第四节 行政相对人行为的内容与效力

行政相对人行为的内容即该行为所包含的意思和目的。由于行政相对人行为有实体性行为与程序性行为之分，故两类行为的内容并不相同。

一、实体行为的内容

行政相对人实体行为所含的内容，就是其自身的法定实体权利和实体义务，但根据行政相对人行为的目的，又可以分为不同情况。

（一）获取权益

获取权益，是行政相对人以其行为向行政主体获得某种法定的实体权利。如行政相对人得到行政奖励、抚恤金等。行政相对人的获益行为与行政主体的授益行为是一对互应的行为，两种行为在内容上也有着对应关系。

（二）行使权利

行使权利，是行政相对人通过自己的行为实际享有或运用法定权利或自由。如行政相对人对行政主体行政活动提出批评、建议的行为，其内容就是行使参与国家行政管理的权利；行政相对人接受行政指导的行为，其内容则是行使自主选择的权利。行政相对人以其行为针对行政主体行使法定权利，对行政主体来讲则是要求其履行作为或不作为义务。

（三）放弃权利

放弃权利，是行政相对人以其自己行为表示放弃某种权利。行政相对人放弃权利的行为有两种，一种是以明确的意思表示放弃，如行政相对人以书面形式告之行政主体放弃某种利益。一种是以默示的行为方式表示放弃，如领取了出入境许可证的行政相对人在规定的期限、时效内不行使权利。行政相对人放弃权利能引起相应的法律后果：一旦放弃权利就不再享有，或者免除了行政主体对他的相应义务，双方的权利义务关系归于消灭。

（四）履行义务

履行法定实体义务，是行政相对人通过自己的行为履行自身的法定实体义务。行政相对人履行义务的行为有很多，从行为方式讲，包括自觉主动履行、被行政主体直接强制履行、被他人代履行等。各种行为的内容都为履行其法定义务。而履行义务也有不同的种类，包括财产给付的义务，如行政相对人履行纳税的义务；作出一定行为或不作出一定行为的义务，如履行服兵役的义务和履行不超计划生育的义务，此时，行政相对人行为作出本身也就是行为所具有的内容。

二、程序行为的内容

行政相对人程序行为的内容比实体行为的内容要丰富。因为程序行为既有它独立的价值，又有为实体服务的功能。它既要像实体行为行使实体权利或履行实体义务那样，去行使程序权利或履行程序义务，还会包括一些实体权利义务的内容。如行政相对人对行政主体的申请行为，既要实现请求权本身这一程序性权利，又要请求实现某种其他的程序性权利（如申请听证）以及有关的实体性权益（如申请许可证）。

行政相对人程序行为针对程序性权利和程序性义务而言，在内容上与实体行为的内容基本相同，主要包括行使程序性权利、放弃程序性权利和履行程序性义务。对此不需多述。除此之外，程序行为所包含的内容还会涉及请求实体性的权利义务、证明法律事实和法律地位。

（一）请求实体性的权利义务

请求实体性的权利义务在最后实质结果上并不能取决于行政相对人自身，它必须由行政主体来决定。因而行政相对人这种程序行为只是形式意义的请求行为。行政相对人程序性请求行为所要请求的内容主要包括：

1．请求获得特定权利或资格。请求获得特定权利或资格是行政相对人在认为自己符合法定条件的情况下，以申请行为请求行政主体准许其享有一般人不能具有的某种权利和资格。如申请颁发某种许可证、申请救济金。

2．请求恢复权利或减免义务。请求恢复权利或减免义务是行政相对人在认为自己权利受到行政主体侵害或阻碍时，以其请求行为要求行政主体恢复自己的权利。如申请复议、提出申诉、请求行政赔偿等等。

3．请求确认权利义务关系或法律事实。请求确认权利义务关系或法律事实是行政相对人之间为了固定某种法律关系、法律事实，或在权利义务关系发生扭曲、对某种法律事实发生争议时，以其请求行为要求行政主体行使职权，对法律关系或法律事实的原状予以确认和裁决。如请求公证、请求行政确认和行政裁决。

4．请求保护合法权益。请求保护合法权益是行政相对人在自己的合法权益受到他方侵害时，申请行政主体履行保护职责并惩处侵害者一方。

（二）证明法律事实和法律地位

1．证明法律事实。证明法律事实是行政相对人主动或者应行政主体请求，以其证明行为，证实对某种权利义务关系有影响的法律事实是否存在。这种程序行为就是以证明法律事实为其内容。它通常是在行政相对人与行政主体之间或多个行政相对人之间对某种法律事实发生争议时，行政相对人以其证明行为对法律事实的原状予以证实。

2．证明法律地位。证明法律地位是行政相对人以其证明行为，证实某种权利义务关系是否存在以及存在范围。它通常是因行政相对人之间或与行政主体之间对某种权利义务发生争议，行政相对人以其证明行为对权利义务的情况予以证实。

行政相对人对法律事实和法律地位的证明，与行政主体对法律事实和法律地位的确认是不同的。确认法律事实和法律地位，是行政主体行政确认行为的内容。行政确认是行政主体的职权行为，一旦作出便具有法律效力。而行政相对人对法律事实和法律地位的证明必须审查质证，并经行政主体予以确认才具有法定的证明力。

三、行政相对人行为的效力

行政相对人行为的效力，即行政相对人行为所发生的法律效果形成的特定法律约束力。行政相对人行为常被人们认为不具有法律效力，即行政法律关系的产生、变更和消灭是由行政机关单方意志决定的，行政相对人的行为无权直接决定行政法律关系的产生、变更和消灭。这其实是对行政相对人行为法律效力的错误认识，也是行政主体漠视行政相对人行为的一个根源。

行政相对人行为如果是依法作出的主张，法律就会支持并以国家强制力保障这种主张的实现，因此行政相对人行为是具有法律效力的。

但行政相对人行为的效力与行政主体行政行为的效力有所不同，从行政法的实际规定来分析，它的效力内容主要有两个方面：

1．对行政主体的法律约束力。行政相对人不是国家机关，其行为本身不具有国家强制性，对作为对应一方的行政主体没有直接的强制执行力，但这并不意味着对行政主体完全没有约束力。行政相对人的行为对行政主体的约束力非因该行为具有国家权力的属性，而是因为在民主、法治社会中公民对政府的制约性，这种制约为法律所确定，是法律规定的一种约束力。这种约束力具体又可分为形成力和阻止力。

形成力是指行政相对人的行为具有能使行政法律关系发生的效力，即能形成一定的行政法律关系状态。换言之，它是行政相对人的单方行为或者与行政主体合意行为所产生的、要求行政主体为一定行为或不为一定行为的效力。行政相对人依法作出的这类行为不是乞求行政主体，而是以一定法律后果为保障的要求，因而能对行政主体形成特定的约束。这种形成力表现为几种情况：

第一，对于行政相对人单方涉及实体权益请求的行为，属于法定紧急情形的，行政主体必须及时解决。如对处于危难情况下的公民的求救，行政主体就有义务予以紧急救助而不能回绝。此时，这种实体性的救助法律关系，就因公民一方的现实危难状况和单方请求而能直接形成。

第二，行政相对人单方对行政主体作出的程序性请求行为，可以直接形成双方的程序性法律关系，因为任何行政主体都有予以接待并按期予以回复的最基本程序性义务。如对行政相对人要求颁发证照的申请、提出的信访要求等，行政主体就必须按期给予审查和答复。可见程序性法律关系可由行政相对人单方行为直接形成，行政主体对行政相对人的请求行为，必须履行予以答复的程序义务。

第三，行政相对人参与同行政主体双方合意的行为，能直接形成行政法律关系。如行政合同、行政委托等，对双方都有法律约束力。

第四，在特定情况下，行政相对人行为对行政主体具有科以义务的性质，这类行为对行政主体具有更强的约束力。如行政相对人对行政主体的工作提出公开批评、作出专门的评议、评比结论等。这种行政相对人行为不是请求性的，不由对方来决定是否接受。认定它具有科以义务的性质，理由在于，它对行政主体具有强迫性，是只能接受而不能拒绝的。这种行为的结果是，对行政主体形成客观评价结论、形成声誉、名誉上的一定影响并产生促其认识、改正错误的精神压力，其法律效果相当于行政主体对违法行政相对人的警告、通报批评等精神罚（即申诫罚）。行政主体实质上被科以了“容忍”的义务。容忍是一种特殊的义务，我国台湾地区行政法学者称之为：“系指对他人之作为不予以阻止或防御。”

阻止力是行政相对人依法作出的某种行为，具有能直接阻止违法行政行为生效或产生的效力。具有阻止力的行政相对人行为一般是法定的、对行政权力违法或不当实施直接抵抗的行为。对于行政相对人的法定抵抗，我国法律在行政相对人抵制滥摊派、滥罚款上已有所规定。行政相对人依法以其行为抵制行政主体的非法侵害，具有阻止性的法律效力，是对行政权力滥用的重要约束机制，它对于防止行政专横具有重大意义。

2．行政相对人的行为能凭借国家机关的权力对行政主体产生强制执行力。行政相对人的行为单独不能对行政主体产生直接强制力，但该行为可以启动并借助有关国家机关的监督权力而形成对行政主体的强制力。如借助司法机关的行政审判权（司法审查权）强制行政主体服从行政相对人法律行为所具有的内容。在这种情况下，行政相对人行为与这种国家司法权结合起来形成强制力。其中，没有行政相对人行为，国家司法权不会也不能启动（因不告不理的审理原则），而没有这种国家监督权力，行政相对人行为自身也不具有强制执行力。

行政相对人行为在产生、变更和消灭行政法律关系上与行政主体的行政行为有所不同。行政行为是国家行政权的运用，具有国家强制性，除行政合同、行政委托等之外，通常情况下，行政行为一旦作出就能直接产生、变更或消灭各种行政法律关系。而行政相对人行为是个体行为，不具有对行政主体的直接强制力，因而行政相对人行为产生、变更和消灭行政法律关系有不同情况：

（1）行政相对人行为对于大量程序法律关系的产生，都具有直接的作用。如行政相对人对行政许可的申请行为能直接导致行政主体给予答复的程序义务；行政相对人合法要求听证的行为、申请复议的行为则能直接导致听证、复议法律关系的产生。

（2）行政相对人行为对于大量由行政相对人享有权利的实体法律关系的产生，具有必不可少的配合作用。如行政合同、行政委托、行政指导法律关系，如果缺乏行政相对人行为，仅有行政行为是无法产生的。

（3）行政相对人行为对于一些由行政相对人履行义务的实体法律关系的消灭，具有直接效力。如行政相对人纳税的行为，便是税收法律关系消灭的直接原因。由上，行政相对人行为是具有法律效果的。

四、行政相对人行为的生效条件

行政相对人行为发生法律效果必须具备一定的条件，符合这些条件的才能产生相应的约束力。根据法律行为的一般理论，法律行为的生效条件可以从主体、内容和形式几个方面来分析：

1．行为主体条件。行为主体条件要求作出行为者必须具有规定的行为主体资格。关于行为主体资格，法律对不同行为的主体有不同的资格要求，主要包括：

第一，行为主体是以自己的名义就自身的权益事项作出法律行为的主体。

第二，作为公民的行为主体要达到法定年龄。行政相对人的有些行为是否产生法律效力并不要求年龄条件，如申请迁移户口等，但有许多行为的生效是要求一定年龄的。如参加国家公务员录用考试、要求服兵役、申请婚姻登记、申领居民身份证的行为等等。

第三，其他法定的主体资格条件。这是指各种不同具体法律行为产生效力所要求的主体资格条件。如申领抚恤金必须是残废军人、烈士遗属等有特定身份的主体，申请成立社团组织的主体必须是该社团组织的筹备机构等等。

2．行为的内容条件。行为的内容条件要求行政相对人的法律行为在内容上符合法律规定的范围。这包括行为所主张或履行的是法定的权利义务，所请求的事项是法定的、属于行政主体管理范围的事项等等。

3．行为的形式条件。行为的形式条件要求行政相对人的法律行为符合法定形式。包括：（1）对于不要式行为，行政相对人可以采用各种形式作出意思表示；行为按照法律规定属于要式行为的，还必须具有法定的特别形式才能产生法律效力。如申请行为必须具有书面或口头形式的申请及相应的证明材料。（2）必须在法定期限内作出；（3）必须送达行政主体。

本章重要问题提示

一、公民成为行政相对人所具备的权利能力和行为能力

我国行政法学界有学者认为，公民等一方成为行政法律关系的主体——即行政主体的相对人，必须具备行政法上的权利能力和行为能力这两个一般要件。这一论断对于法人或组织来讲，是正确的。但对于公民而言，则对结论有些简单，尚值得探讨。对此我们需要对公民作为行政相对人的不同情况作出一些具体分析。

公民具有行政相对人资格，是否必须具备权利能力和行为能力，这要看不同行政法律关系的要求。以最基本的方式划分，行政法律关系以两种形态出现在法律生活中：一是行政主体作为义务主体、行政相对人作为权利主体的关系形态；二是行政主体作为权力主体、行政相对人作为义务主体的关系形态。应当说，无论是行政主体还是行政相对人，双方在行使权利的同时，也要履行义务，两种基本的权利义务形态本不能分开。但是，行政法律关系的特点决定了它们应当分开。行政法律关系不同于民事法律关系，一般而言，民事法律关系双方权利义务的内容是相同而且对等的，在运行方式上是双向的，即在甲方对乙方行使权利、要求义务的同时，履行对等的义务以满足乙方对甲方的权利。而行政法律关系的特点是，在法律关系中，一方是行使行政权力的行政主体，另一方则是公民、法人和其他组织。双方权利义务的质量不同。从质的方面讲，国家行政权力与公民一方的个人权利的性质完全不同；从量的方面讲，双方各自权利的量也无法相等，正由于权利的性质不同，所以也就无法等质衡量，更不是进行行政权力与个体权利的等价交换的活动。这使得双方权利义务关系除了行政合同之外，其他基本上都是单向运行方式，即在此种法律关系上主要是由行政主体行使权力而相对人履行义务（如行政处罚）；而在彼种法律关系上则主要是由行政主体履行义务，使相对方享有权利（如行政救助）。为此，我们需要将两种法律关系形态分开看待：

第一种是以行政主体作为义务主体，行政相对人作为权利主体的法律关系。在这种形态中，行政主体履行的义务可以分为两类，一类是对所有的公民应当履行的普遍性义务，如保护所有公民人身和财产安全的义务等。在这类法律关系中，所有的公民都是行政相对人。行政主体对他们履行义务，是不需要他们具有行为能力的。公民如果没有行为能力主张权利，可以由代理人代理。这就是说，公民成为这类行政法律关系的主体，只要求具有权利能力。另一类是对特定公民应当履行的特定义务。在这种法律关系中，只有特定身份的公民才是行政相对人。这一类义务又各有不同，分别针对具有各种特定身份的公民，如行政主体对残疾人提供生活福利保障的义务，保障适龄儿童受到义务教育的义务，对下岗工人提供就业机会的义务，等等。公民成为这种行政法律关系的主体，也不一定都要求具有行为能力。从目的上看，它要视实现公民的何种权利和自由而定。如果它实现的是公民从事某种必须以自己的行为行使的权利，如劳动就业权，则要求公民应具有行为能力。

第二种是以行政相对人作为义务主体，行政主体作为权力主体的法律关系。这种形态的法律关系涉及公民履行义务以及不履行义务的法律责任问题，因而可再分为第一性义务和第二性义务。第一性义务“包括法律直接规定的义务或由法律关系主体依法通过积极活动而设定的义务”，第二性义务“是违法行为发生后所应负的责任”。履行义务当然需要相应的行为能力，但义务如果能由他人代为履行，则仍可不以行为能力为条件成为法律关系的主体。对第一性义务，公民向行政主体履行的是法律、法规直接规定义务，即原初性义务。这些义务则因法律、法规规定的不同有多种情况，有些是不能代为履行的，如服兵役的义务；有些则可以代为履行，如缴纳城市增容费。可见，在能代为履行义务的情况下，公民成为行政法律关系的主体，是不需要他们具有行为能力的。公民如果没有行为能力履行义务，也可以由代理人代理。对第二性义务，通常要求公民有行为能力，因为行政法上的法律责任主要是受行政处罚，这必须要有责任能力，而且不能代替。

根据以上分析，我们认为，公民成为法定行政相对人，在一部分行政法律关系中只要求具备权利能力，有权利能力但无行为能力或限制行为能力并不影响他们具有行政相对人的资格，因为他们可通过代理人来行使权利或履行义务。在另一部分行政法律关系中，则既要求具备权利能力，又要求有行为能力。

二、行政相对人人身权、财产权的行政法属性

人身权、财产权是我国宪法和法律赋予公民、法人或其他组织最基本、涉及范围也最广泛的权益。习惯上人们对于人身权、财产权都是基于民法意义来理解的，如将其置于民事法律关系之中，在权利义务交互关系的意义上可以发现这些权利是需要相应的民事义务来对应的——这就是作为另一方民事主体的对方，有着不得侵害的义务。但在行政法上，权利义务交互关系不是民事法律关系而是行政法律关系，此时，人身权、财产权享有者的对方已不是民事主体而是行政主体，行政主体所承担的相应义务，已不是一般民事主体所承担的义务，这些义务更多、更特定化——如它们包括：行政主体不得以行政权力对相对人加以侵害；行政主体必须履行行政职责对相对人加以保护，行政主体应当依法确认并授予这些权利；行政主体要保证公民一方这些权利的实现等等。行政主体对应义务的多样化，实际上已反映了在行政法领域公民一方的人身权、财产权，原民法意义上的人身权、财产权已成为了行政相对人具有行政法意义上的人身权、财产权，两者便有一定的差别。

1．从权利的运用范围看，作为民事权利的人身权与财产权只是在民事活动中行使和享有的权利，而行政相对人的人身权与财产权则属于在国家行政活动范围中行使和享有的权利。从权利的行使范围看，前者是国家的行政管理活动，后者主要是基于商品交换以及由此产生的其他等量社会劳动交换的民事活动，前者发生于行政相对人与行政主体之间，是行政相对人针对行政主体的权利，后者发生于平等民事主体之间，是民事主体对民事主体的权利，因而各有侧重。由于行使的领域不同，民事权利与行政相对人权利可能互相发生性质的转换。公民一方的有些人身权、财产权，在行政活动中是行政相对人权利，在民事活动中发生性质转换，成为民事权利；或者在民事活动中是民事权利，在行政活动中性质变化，成为只针对行政主体并由行政主体履行特定义务时才能享有的行政相对人权利。前者如公民因对国家有重大贡献而获得政府授予荣誉的权利，在行政活动中是行政相对人的荣誉获得权，在民事活动中则成为民事主体的荣誉享有权；后者如企业法人的经营权，在民事活动中是民事主体对财产的占有、使用和依法处分权，在行政活动中则转变成针对行政主体并由行政主体履行特定义务的经营自主权。这类权利在不同的活动中、针对不同对象时就有了不同的性质变化。

2．作为民事权利的人身权、财产权发生于平等民事主体之间，是一民事主体对另一民事主体的权利，而作为行政相对人权利的人身权、财产权发生于行政相对人与行政主体之间，是行政相对人针对行政主体的权利。上述差异，使得人身权、财产权在针对的对象及其要求的义务上有不同。行政相对人的人身权、财产权只针对行政主体并要求行政主体履行特有的义务，这种义务通常是作为民事主体的他方公民所不具有、也不能履行的。例如行政相对人的人身和财产受保护权就是如此。公民在民事活动中，可以要求他方民事主体对自己的人身和财产有不侵害的法定义务，而没有要求他方民事主体给予保护的法定义务（监护关系是特殊例外），换言之，公民不能向另一公民主张受保护权。如果一公民以等价有偿的方式请另一公民提供保护，这只是劳务合同关系，该公民对另一公民所主张的只是因合同产生的要求提供劳务行为的债权，而不是受保护的权利。因为公民对公民没有法定的保护职责。我们提倡的见义勇为，只是对公民道德义务的要求，公民没有履行这种道德义务的只受道德上的谴责，但它不是民事法律责任。而在行政活动中，行政相对人则有受保护权，它要求行政主体履行无偿保护的法定职责（义务）。保护公民合法权益、打击侵害公民合法权益的不法行为是行政主体的行政职能之一，因而这是行政主体特有的义务。可见公民向行政主体主张的人身、财产受保护权，只是行政活动中的一种行政相对人权利，而不是民事活动中的民事权利。行政相对人的这类权利还有很多，如只能是对行政主体主张的福利生活保障权等。福利生活保障权是要求行政主体提供服务，保障一定水平的物质、文化生活。这是公民在民事活动中不能对他方民事主体主张的权利，他方公民没有义务、也没有能力如此。但代表国家的行政主体却有这种职责，随着社会的发展进步，国家还会提供更多、更高水准的服务。据此，凡公民一方只向行政主体主张并只由行政主体履行特有义务的人身权、财产权，都是行政相对人的人身权、财产权，而不是作为民事主体民事权利的人身权、财产权。

行政相对人的人身权、财产权主要包括：（1）行政相对人人身、财产不受行政权力非法侵害的权利。这种权利的核心是行政相对人对其人身和财产权利自由享有和行使，排除行政主体的妨碍，不受其非法侵害。（2）人身、财产利益的取得权。这是行政相对人在人身、财产方面向行政主体主张的受益权。如经行政主体批准取得某种荣誉权，经许可取得自然资源的使用权等。从行政活动受益的权利是行政相对人通过行政主体的积极行为而获得的各种财产利益、人身利益和其他相关利益。（3）人身、财产受行政机关保护的权利。行政相对人的人身、财产在受他人妨碍、侵害时，有受行政主体保护的权利。如在紧急情况下受行政主体救助的权利，合法权益受他人侵害后请求行政主体予以处理的权利，人身、财产权益在有争议或属性不明时，有得到行政主体确认的权利等。（4）在人身、财产利益上受到平等对待的权利。指行政相对人个体在行政活动中应当得到行政主体的平等对待。行政相对人是以个体身份与行政主体发生关系的，而行政相对人个体之间在法律面前是平等的地位。行政主体作为法律的执行者，对每一个个体的行政相对人都有平等对待的义务，同时，行政相对人对行政主体则具有受到平等对待的权利。（5）人身、财产利益受行政行为损害后获得补偿或赔偿的权利。等等。

确定行政相对人人身、财产权利的行政法属性，其理论意义在于：它有利于完善行政法学的内容。从行政法的发展而言，行政相对人权利一直在不断发展并丰富化，对行政相对人的人身和财产权利进行行政法角度的研究，可以从行政法学科特点上去把握公民等一方的这类权利，认识它们在行政活动过程这一特定范围内所具有的类型和特点、与行政权力的相互关系以及特有的实现方式和保护方式，以建立行政法学意义上的行政相对人权利体系，最终有益于立法科学规定行政相对人的权利、权利实现方法以及权利保障体系。

其实际意义在于：

1．行政相对人的人身权、财产权是对应行政主体的，行政法在规定行政相对人这类权利的同时，应当特别有针对性地规定行政主体的义务及特定法律责任，以切实保障行政相对人权利的实现。行政相对人在行政活动中的各种权利都是明确针对行政主体的，许多权利必须通过强化行政主体的义务才能实现，这要求立法明确规定行政主体许多义务的特殊性、严格性及特有的法律责任，并增强行政主体的特别义务观念。同时设计实现和保护这种权利的特别法律程序，设定有针对性的保护方式。规定行政相对人相应的程序权利和行政主体的特殊程序义务。

2．突破将行政相对人人身权、财产权等同于公民一方民事权利的局限，有利于公民、法人和其他组织了解自己作为民事主体和作为行政相对人时的不同身份。学会在行政活动和民事活动中正确认识并有效行使自己的两类不同权利。

3．有利于促使行政主体及其公务人员在行政活动中牢固树立行政相对人权利意识，牢固树立自己的特殊的、行政义务观念。严防他们在行政活动中出现身份的错位：当行使行政权力时就以行政主体的身份出现，而当履行行政职责时却有意以民事主体的身份出现，从而推脱自己的法定行政职责，或者以履行职责去换取只能在民事活动中才有的“对等利益”。防范行政主体将自己作为行政主体的法定行政职责看作民事主体义务，使自己的无偿履行行政职责变成有偿服务的行政。

复习思考题

1．简述行政相对人的概念与基本类型。

2．简述行政相对人权利义务的概念与特征。

3．试述行政相对人的权利。

4．简述行政相对人行为的概念与特征。

5．简述行政相对人行为的内容。

6．简述行政相对人行为的效力。