第三节 行政法律关系的产生、变更与消灭

一、行政法律关系的产生

行政法律关系的产生，是指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按行政法规定的权利义务模式形成的必然的权利义务联系。行政法律关系的产生必须具备两个条件：

1．行政法已规定了权利义务的模式，即规定权利义务模式的行政法规范是行政法律关系产生的根据。

2．能适用行政法规定的权利义务模式的法定条件已具备。这种条件即法律规定的能使行政法律关系产生的法律事实已出现。

法律事实包括法律事件和法律行为。法律事件分为社会事件和自然事件，都是不以人们的意志为转移的事件。社会事件即社会变革，自然事件是自然的变化。其中自然变化是产生行政法律关系较常见的原因。如人的出生、衰老就是人的自然变化，而人的出生能导致户口登记法律关系的产生，人的衰老能导致社会保障行政法律关系的产生。法律行为是产生行政法律关系的最主要法律事实。但这种法律行为只能是行政法预先规定的行为，即行政法预先已确定只有这类行为才能引起行政法律关系的产生。明确这一点的意义在于要求具有行政权力的行政主体依法行政。如法律规定，违反治安管理的行为要受到治安管理处罚，这就确定了只有违反治安管理的行为才能引起治安处罚法律关系的产生，而其他行为则是不能的。行政主体、行政相对人和监督主体的法律行为都能引起行政法律关系的产生。如行政主体合法造成公民损失的行政行为能导致行政补偿法律关系的产生，违法造成公民损害的行政行为能导致行政赔偿法律关系的产生。

二、行政法律关系的变更

行政法律关系的变更，是指行政法律关系产生后，因一定的原因而发生了局部的变化。有学者认为，行政法律关系的变更包括主体的变更、内容的变更和客体的变更，即主体、内容和客体其中之一有变就属于行政法律关系的变更。从局部发生了变化这种形式上看，这种说法有一定道理，但从实质内容上作分析，此观点还值得进一步讨论。行政法律关系产生之后又发生一定变化，强调的是原行政法律关系仍然存在而未消灭，而原法律关系存在只可能在主体与客体有一定变化时不受影响，如果内容即权利义务都已改变了，则意味着原有行政法律关系已不复存在，形成的是新的行政法律关系。权利义务有质的变化即权利义务性质的变化，如由行使权利变为履行义务，或者由此类权利义务变为彼类权利义务；也有量的变化即权利义务的增加或者减少，这都表明原行政法律关系不再存在而产生了新的行政法律关系。权利义务质的变化自不待言，就量的变化而言，如行政主体先对一行政相对人作出处罚1000元的行政罚款，后又改变为处罚100元，这就必须对原处罚1000元的行政法律关系先予以撤销，使该行政处罚关系归于消灭，继而再作出处罚100元的处罚，建立新的行政处罚关系。行政法律关系中的权利义务一旦形成就不能随意更改，不能随意增加或减少。这一点与民事法律关系很不同。民事法律关系双方是平等的，实行当事人自治原则，他们可以通过协商，在原有权利义务关系的基础上修改双方权利义务的内容，使权利义务形成一定的增加或减少。而行政法上的权利义务一般不能由双方约定（行政合同与行政委托作为例外有一定的协商）因而不能在原有基础上变化。由此，我们认为，行政法律关系的变化基本上只是主体与客体的一定变化，不应是行政法律关系内容的变化（行政合同关系作为例外）。行政法律关系内容变化了，就意味着原行政法律关系消灭了并产生了新的行政法律关系。行政法律关系的变更与原行政法律关系消灭后又产生新的行政法律关系显然是不同的。

1．主体的变化

主体的变化指主体发生了不影响原权利义务的某种变化。这里的主体变化限于不影响原有权利义务的范围之内。如果它们发生的变化会带来权利义务即内容的改变，则属于是消灭原行政法律关系而建立新的行政法律关系。如行政主体对国有企业在企业经济活动方面是指挥与服从的法律关系，后行政主体的身份发生改变，不再是指挥者身份而是指导者或服务者的身份，此时主体发生了身份、性质的变化，而由其身份的改变必然带来其权利和义务的变化，原指挥和命令的权力变为了指导和服务的义务。在这里，原行政主体与国有企业之间指挥与服从的行政法律关系就已经消灭了，产生的是新的服务与受益的行政法律关系。

主体发生不影响原权利义务的变化主要是指以下两种情况：

（1）主体在数量上的变化。主体在数量上的变化是主体人数的增减，增减均不改变原权利义务的质和量，如由原一个主体享有和行使原权利，改变为由多个主体共同享有和行使原权利，或者由原一个主体履行原义务改变为由多个主体共同履行原义务。

（2）主体在接替上的变化。主体在接替上的改变是原行政法律关系中的主体被更替，更替后的主体继续承受原主体的权利和义务，权利义务本身均无质量、数量的变化。

2．客体的变化

客体的变化是指客体发生了不影响原权利义务的某种变化，通常只能是具有可替代性的变化，即以一种客体取代另一种客体。如果客体不具有可替代性，则不能发生变化。客体的变化也只限于在不影响原有权利义务的范围之内。如果它们发生的变化会带来权利义务即内容的改变，也属于消灭原行政法律关系而建立新的行政法律关系。

在行政法律关系中，人身、不作为行为都是不能替代的，作为行政法律关系的客体时不能发生变更问题。如人身、不作为行为都不能变更为物这种客体，否则就会形成以交钱就可换取不执行拘留人身的处罚、或以交钱就可换取不履行不作为义务（如排污而污染环境等）的非法状态。

能发生改变的客体主要是：（1）与特定人的人身没有联系的财物。这种物可以由同等价值的他物代替。如在行政罚款法律关系中，客体是被罚的款项，但在受罚人没有现存的款项时，可以一定的数额和价值的实物代替，由行政主体将实物变卖后充作罚款。此时的客体已由罚款改变为实物。（2）与特定人的人身没有联系的作为行为。这种作为行为只具有体力的内容，可以由他人的作为行为代替。如出劳力的行为等。当一公民有义务出劳力但因故不能出时，他可以一定等值的钱物代替出体力。这种替代可能是主动自愿的，也可能是被动、被迫的。前者如，当一公民对国家有应出植树的劳力时，他可以用等值的钱物交换这种劳力，行政主体只要求有植树的结果，因此可以以此钱物请他人代为出劳力。这是公民主动自愿进行的替代。后者如，当一公民应对自己的违章建筑加以拆除而又不出劳力拆除时，行政主体可请他人代为拆除，后强制该公民缴纳与他人出劳力等价值的款项，这就是公民被动、被迫的替代。上述钱物与行为之间互相的代替，就是行政法律关系中客体的改变，这种改变并未改变原权利义务关系。

三、行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指原行政法律关系不再存在，包括主体、客体和内容即权利义务的消灭。但其核心应是主体双方原有权利义务的消灭。

行政法律关系消灭的原因通常是：（1）主体双方之间因已产生的行政法律关系存在没有意义或没有必要而终止。（2）原产生的行政法律关系已完成而使其消灭。原产生的行政法律关系，因权利得以实现或义务已被履行完毕，该行政法律关系因完成而得以消灭。（3）原适用的行政法律关系模式已取消使行政法律关系消灭。行政法律关系产生时得以适用的行政法律关系模式，因客观形势变化而被废除，由此使已产生的行政法律关系也随之消灭。（4）行政相对人放弃权利使行政法律关系消灭。在行政法律关系主体各方中，具有国家权力的行政主体、国家监督机关都不能放弃自己的权力，因为这些权力是国家赋予的，不能随意处分。因此，行政主体和国家监督机关不能放弃自己的权力而使行政法律关系消灭。但行政相对人的权利属于他们自己，他们可以自主地处分自己的权利。一旦他们放弃权利就免除了行政主体对他们原有的义务，从而消灭了双方的权利义务关系。

以行政法律关系主体、客体以及内容等要素的消灭为标准，可以将行政法律关系的消灭分为以下类型：

第一，行政法律关系内容即权利义务的消灭。权利义务不存在则行政法律关系是不再存在着的。权利义务这一要素的消灭，通常由于是已适用的行政法律关系模式被废除、权利义务已行使或履行完毕以及行政相对人放弃自己的权利等。权利义务的消灭是行政法律关系人为的消灭，即人们有意识、有目的地消灭已产生的行政法律关系。

第二，因主体消灭使权利义务归于消灭。行政法律关系主体的消灭，不一定必然导致行政法律关系的消灭。主体的消灭可以形成行政法律关系的变更和消灭两种情况：一是原主体消灭后，有新的主体承接原主体的权利义务，即权利义务并没有消灭，则行政法律关系只是变更而不是消灭。二是原主体消灭后，没有主体承接或不能有承接主体，则权利义务要随之消灭。不能有承接主体的情况如，行政主体与某行政相对人有处罚与受处罚的权利义务，在义务未履行前该行政相对人死亡，但其他任何人都不能承接该行政相对人受处罚的义务，此时双方的权利义务也要随主体的消灭而消灭。不能有承接主体的权利义务都是与原主体特定人有密不可分关系的权利义务，他人不能代替，在此情况下，主体消灭只能使权利义务随之消灭。主体的消灭导致权利义务的消灭，属于客观的消灭，即是客观原因导致的、不以人的意志为转移的消灭。

第三，因客体的消灭使原权利义务也归于消灭。行政法律关系客体的消灭也不一定必然导致行政法律关系的消灭。客体的消灭也可以形成行政法律关系的变更和消灭两种情况。如果原客体消灭后，能以另一种客体代替原客体，则原权利义务仍可实现而并没有消灭，行政法律关系只是有了一定变更。如果原客体消灭后，他物不能取代原客体，则原权利义务无法实现，只能随之消灭。原行政法律关系的客体消灭后其他物不能代替的情况如，行政主体与某行政相对人之间原有没收某一特定违禁物的权利义务关系，在未没收前该物因为火灾而灭失，该物是其他物不能取代的，此时没收的权利义务已不能存在，只能随该特定物的消灭而告消灭。客体的消灭导致权利义务的消灭，也属于自然的消灭，即是客观原因导致的，它是不以人的意志为转移的消灭。

本章重要问题提示

对行政法调整对象及行政法律关系的不同理解

行政法调整某一类特定的社会关系，对于这类特定社会关系，行政法学界有一个基本共同的认识，即都认为它是行政主体在实现国家行政职能的过程中所形成的各种社会关系，该类社会关系的特定性在于：它与行政主体及其行政职能、行政活动是密切关联并以行政主体为关系的一方。这类特定的社会关系也是行政法的调整对象区别于其他法律部门（如刑法、民法等）调整对象的本质差别所在。但是，对于由行政法调整的这类特定社会关系，学者们所理解和概括的范围并不完全相同，对这类特定社会关系冠以的指称术语也有不同，由此形成了一些混乱并进而产生对行政法律关系的不同理解：

第一，有的学者对这类特定的社会关系作三大类的概括，即“行政权力的创设、行使以及对其监督过程中发生的各种社会关系”。并将这些社会关系称为“行政关系”，行政法对这类行政关系予以调整而形成的就是行政法律关系。这可以说是对行政关系（行政法调整的对象）、行政法律关系（行政法调整行政关系后形成的结果）范围最广义的理解。因为它涉及了与行政主体实现行政职能过程中有关的三个过程：（1）在行政权力的创设过程中，将形成分配行政权力时的行政主体与国家权力机关以及行政主体相互之间的关系；（2）在行政权力的行使过程中，将形成运用行政权力时的行政主体与行政相对人各方之间的关系；（3）在行政权力的受监督过程中，将形成行政主体与各种监督主体之间的关系。在这里，行政关系和由此形成的行政法律关系这两个指称术语都具有最大的涵盖量。

第二，有的学者对这类特定的社会关系作两大类的概括，即“既包括行政管理关系，也包括行政法制监督关系”，并将其并称为“行政关系”。行政法对这种“行政关系”加以调整后所形成的也就是行政法律关系。这种对行政关系和行政法律关系的理解略窄于第一种，因为它未包括“由行政权创设而形成的社会关系”。

第三，有的学者对这类特定的社会关系作两大类的概括，称为“行政关系和监督行政关系”。但对其中的行政关系作了很狭义的理解：即只相当于上述第二种理解中的“行政管理关系”，而不包括上述第二种理解中的“监督关系”；而且强调行政法律关系仅指“由行政法规范调整，受国家强制力保障的行政关系”，即行政法律关系只是行政法对这种狭义的“行政关系”调整的结果，至于监督行政关系虽也是行政法调整的对象，但调整后所形成的法律关系不称为“行政法律关系”，而另称为“监督行政法律关系”。

据此，对行政法调整的特定社会关系，学术界已有了三种不同的理解和两种术语表达：其一，行政法调整的社会关系包括在对行政权创设、行使以及对其监督过程中形成的各种社会关系，它们统称为行政关系；第二，行政法调整的社会关系包括行政管理关系和监督行政的关系，它们统称为行政关系；第三，行政法调整的社会关系包括行政管理关系和监督行政的关系，其中行政管理关系也单称行政关系。至于行政管理关系和监督行政的关系合起来统称为何类关系，此观点未作概括。

由于学者们对行政法所调整的特定的社会关系是什么理解不一致，在使用术语上也不尽相同，进而对行政法将这类社会关系予以调整后所形成的特定法律关系怎样界定也表述不同。按照上述第一、第二种见解，由行政法所调整的各种社会关系所形成的法律关系都统称为“行政法律关系”，差别只是在行政法律关系之内，具体内容有所不同。按第三种见解，由行政法所调整的社会关系所形成的法律关系分为两种，一种称为“行政法律关系”，另一种称为“监督行政法律关系”。上述不同理解使学术界未在同一个意义上使用行政法律关系一词。

我们认为，为了统一起见，也为了照顾法学界（特别是除行政法学界之外的其他部门法学）约定俗成的习惯，我们需在部门法意义上使用行政法律关系一词，行政法对上述各类社会关系予以调整后所形成的法律关系之总和，应统称为“行政法律关系”，不应使之产生歧义。这是因为：

其一，行政法律关系一词在与宪法关系、民事法律关系、刑事法律关系、诉讼法律关系等并列使用时，应当是同一位阶的，是一个反映部门法特性的整体概念，即它是一个部门法概念，表示它属于经行政法调整的那一类特定社会关系的总和，以从总体上区别于民事法律关系、刑事法律关系等其他法律关系。这已为法学界所熟悉和习惯，如法理学界在论述法律关系的最基本分类时，就是首先将行政法律关系、民事法律关系、刑事法律关系等作为法律关系的并行下位概念进行具有部门法意义的划分。由此，这里的“行政法律关系”中的“行政”二字，并不单指行政管理活动或者单指监督行政的活动，而是与民事、刑事相对应，指称行政法这一部门法。

其二，行政法律关系一词在我国行政法学界原初的使用上也是部门法意义上的。只是由于我国行政法学初创时深受前苏联管理论行政法学的影响，加上我国原来的计划管理体制状况，行政法被认为就是实施行政管理的法，行政法律关系也就只有一种单一的意义——被法律规定的行政管理与被管理关系，行政法律关系与行政管理法律关系实质上成了等同的概念。随着行政法理论的发展和行政法律制度的完备，行政法已不再只是实施管理的法，行政法律关系在部门法意义的使用上也不再仅仅是“行政管理法律关系”，它已有了更丰富的内容。

在行政法律关系这一总称之内，则可再依据一定标准划分更细的种类，但这只是部门法之内的划分，或者说是行政法律关系的下一个位阶的具体划分：如在行政法律关系这一大概念之下，可再根据不同的权利义务内容，具体分为行政权分配法律关系、行政管理法律关系、行政服务法律关系、行政合作法律关系、监督行政法律关系等等。

复习思考题

1．简述行政法律关系的概念与特征。

2．简述行政关系与行政法律关系的联系与区别。

3．如何理解行政法律关系中行政主体与行政相对人权利和义务的不对等性？

4．简述行政法律关系的分类。

5．简述行政法律关系的构成要素。

6．试述行政法律关系的产生、变更和消灭。