第三节 行政行为的效力

一、行政行为的效力内容

行政行为的效力是行政行为所发生的法律效果，通常表现为某种特定的法律约束力和强制力。行政行为的效力内容是指已经成立的行政行为具有哪些法律效力。行政法学界对于行政行为的效力内容的看法并不一致，通说认为，行政行为的效力内容包括公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。

（一）公定力

行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即对任何人都具有被推定为合法有效而予以尊重的一种法律效力。从时间方面看，行政行为的公定力发生在行政行为成立之后，而且行政行为一旦成立即具有这种效力。从对象方面看，行政行为的公定力是一种“对世”的法律效力，它并不仅仅是对行政主体和行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对包括行政主体和行政相对人在内的任何机关、组织和个人而言的一种法律效力。公定力表现为一种尊重义务。它要求一切机关、组织或个人对行政主体所作的行政行为都予以尊重，不能任意否定。从性质方面看，行政行为的公定力是一种被推定或假定为合法有效的法律效力。一方面，已经成立的行政行为具有被推定为合法有效的法律效力，行政相对人必须服从，即使行政相对人认为行政行为违法，也不能直接抵制行政行为并否认其效力。除非行政行为具有重大、明显违法的情形，在法定机关依法定程序使之失效前，都应对行政行为作合法有效的推定，正像刑法上的无罪推定一样。另一方面，公定力毕竟是对行政行为合法有效的一种推定，并不意味着行政行为绝对合法有效，国家有权机关可以在法定权限内依法定程序宣布已经成立的行政行为违法或者无效。行政行为之所以具有公定力，一旦成立即被推定为合法有效，是因为行政行为是作为公共利益合法代表的行政主体所作的一种意思表示，其目的是维护公共利益，社会对行政主体的地位和作用应予以充分信任和尊重。只有在行政行为成立时推定其合法有效，才能迅速稳定权利义务关系，有效维护社会秩序，最大限度地实现公共利益。应当指出的是，公定力不同于行政行为的先定力。先定力实际上就是行政行为的单方性。就内容而言，先定力是行政主体的意志对行政相对人意志的一种支配力。就时间而言，先定力发生在行政行为成立以前，是行政意志形成过程中即行政行为实施过程中的一种法律效力。就主体而言，先定力只能针对行政相对人。并且，先定力并不是一种推定的而是实在的法律效力。因为先定力发生在行政行为成立之前，所以，我们认为先定力不是行政行为的效力内容。

（二）确定力

行政行为的确定力，又称为行政行为的不可改变力，它是指已成立并生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不得任意改变的法律效力。行政行为的确定力以其公定力为前提，是从行政行为的公定力引申出来的一种重要法律效力。行政行为的确定力是一种对行政主体和行政相对人双方而言的法律效力。对行政主体的确定力，称为实质确定力、“自缚力”或者“一事不再理”。它要求行政主体不得任意撤销、变更、重作或废止自己所作的行政行为，否则应承担相应的法律责任。这是因为，行政行为是行政主体向行政相对人所作的设定、变更或消灭权利义务的一种承诺。行政主体有义务信守和兑现自己的承诺，否则就损害了行政相对人对这种承诺的信任。对行政相对人的确定力称为形式确定力或不可争力。它要求行政相对人不得任意请求撤销、变更、重作或废止已成立并生效的行政行为，否则，其请求将不被受理。这是因为，行政行为的内容必须得到及时的实现，行政相对人对此必须及时作出信任或接受与否的有效表示。

确定力是相对的。行政主体如果发现自己的行政行为确实具有违法情形，可依法予以撤销、变更、重作或废止，但对受损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。行政相对人也可以在法定期限内，按照法定程序向法定国家机关请求撤销、变更、重作或废止行政行为。

实质确定力有利于使个人利益免受反复无常的行政专横或行政随意性的损害，形式确定力则有利于行政意志的实现和权利义务的稳定。确定力的相对性则有利于对真正有违法情形的行政行为的解除，使行政相对人免受一次性行政武断的持续危害。

（三）拘束力

行政行为的拘束力是指已成立并生效的行政行为所具有的约束和限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。拘束力是对行政主体和行政相对人双方而言的，对他人不具有拘束力。拘束力是一种约束力、限制力，即要求行政主体和行政相对人遵守的法律效力。发生拘束力的是行政行为所设定的权利义务，而不是事实的认定、法律的适用。拘束力所直接指向的是行为。拘束力对行政主体而言，要求其对自己所作的行政行为应予以严格遵循而不得超越于该行为之外；对行政相对人而言，要求其行为应符合行政行为的规定而不得予以违反。行政主体或行政相对人的行为如果违反了这种强制性规则，均应承担相应的法律责任。

（四）执行力

行政行为的执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。行政行为的执行力与其他法律效力一样，是一种潜在于行政行为内部的法律效力，而不是根据这种执行力而采取的，表现于行政行为外部的执行行为或强制措施。执行力是对行政主体和行政相对人双方而言的一种法律效力。行政主体和行政相对人双方对行政行为所设定的内容都具有实现的权利义务。当该行政行为为行政相对人设定义务时，行政主体具有要求行政相对人履行义务的权力，行政相对人负有履行义务的义务。当该行政行为为行政相对人赋予权利即为行政主体设定义务时，行政相对人具有要求行政主体履行义务的权利，行政主体负有履行义务的义务。执行力作为实现行政行为内容的效力，其实现方式有两种，即自行履行和强制履行。其中，对行政相对人的强制履行，行政主体可依法直接强制执行或申请人民法院强制执行；对行政主体的强制履行通常应由行政相对人通过行政复议或行政诉讼实现。因此，执行力可以分为自执行力和强制执行（实现）力。

二、行政行为的生效与失效

行政行为的生效与失效分析的是行政行为的效力时间问题，即行政行为从何时起开始发生法律效力，持续到何时止不再具有法律效力的问题。

（一）行政行为的生效

行政行为的生效研究的是行政行为从何时开始发生法律效力的问题。一般而言，行政行为一经作出就具有法律效力，行政行为自作出之时即开始发生法律效力。但是，行政行为作出之时，行政相对人并不一定能立即知晓，行政相对人并不知晓的行政行为对其不能产生法律效力，因而，行政行为的生效时间根据情况不同可以分为即时生效、告知生效、受领生效和附款生效。

1．即时生效。即时生效，是指行政行为一经作出立即产生法律效力。某些行政行为之所以能即时生效，是因为它们一经作出，行政相对人就能立即知晓。此类行政行为一般是行政主体当场作出的或者是在紧急情况下作出的，如行政主体采取的即时行政强制行为等。

2．告知生效。告知生效是指行政行为作出之时并不立即生效，还要待行政主体向行政相对人告知行政行为的内容后，行政行为才能生效。告知是指行政主体采用一定的方式让行政相对人知道行政行为内容的行为。比较简单的行政行为可以用口头方式告知，而比较复杂的行政行为则要以书面的方式告知。一般说来，抽象行政行为自公布之日起生效，在抽象行政行为未明确规定生效时间时，视为自公布之时起生效。

3．受领生效。受领生效是指行政行为作出之时并不立即生效，还要待行政行为送达并经行政相对人受领之后才能生效。受领是行政相对人对行政行为的接收、知悉和领会。受领与告知的区别主要在于：告知所强调的是行政主体的告知行为，受领所强调的是行政相对人的接收、领会或真正知道。受领之时，即为行政相对人接收、知悉或领会之时。告知之时与受领之时，有时是一致的，但有时并不一致。其中，口头告知和公告告知的，告知之时多为受领之时。送达告知的，以行政相对人亲自或其成年家庭成员代为签收之时为受领之时，行政相对人为法人或其他组织时则以收发室（人员）签收之时为受领之时，送达的方式包括直接送达、留置送达、转交送达、邮寄送达和委托送达等。送达时，行政相对人拒绝签收的，则以证明人证明的送达之时为受领之时。行政行为一经送达即视为行政相对人受领，从而发生法律效力。具体行政行为多数是从受领之时起生效的。未告知生效时间的具体行政行为，则以行政相对人真正知道之时起生效。

4．附款生效。附款生效是指附款行政行为在作出时并不立即生效，而是要待附款所定法律事实发生之时才能生效。行政行为附款所定的法律事实，有的是事先能够确定或预定的，如一定期限的届满；有的则是事先无法完全预定的，如洪涝灾害的发生（洪涝灾害可以作为减免一定税收行政行为的附款）。

应当指出的是，上述生效时间是仅就行政相对人而言的，行政行为对行政主体的生效时间是行政行为的成立之时。也就是说，法律就行政行为的生效时间对行政主体规定了严格的要求。此外，行政行为的确定力、拘束力和执行力，可以自行政相对人受领或附款所定法律事实发生之时起开始发生，但行政行为的公定力均自行政行为成立之时起发生。

（二）行政行为的失效

已经成立并发生法律效力的行政行为，因某种情况的出现也会丧失法律效力。行政行为可因下列情况丧失法律效力：

1．撤销。撤销是对已经成立并生效的行政行为，因其存在违法情形而由国家有权机关作出决定消灭其法律效力。有权作出撤销决定的机关，包括作出行政行为的行政主体、上级行政主体、国家权力机关、行政复议机关和人民法院等。被撤销的行政行为一般视为自始至终不具有法律效力，即应认定为从成立之时起就不具有法律效力。在被撤销前已发生的法律效果，应依法予以处理，使相关的权利义务恢复到作出该行政行为之前的状态。不能恢复的，也应给予一定的行政赔偿。但是，行政行为的撤销如果涉及国家和社会重大公共利益，或者严重损害行政相对人的信赖利益，也可以仅使行政行为自撤销之日起向后失去效力，对撤销之前发生的效力予以认可。

2．变更。变更是对已经成立并生效的行政行为的部分内容由有权国家机关加以改变，从而使该部分可分离内容失去效力。行政行为既可因部分内容违法而变更，也可因部分内容不再适应新的情况而变更。因部分内容违法而被变更的行政行为，该被变更的内容自行政行为作出之时失去效力；因部分内容不再适应新的情况而被变更的行政行为，该被变更的部分自变更决定作出之日起失去效力。

3．废止。废止是对已经成立并生效的行政行为，因其不再适应新的情况而由有权机关消灭其法律效力。行政行为的废止不是因为行政行为本身存在违法或不当，所以，被废止的行政行为自废止决定作出之日起向后丧失法律效力，废止之前的法律效力不受废止行为的影响。

4．终止。终止又称自动失效，是指已经成立并生效的行政行为因某种客观情况的出现而自然失去法律效力。如有期限的行政行为已经到期、行政行为已经执行完毕、行政行为执行的条件已经不复存在、作为行政相对人的公民已经死亡、行政行为的标的物已经灭失（如应拆除的房屋已经倒塌）等等。行政行为因条件成就而终止的，其法律效力自条件成就之日起丧失。行政行为自生效之时起至失效之时止，具有持续的法律效力。

三、行政行为的瑕疵与效力后果

行政行为的瑕疵是指行政行为不具备或不完全具备合法有效要件。有瑕疵的行政行为，因为其瑕疵的程度不同，所引起的效力后果也不同。

（一）行政行为的无效

1．行政行为的无效，是指行政行为具有重大、明显的违法情形，从而使其自始至终不发生法律效力的行为。

2．我国目前尚没有制定统一的行政程序法，对行政行为无效的条件并无明确、具体的规定。根据外国有关行政程序法的规定，行政行为具有重大、明显的违法情形时，构成行政行为的无效。一般而言，行政行为如果具有下列情形之一的，有权国家机关可宣布该行政行为无效，行政相对人亦可抵制该行政行为，不受其约束：

（1）行政行为具有特别重大的违法情形。例如，某市政府命令一个因有爆炸危险而停止向外供气的煤气供应站立即恢复向外供气，此行政命令如果执行，将给人民生命财产造成重大的无法挽回的损失。相应煤气供应站就可以而且应该视此行政行为为一个无效行政行为，并对其不予执行。

（2）行政行为具有明显的违法情形。例如，我国《行政诉讼法》明确规定，只有法律才能规定某类行政行为为终局行政行为，排除行政相对人对其提起行政诉讼，法规、规章和规章以下的行政规范性文件均无权作此种规定。而某县人民政府却作出一个行政决定，规定其所作出的某类行政行为（如强制拆迁行为）属终局行政行为，不准行政相对人对之提起行政诉讼。此行政决定因明显违反《行政诉讼法》的规定，应视为无效的行政行为，自始至终不发生法律效力。此外，完全没有法律依据的行政行为也是明显违法的，因而也是无效的。

（3）行政行为的实施将导致犯罪。例如，某乡政府为了吸引外商在该地投资，命令村民捕杀若干国家保护的珍稀动物招待外商。因捕杀此类珍稀动物的行为属犯罪行为，故该乡政府命令他人实施此种将导致犯罪的行为的行政命令是无效行政行为，行政相对人有权抵制而不予执行。

（4）不可能实施的行政行为。例如，某市政府为了发展旅游事业，改善游客住宿条件，命令该市所有宾馆、旅馆、饭店在3日内将它们的蹲式厕所全部改建成抽水马桶式厕所。这项改建工程即使具备其他所有条件，其劳务工作量也至少需10天才能完成。因此，该行政命令是根本不可行的，从而属无效行政行为。

（5）行政主体受行政相对人胁迫或欺骗作出的行政行为。例如，行政机关工作人员在行政相对人武力威胁下颁发的许可证、执照或所作出的批准行为等，均是无效行政行为。

（6）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。例如，行政主体实施行政行为不表明身份，在行政决定上不署相应行政主体的名称，不盖印章，使行政相对人不能确定该行政行为的行政主体是谁，在该行为侵犯其合法权益时亦无法对之申请复议或提起行政诉讼。因此，此种行政行为应该认定为无效行政行为。至于超越职权的行政行为，如果其越权不是很明显，一般不宜认定为无效行政行为，而应该将之归入可撤销的行政行为。只有明显无权限而越权的行为，才应该认定为无效行政行为。例如，文化行政机关吊销烟酒公司的营业执照，工商管理机关对公民实施拘留等，这些行为都是显而易见的越权行为，因而属于无效行政行为。

3．行政行为无效的后果

（1）对于无效行政行为，行政相对人可以不受该行为拘束，可以不履行该行为所确定的任何义务，并且不履行该行为所确定的义务也不会引起任何法律责任。

（2）对于无效行政行为，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关（原行政机关、原行政机关的上级行政机关、权力机关、人民法院）宣布该行为无效，不受行政复议和行政诉讼时效期限的限制。

（3）对于无效行政行为，有权国家机关（原行政机关、原行政机关的上级行政机关、权力机关、人民法院）可在任何时候宣布其行政行为无效，因为无效行政行为不具有公定力。

（4）行政行为被宣布无效后，行政相对人因无效行政行为而受到的一切损害均应予以恢复，行政相对人因无效行政行为而获得的一切权益均应收回，如此种收回给善意的行政相对人或者第三人的合法权益造成了损害，行政主体应予以赔偿，如因行政相对人过错、违法导致行政行为无效，使国家和社会公共利益遭受损失的，行政相对人应予以赔偿。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为作出以前的状态。

（二）行政行为的撤销

1．行政行为的撤销是指行政行为具有无效以外的其他违法情形，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。行政行为的撤销不同于行政行为的无效。无效的行政行为，自始至终无效；而可撤销的行政行为只有在撤销之后才失去效力，尽管这种失效通常可以一直追溯到行政行为作出之日，但行政相对人却在撤销决定作出之前一直要受该行政行为约束。而且，可撤销的行政行为不一定必须被撤销，行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼均有一定时限，超过此时限即不能申请撤销相应行政行为，除非行政机关主动撤销或有权机关通过法定监督途径撤销。

2．行政行为具有下列情形之一的，可以予以撤销：

（1）合法要件缺损。合法的行政行为必须具备主体合法、内容合法、权限合法、程序合法和形式合法等要件。某个行政行为如果缺损其中的一个或多个要件，就是可撤销的行政行为。

（2）不适当。不适当是指行政行为具有不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行为，从而可以“违法”为由予以撤销。但在有些情况下，不适当的行政行为并不违法。因此，“不适当”亦可成为撤销行政行为的条件之一，应特别说明的是人民法院一般不能以“不适当”为由撤销行政行为。

3．行政行为撤销后，将会产生以下几种法律后果：

（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公共利益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起向后失去效力。

（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而因社会公共利益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此给行政相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。例如，行政主体违法批地给某企业盖房建厂，某企业本身无过错，后违法批准行为被有权机关撤销，已盖好的厂房因不符合城市建设规划而必须拆迁。为此，违法批地的行政机关应赔偿拆迁企业的损失。

（3）如果行政行为的撤销是因行政相对人的过错（如其通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种批准、许可行为等）或行政主体与相对人的共同过错（如行政行为是在相对人行贿、行政公务人员受贿的情况下作出的）所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行政行为作出之日。行政主体通过行政行为已给予相对人的利益、好处均要收回；行政相对人因行政行为撤销而遭受的损失均由行政主体予以适当赔偿；行政公务人员对行政行为的撤销具有过错时，应承担一定的内部行政法律责任，如接受行政处分等。

（三）行政行为的变更

行政行为的变更是指有权国家机关对具有违法或不当内容的行政行为中的可分离部分作出予以改变的决定，从而使行政行为的该部分内容失去效力。行政行为因部分内容违法或不当而变更，该被变更的内容自行政行为作出之时失去效力。

（四）行政行为的补正

行政行为的补正是指行政行为本来有违法的地方，但其违法程度比较轻微，不值得作为撤销理由来考虑时，或者由于日后情况变化，本来欠缺的合法要件已经得以补充时，将其视为合法行政行为对待。

（五）行政行为的废止

1．行政行为的废止是指本来具备合法要件的行政行为，因法律和政策的变化而不再适应新的社会情况，而由有权国家机关宣布废除并使其不再发生法律效力。

2．行政行为具有下列情形之一的，可以予以废止：

（1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策被有权机关依法修改、废止或撤销。作为行政行为依据的法律、法规、规章或政策被依法修改、废止或撤销，则相应行政行为失去了合法存在的基础，它的继续存在将与新的法律、法规、规章、政策相抵触，所以，行政主体必须废止原行政行为。

（2）国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会公共利益造成重大损失。为此，行政主体必须废止原行政行为。

（3）行政行为已完成原定目标、任务，实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要。为此，行政主体应该废止原行政行为。

3．行政行为废止后，将会产生以下几种法律后果：

（1）行政行为废止后，其效力自废止之日起失效。行政主体在行政行为废止之前已给予行政相对人的利益、好处不再收回；行政相对人依原行政行为已履行的义务亦不能要求行政主体予以任何补偿。

（2）行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、改变、撤销或形势变化而引起的，且此种废止给行政相对人的合法权益造成了比较大的损失，基于信赖保护原则的要求，行政主体应对其损失予以适当补偿。

本章重要问题提示

一、关于行政行为概念的不同观点

行政行为作为一个学术概念已成为各国行政法学中通用的一个基本范畴，但各国法律对其的规定并不一致，学者们对其含义的理解也不尽相同，形成了最广义说、广义说、狭义说和最狭义说等多种学说。

最广义说（行为主体说）认为，行政行为是行政机关的一切行为。也就是说，凡是行政机关的行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和没有运用行政权所作的私法行为，都属于行政行为。该说流行于19世纪初期行政法学的产生阶段。随着行政法学的成熟，尤其是19世纪末以来分权体制的发展变化，该说在行政法上已经没有多少支持者了。但个别大陆法系学者却认为，把统一的行政机关分裂成两种不同性质的公法主体和私法主体存在着诸多缺陷，行政机关的私法行为应作为行政私法行为纳入行政行为范畴，并由行政法来规范。二战以来，随着行为科学的兴起，该说在行政学上又成了一种具有广泛支持者的学说。

广义说（行政权说）认为，行政行为是指行政机关运用行政权所作的行为，包括行政法律行为、行政事实行为和准法律行为，但不包括行政机关非运用行政权所作的私法行为。持该说的多数学者认为行政权的享有者是行政机关，行政行为是行政机关运用行政权的行为。该说主要流行于行政学界。

狭义说（全部公法行为说）认为，行政行为是指行政机关所作的法律行为，不包括事实行为和私法行为，但包括抽象行政行为和具体行政行为。该说是法国和我国大陆行政法学界的通说。

最狭义说（具体公法行为说）认为，行政行为是指行政主体依法行使国家行政权、针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果、使具体事实规则化的行为。该说是当今德国、日本和我国台湾地区行政法学上的通说。根据该说，行政行为具有四个特征：（1）是具体行政行为，不包括抽象行政行为；（2）是外部行政行为，不包括内部行政行为；（3）是法律行为，不包括事实行为；（4）是单方行为，不包括行政契约。

随着行政活动领域的不断扩张、新型行政手段的不断涌现，对行政行为内涵与外延的深刻反思已成为行政法学者亟待解决的一大问题。“行政行为概念的明晰，不仅是构筑科学的行政行为法理论体系的逻辑前提，而且更是行政执法和司法审查实践的迫切需要。”我国行政行为概念的提出与行政诉讼之间存在着密切的联系。《中华人民共和国行政诉讼法》颁布之初，曾把行政诉讼受案范围局限于行政行为概念之下的“具体行政行为”，随着行政诉讼实践的发展，原有的行政诉讼受案范围逐渐得以突破，1999年11月24日最高人民法院颁布、2000年3月10日起施行的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对行政诉讼受案范围的界定放弃了“具体行政行为”的概念而采用了“行政行为”的概念，其意图在于扩大“行政行为”的内涵，进而拓展行政诉讼的受案范围，以满足司法实践的需要。有观点认为，这里的“行政行为”是指具有国家职权的机关、组织及其工作人员与行使国家职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为，它不仅包括法律行为，还包括事实行为；不仅包括单方行为，还包括双方行为。

我们认为，随着国家公共行政范围的扩大，行政行为内容日益丰富，行政行为方式不断增加，行政管理实践中诸如行政事实行为、行政合同、行政指导等行为和现象大量出现，目前我国学术界对“行政行为”概念的通说已远远不能涵盖许多新型的行政手段和行政方式。有必要拓宽行政行为概念的外延，以适应司法审查实践的需要。因此，尽管我们在教材中考虑到《行政诉讼法》的现有规定，考虑到本科教学规范化的需要，对“行政行为”的界定采用了以往学术界的通说，但我们认为，从广义上来理解行政行为具有十分重要的意义。按照广义说来理解，行政行为是指具有行政权能的组织所做的一切与行使行政权有关的行为，包括行政法律行为、行政事实行为和准行政法律行为，但不包括行政主体非运用行政权所作的私法行为。

二、关于无效政行为的公定力和行政相对人的抵抗权

公定力是指行政行为一经成立，不论其是否合法，即对任何人都具有被推定为合法有效而予以尊重的一种法律效力。行政行为不论是否违法，在被依法解除前都具有公定力，这是行政法学界通行的观点。但是，在无效行政行为是否具有公定力，即行政相对人对无效行政行为可否直接进行抵制的问题上，则存在着较大的争论。多数学者认为，无效行政行为不具有公定力，行政相对人可以直接对其予以抵制。但也有学者认为，包括无效行政行为在内的所有行政行为都具有公定力，即使是无效的行政行为，行政相对人也不能直接对其予以抵制，而应经过国家有权机关确认或者宣告。

具有违法情形的行政行为，一般构成可撤销的行政行为，行政相对人必须提请国家有权机关加以撤销才能否认其法律效力，这是一般原则。只有当行政行为的违法情形严重和明显到没有人会认为它正确时，才构成无效行政行为，无效行政行为只属于例外。有些国家，如德国《行政程序法》明确规定某些具有重大、明显违法情形的行政行为是无效的，无需国家机关撤销或确认就当然无效，当事人、关系人以及其他人、法院和行政机关均可以不理睬它。当事人对于无效的行政行为可以直接进行抵制，即完全可以不理睬它。这是从保护行政相对人合法权益的角度所作的制度性安排。在实践中由行政相对人直接对无效行政行为进行抵制，对于法治秩序的维护具有一定的危害，同时，这种做法对行政相对人也具有相当的风险，因为无法保证行政相对人自己的认定不发生错误，也不能保证以后所有的行政机关和法院都会像行政相对人一样认为行政行为是无效的。所以，一个国家的行政法规范必须对无效行政行为的具体情形作出明确的列举规定，以便行政相对人正确地判别某个行政行为是否为无效行政行为。行政相对人在两可情况下必须考虑到自己的认定所存在的风险，最好通过对无效行政行为提起确认无效之诉，使无效行政行为的无效性被权威机关确定下来。当然，行政机关也只能依职权或应申请确定无效行政行为的无效性。

复习思考题

1．简述行政行为的特征。

2．简述行政行为的分类。

3．行政行为的成立要件有哪些？

4．行政行为的合法要件有哪些？

5．试述行政行为的成立要件与合法要件的关系。

6．行政行为的效力内容表现在哪些方面？

7．哪些情形可以导致行政行为的无效？

8．无效行政行为与可撤销行政行为有何区别？

9．什么是行政行为的废止？它与行政行为的撤销有何不同？

10．行政行为的生效与失效规则各有哪些？