第一章 社会救助：历史、现状与未来

第一节 社会救助的基本概念

一、贫困的测定

确定贫困标准或贫困线是准确界定贫困人口的首要条件。目前国际上有两类测算方法。一类是相对标准测算法：（1）比例法，即根据目标群体调查资料将户收入分组（五等份或十等份），其中的5%最低收入户为贫困户，贫困户家庭人均生活费收入的上限即为贫困线；（2）收入平均数法，即以全部居民人均生活费除以2或3作为最低生活保障标准。另一类是绝对标准测算法：（1）基本需求法，即首先确定目标群体居民生活必须消费的项目以及最低需求量，然后计算出价格之和就是最低生活保障标准。国际社会将日生活费不足0.5美元的人群定义为极端贫困，0.5—0.75美元之间的人群为中度贫困，0.75—1美元之间的为轻微贫困。按照这个标准确定我国农村极端贫困人口的年贫困线应该是1500元左右。印度和非洲国家贫困线标准为1美元，东欧和中亚国家的贫困线标准是2美元，发达国家是按照平均工资的一半来确定贫困线。（2）恩格尔系数法，即将恩格尔的贫困值（国际上通常将恩格尔系数在60%以上视为绝对贫困）直接定为贫困线。

二、社会救助的定义

社会救助是现代社会福利制度的重要内容。1965年美国出版的《社会工作百科全书》写道：“社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一种计划。”

社会救助体系（social succour或social assistance），是指通过一定的管理体制、运行机制和保障体制的实施，为保障弱势群体（social vulnerable group）的基本生活以及解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的各项救助制度的总和。现代社会救助至少有三层含义：从制度安排看，是指社会救助制度门类齐全、项目完备，即建立起适合城乡经济发展水平，以基本生活保障为重点，涵盖医疗、教育、住房、就业、司法、灾害、意外等各个方面，完善的、不同层次的和可持续发展的社会救助制度体系。从覆盖人群看是指社会救助制度覆盖全体国民，即各项社会救助制度分别惠及城乡普罗大众而没有遗漏，能够有效地帮助不同境遇的最低收入国民、低收入公民以及遭遇突发急难事故的国民抵御各种风险。从统筹城乡协调发展看，是指城乡社会救助制度均衡发展，即结合城市和农村特点建立起城乡一体、标准有别的社会救助制度体系，让全体农民能够与城市居民平等地分享改革发展的成果。社会救助亦称公共救助，它包括社会救济（或称政府救助）和社会互济。

社会救助的目标是社会照顾、社会规制（即通过提供社会救助强化社会主流的行为规范与价值观念，敦促救助对象乃至全体社会成员遵从社会的主流行为规范，认同主流的价值观念）、助人自助、维护社会公正、促进社会融合等。

三、社会救助的演变

可以说，社会救助是与国家相伴出现的。而西方具有社会保障萌芽意识的社会救助制度的前身是起源于19世纪的济贫制度。现代社会救助制度则产生于20世纪30年代，当时欧美各国爆发了严重的经济危机，从而导致了大量贫困现象的产生。在传统的济贫手段和社会保险都不足以解决问题的前提之下，各国政府不得不尝试建立社会救助制度，以弥补社会保险制度的不足。美国最早于1935年通过了包括十项不同但相关的社会保障法案，开始实施社会救助。但较具体的社会救助制度应以贝弗里奇1943年提出的著名的《社会保险和相关服务》（Social Insurance and Allied Services）报告为标志，该报告详细拟定了一套社会安全制度，尤其拟订了一个社会救助（公共救助）方案，对社会保险未能完全保护的人给予各项救助。英国国会参照该报告通过了各种有关法案，其中国民救助法是在1946年通过，并于同年8月开始实施的，从而废除了实施三百年的救贫法，建立了正式的社会救助制度。此后，各国的社会救助政策大多由慈善恩惠的观念，变为国民权利与政府责任的观念，由教会、私人或地方政府办理的事务，转变为各级政府的重要职能。

四、社会救助的分类

按照不同的依据和标准，可对社会救助进行不同种类的划分。

按照救助的实际内容，社会救助可分为生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、生产救助、法律援助、就业援助、意外救助等。

按照救助手段，社会救助可分为资金救助、实物救助和服务救助等。以此标准划分，国外最新的理论是将社会救助分为物质救助和伦理救助。政策性的物质救助主要是通过某种制度安排，从物质、经济方面对弱势群体进行救助，是一种带有政府行为性质的、刚性的救助，具有临时、慈善、偶发、不确定的色彩，是一种外在的、消极的被动救助。伦理救助（或称道德救助）是指运用伦理的手段和方式对社会弱势群体给予心理与生理、物质与精神方面的道德关怀和帮助，并积极开发救助对象自身的道德资源，提高其自主、自立能力，培养其自尊、自强的伦理精神，最终使弱势群体摆脱弱势地位的一种社会救助。伦理救助包括两个层面：一是救助手段和方式的伦理化，二是救助内容的伦理化。

按照贫困持续时间的长短，社会救助可分为针对长期性贫困的定期救助（如孤寡病残救助）、针对暂时性贫困的临时救济（如多数情况下的失业救助、自然灾害救助等）和针对周期性贫困的扶贫（如贫困户救助）。

按照覆盖群体的多少，社会救助可分为补救型和普救型两种类型。从发达国家的经验来看，普救型救助模式具有“易放难收”的特点，必然造成财政压力过大、抑制就业增加等问题，而且救助水平提高也并不一定意味着救助领受者生活状况的改善。一般而言，补救型社会救助必须经过家计调查，而普救型则不然。

五、社会救助与社会保险和社会福利的关系

作为社会保障体系的子系统，社会救助与社会保险和社会福利两个子系统之间具有十分密切的关系。社会救助在社会保障体系中处于最低层次，旨在保障最低生活，资金来源以国家为主，同时社会和个人共同参与；社会保险是社会保障的主体，其目标是保障基本生活，它强制在职工作者或鼓励具有经济能力者加入，其资金来源主要是被保险者及其所在单位缴纳的保险费；而社会福利则旨在提高国民的生活质量，保障主体是国家和单位。

如若不发展社会保险，劳动者面临的疾病、工伤、老龄等各种风险就无法化解，很容易沦为社会脆弱群体，到时进入社会救助的社会成员越来越多，社会救助迟早会不堪重负，难以实现可持续发展。在发展社会救助的过程中，应该注意与社会保险的相互协调。比如在农村，低保对象可以由政府代为缴费将其纳入新型农村合作医疗的范畴，这样既可以解决低保对象的医疗保障问题，又能够促进新型农村合作医疗的发展。在城市，要注意低保制度与失业保险制度的协调。目前城市2200多万低保对象中超过一半是有劳动能力的，将如此庞大数量的有劳动能力的人置于社会救助的庇护下显然不是国家政策的最终目的。应该通过与失业保险的协调，对1000多万有劳动能力的低保对象开展培训、职业指导与介绍等工作，促使其重拾信心返回劳动力市场，这样不仅有利于失业保险就业促进功能的充分发挥，有利于失业保险制度的完善，同时也有利于受助者走向自立，社会救助制度走上可持续发展的道路。近年发展起来的城镇居民医疗保险直接资助城镇社会救助对象进入社会医疗保险，一些城市还将补充社会医疗保险部分节余基金用于城市医疗救助。

如若社会福利覆盖面窄、水平低，不继续发展，全体国民的生活质量就难以提高，而残疾人、老年人、儿童和妇女等抗风险能力差的群体的生活质量甚至会下降，不得不依赖社会救助，使社会救助负担加大。反之，若社会福利比较完善、健全，一方面，可以提高全体国民的生活质量，减少抗风险能力差的群体落入贫困的可能，进而减轻社会救助的压力；另一方面，对正在接受社会救助的家庭而言，家庭中的老人、儿童等通过享受相应的社会福利，可以减轻家庭的负担，有助于受救助家庭摆脱贫困。因此，必须摒弃只重视社会救助而忽视社会福利的观点，发展社会救助的过程中要注重与社会福利的协调。比如低保制度应该积极地与残疾人福利相协调，享受低保的残疾人也应能获得相应的康复治疗并参加一些文体娱乐活动，低保对象中有一定劳动能力的残疾人，应该帮助其安排适当的工作岗位或通过残疾人福利事业的发展扩展就业，并优先考虑安排低保对象中的残疾人，这既可以促进残疾人福利的发展，也利于社会救助的可持续发展。

六、社会救助的作用

市场经济的发展打破了以往的普遍保障模式，新的混合型保障模式正在确立。社会救助摆脱了以往只面向无劳动能力者的传统痕迹，转而面向全体公民。最低生活保障和各种专项救助可以为贫困群体提供保障，应对贫困与灾害。社会救助还是典型国民收入再分配的手段之一，它具有调节贫富差距的作用。社会救助所发挥的作用会增强，其地位会更加上升。

第一，由于社会救助的基础地位，其面对的是社会脆弱群体并为其提供一定的支持，因此社会救助必须发挥社会保障体系中第一道防线的作用，以缩小社会成员在竞争起点上的差距并让脆弱社会成员分享到经济社会的发展成果，进而间接发挥其促进社会公正与和谐的作用。

第二，由于其基础地位，社会救助不会再像处于边缘地位时那样只发挥保障无劳动能力者最基本生活的作用，而是要发挥保障所有困难社会成员最基本生活的作用。

第三，在社会保障体系中居于基础地位的社会救助与社会保险和社会福利相互协调与配合，共同发挥促进社会保障体系综合效能不断提高以及促进经济社会健康发展的作用。

第四，积极的社会救助政策是缩小贫富差距的和解剂。2003年我国人均GDP首次达到1000美元，标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。在这个阶段，城市居民间收入差距明显拉大，全国城乡居民家庭人均收入的基尼系数已达0.458以上，突破了警戒线。一方面，高收入者的收入大幅度增长，在一些地区，高收入群体和低收入群体的收入差距相当突出。另一方面，相对贫困人口在不断增加。据国家民政部门调查，2004年11月全国城镇列入最低生活保障范围者达2204万人。解决社会分配不公、贫富差距太大的问题成为社会主义现代化建设中不可回避的一个方面。因此，缩小城市居民收入差距的关键不在于“劫富”，而在于济困。

第五，社会救助制度促进了我国社会主义市场经济体制的建立和完善。伴随20世纪80年代我国经济体制改革拉开序幕，企业破产和停产、半停产，工人下岗和失业，贫富差距拉大等经济问题和社会矛盾不可避免。社会救助制度为正在深化的企业改革和产业结构调整、为市场经济的建立和完善排除了后顾之忧。

第六，社会救助制度不仅有助于实现收入再分配中的公平，而且还有助于提高经济发展中的效率。

新福利经济学认为，由于价值规律的作用及资源的稀缺性，在市场经济进程中及社会转型变革时期产生了收入分配不公、贫富两极分化等社会现象，并且市场在资源配置上强调物质资源的配置，而忽视了人力资源的配置，社会救助作为一种补救模式与手段是对帕累托最优状态的一种改进，可以弥补市场分配的缺陷，提供安全稳定的保障机制，对摆脱贫穷进行帮助，同时对提高经济效率起到独特的作用，是从人力资本数量和质量两个方面来保障对经济发展必要的要素投入，是从更宏观的意义上促进人力资源的有效配置。

凯恩斯的消费者理论认为，边际消费倾向是递减的，收入越高，用于消费的部分占收入的比例就越小。我国的现实情况是，占人口不到3%的富裕阶层拥有40%的银行储蓄存款，而广大的中低收入阶层无钱消费和无力消费，部分极端贫困阶层更是处于生存、生活的边缘，国内需求严重不足，影响了国民经济健康稳定发展。如果能够适当地增加低收入阶层的收入用于保障基本的生活需求，保证生活水平有所提高，就可以形成极大的购物意愿和购买力，从而对我国经济起到根本的拉动作用。可见社会救助可以拉动内需，促进经济健康发展。

第七，社会救助制度促进了社会的发展和进步。近年来，世界银行提出，世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置。社会救助制度发展水平的高低和完善的程度成为一个国家或地区文明进步的标志。

当然，社会救助政策设计不合理，也会带来一些副作用，如“奖懒罚勤”、“漏出量”（组织实施社会救助而耗费的社会资源，包括行政管理成本、对工作积极性以及储蓄和投资等的负面影响）、贫困陷阱和失业陷阱等。

七、社会救助的原则

公民待遇原则。社会救助制度的基本理念是以人为本、人权平等以及尊重人格，不把贫穷当成是罪恶，不歧视贫困群体，也不把贫穷的主要原因归咎为个人和特定的家庭，原则上它对那些需要救助的对象提供经济援助，并且在其他方面提供可能的帮助。凡无力生活者，均可依法律规定享受救助，属于法律赋予的一种权利。

国家责任原则。国家承担确保贫困人口基本生活的义务，所以只要人民有生活上的困难，政府就有责任给予救助。因此，社会救助的责任主体是国家，并依此社会政策来维护社会公平。同时倡导民间参与，弥补政府财力的不足，以便更好地解决贫困人口的生活和其他问题。所以，企业和社区以及各种社团的救助行动，只能作为辅助和必要补充。

对象特定性原则。社会救助的实施对象是已经处于生活困境中的社会成员，获得救助需要经过严格的资格认定程序，特别是要经过家庭经济状况调查，以便核实申请者是否具备受救助的条件。

实施非义务性原则。国家和社会对特定对象实施社会救助，帮助他们克服生活困难，摆脱生活困境，是无条件的。凡是属于救助范围内的社会成员，国家和社会都应该对其实施帮助，并且不能有附加条件，也就是说救助对象在接受救助时，无须作出履行某种特定义务的承诺。因为，在整个社会保障体系中，社会救助是一种最低水平的保障，是社会安全的最后屏障，如果将社会救助给予的物质帮助附加一定的条件，会造成相当一批社会成员得不到救助。例如，强制要求所有低保人员参加义务劳动就未必合理。

保障兜底性原则。社会救助不是为了提高社会成员的生活质量，而在于对已经陷入生活困境的社会成员给予帮助和支持，以满足其最低或基本生活需求。就当前中国的国情而言，社会救助制度的目标必须是也只能是着眼于“保底”。它要对付的是现实存在的贫困现象，使已经陷入贫困的那一部分社会成员能够休养生息，继而迅速摆脱贫困。同时，这种“保底”功能也针对依赖思想以及不劳而获思想的滋生和蔓延。

有效性原则。有效性原则要求政府对需要救助群体的救助必须达到一定的水平，以确保公民的生存权利；否则社会救助制度就会如同虚设，成为国民经济的负担而没有起到实质功效。

公平性原则。全社会除去个人之间的差异之外，有一条共同认可的基准线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，也是起码必备的部分。一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了为谋生所必需的基本条件，因而需要社会和政府来提供这种保障。公平性原则所包含的制度性内容主要指最低生活保障、公共卫生和大病医疗救助、公共基础教育这三项。在社会保障体系中与之相近的选择就是社会救助，社会救助作为国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会弱势群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，通常被视为政府的道义责任或义务，目标是帮助社会弱势群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。公平性原则就要求政府在实施社会救助时对所有需要救助的人群实施统一的标准，不论是城镇居民还是农村居民都应当获得同等的救助。这就必须改革当前的城乡二元、城市优于农村的局面。

政策统一，标准有别。中国地域广阔，情况复杂，社会、经济发展极不平衡，社会救助制度实行全国统一是不切合实际的。因此，应该发挥地方政府的积极性。在救助政策统一的大前提下，各地根据自己的实际情况制定标准。

充分发挥人的潜能。每个人在生理、心理及智力方面都有很大的差异。通过社会救助体系的建立与发展，发动各种力量共同帮助贫困人口，使他们有机会发挥潜能，摆脱困境，是社会救助所应遵循的基本原则之一。

鼓励自立原则。救助对象是否愿意退出社会救助，取决于救助对象对退出社会救助前后所能得到福利的比较。如果救助对象就业后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就会大大挫伤他们参加工作的积极性。因而社会救助制度的设计应能防止受助者形成长期福利依赖的思想，鼓励受助者自立。

依法救助。上述各点最终应以制定《社会救助法》的方式加以确认。只有进行社会救助立法，才能从根本上保证社会救助制度的权威性和连续性。