学生利益和改善学校，必须确立学校评价制度。当前日本正由旧评价制度向新评价制度转变，更强调自我评价、针对个体职务状况并对评价结果持续不佳者实施引流。

1．新评价制度概述

当前日本教师评价制度正由以往的工作评定向新的人事评价转变。以往的工作评定是通过对教职员工作业绩、能力、性格和适应性的公正评价和记录来实现恰当的人事管理，其依据是《地方公务员法》第40条第一项“任命权者定期评定职员的工作业绩，并据此结果采取相应措施”。但在实施过程中有五个方面存在缺陷：一是客观性，仅凭校长的观察得出评价结论，不设教师自我评价和教研室负责人建议等制度；二是引导性，评定结果并不告知教师本人，而由校长把握，因而难以促进教师指导能力和道德提升；三是准确性，评价方没有接受过充分的相关研修，评定能力有所欠缺；四是时代性，已经多年未经修订，应当重新接受审视；五是成效性，受教职员团体纷争等历史影响，评定结果并不能如实反映在人事变化和待遇上。

新的人事评价制度并重能力与业绩，是以能力评价和自我报告为基础的业绩评价，可以看成是对于能力成果主义思考方式的引入，作为能力开发和人才培养的基础，2005年后在全国范围内全面实施。从下图所示新人事评价模式的构造中可以看到：它以激发自我评价的目标管理方法为基础的自我设定目标；评价者与被评价者商谈；评价要素和项目的设定与职务等对应；依据评价标准的绝对评价和相对评价；多样化评价；评价时间和评价周期；评价结果公示；反馈意见；评价结果运用在人事管理上（研修、人事安排、表彰制度和工资等）；评价者研修。上述种种使得新评价制度有着以往工作评定制度所不具备的符合目的性、公平公正性、客观性、透明性和可接受性等特点。

2．职务状况的把握

新人事评价制度建立在目标管理方法这一基础上，由教师个体依据学校目标、所在团体目标和个人目标等自主设定发展目标，在学年末对于发展目标的达成情况进行评价。

虽然最终目标设定取决于教师自身，但是校长等管理者会从协调学校和团体目标、个人能力拓展、中长期培养视角等出发对教师发展目标制定提出指导和建议。特别是在教师目标明显同学校、团体目标相违背，或目标显然无法达到的情况下，教师也不得不做出让步并修改目标。如果教师把目标设得较低，那么即便完成了目标也无法获得好的评价；反之，如果目标设得较高并且真正投入了热情和努力向目标发起挑战，最终仍旧无法完成的，也会获得较高的评价。

不同职务教师的评价项目有所不同，如下表所示。以自我报告为基础的目标达成情况和工作履行情况，一般依据不同评价要素从业绩、能力和热情三方面开展评价。其中，业绩评价不仅限于教师自我设定的目标，而是教师在全部职务内容上的表现，主要着眼在工作业绩、所花精力和改善情况、正确性、迅速性和效率等；能力评价也不限于目标设定职务内容，而是看教师个体在职务履行方面的实际能力，主要着眼在知识与技能、策划能力、判断力、分析理解力、说明调整能力、指导统帅能力、交涉和协调能力、信息获取和活用能力等；热情评价着眼在业务履行中的责任感、规律性、合作协调态度、积极性、领导力等。由于热情贯穿在各个评价项目中，因而不单列于每一分项评价中，而是给予总体评价。

还有观点认为应当依据教龄不同设计不同的评价标准，例如对老教师和初任教师的要求应当有所不同；但是也有观点认为所有教师都对学生进行指导，没有根本的差别，因而绝对评价标准更合理。

二、构筑学校组织经营力

（一）组织经营的定义

学校发展力由四部分组成，分别是组织经营力、教师指导力、家庭社会合作力以及学校文化力。其中，组织经营力是统帅，能够给其他三者带去深刻的影响，而校长等管理层又是组织经营的核心，其素质往往决定了学校的组织经营力。

所谓的组织经营，是一种动态活动，是以学校教育目标为基础，为了达成学校的经营计划，活用学校内外的人财物等各种资源，在教育活动的计划、实施、评价、行动改善这样的PDCA循环中谋求一定的成果和效率。

（二）理想校长和管理层的基本素质

90年代初，L.G.Bolman和T.Deal曾开发了以学校领导者与企业经营者为对象的领导力模型，该模型由四模块，计32项目构成，参见下表。

经过调查，校长自身和教育界人士普遍感觉上述四项领导形象中“对人的重视”最为关键。而其他由高到低，依次是目标达成、自身象征、对应的活动，而这三方面归结起来都属于领导者的行为以及由各种行为让教职员感受到的学校改革风气，因而没有本质上的区别。对此，管理者们应树立一项基本态度和四项基本任务，其着眼点在于态度和任务两层次，以优化学校组织经营。

所谓基本态度，即使命感与责任感，是一名学校管理者所必须拥有的“作为教育者的使命感”以及实现学校发展目标的“学校经营责任感”。

第一项基本任务是学校前景勾画。这是为了实现学校教育目标，从学校中期和短期发展视角出发，明确所应致力于的重点事项，勾画实现目标的框架和步骤。第二项基本任务是环境打造。这是为了实现学校教育目标，最大限度地活用学校内外的人力资源、物力资源、资金资源、信息资源和网络资源，在学校组织建构和环境整备上发挥作用。第三项基本任务是人才培养。这是通过学校各类活动，促进自身和教职员的能力提高，促进每个人的成长。第四项基本任务是外界协调。这是为了促进学校各项活动有效果、高效率地开展，而谋求来自学校外部的理解，并构建同外部的合作网络。各层次所包含的基本内容如下表所示。

另外，对不同级别学校领导者基本态度和任务上的要求也有所区别，以理想的中学领导者为例，参见下表。