第二节 国外社会救助的渊源、特点与走势

一、英国现代社会救助的萌芽

英国是世界上最早通过立法建立社会救助的国家。作为现代意义上的社会保障制度中的一套重要的、经常性的制度，社会救助是在16、17世纪的英国逐渐形成的。英国社会救助制度从1601年英国女王伊丽莎白颁布《济贫法》，即旧济贫法开始。1834年，英国就制定了新济贫法，主要是确认社会救济属于公民应该享受的权利，确立社会救济是国家应尽的义务，从此世界上社会救助开始由“恩惠”、“慈善”式的制度向“公民权利”型的制度过渡。现代社会救助在英国的萌芽具有以下深刻的历史背景：

1．解决严重的流民和贫困问题

随着新航路的开辟，欧洲经济贸易最繁荣的地区从地中海沿岸转移到大西洋沿岸，英国利用其得天独厚的地理环境逐渐发展起来，它较早结束了四分五裂的中世纪封建制度，形成了统一的民族国家和中央集权的君主政体，这就在客观上为近代经济贸易的发展创造了有利条件。商业和贸易的迅速发展，特别是毛纺织业的高额利润促使新兴资产阶级和新贵族掀起了规模巨大、影响深远的圈地运动，将农民从土地上赶走，用土地来养羊。而当时由于圈地而发展起来的纺织业和其他工业又不足以吸收那样多的劳动力，于是就不可避免地产生了大量的流民。除了圈地运动这一最主要的原因外，价格革命造成的雇佣劳动者贫困化、人口膨胀、解散修道院、取消封建家臣和遣返退伍士兵等因素也加剧了流民问题。

大量的流民大大增加了社会的不稳定因素，亟待解决。英国政府对待流民的态度经历了一个较长的变化过程，在初期以惩罚为主，救济为辅，且惩罚极为严酷，流浪者常常被处死，单只亨利八世就下令绞死了七万二千人。而后来，单纯的严刑峻法不仅越来越不能减少流浪者的规模，而且还引发了越来越多的反抗，甚至暴动；同时，有识之士也逐渐意识到，贫穷和流浪不能仅仅归咎于当事人的懒惰，他们无法左右的社会经济环境也是重要的原因。于是，对流民和贫困者的救济力度不断加大，制度化程度也不断提高。在长达几十年的讨论和在此期间的数部关于济贫的法律法规的基础上，《济贫法》在1601年获得通过，其后又经过了不断的修改和完善。

2．君主专制政体同新兴资产阶级作斗争的需要

由于资本主义经济的发展，新兴资产阶级的力量迅速壮大，便要求获得更多的政治权力，进而与当时的君主专制政体产生矛盾。随着矛盾的不断发展，统治者为了维护自身统治，便不得不关注济贫问题。一方面，缓解流民问题有助于稳定其统治秩序；另一方面，流民大多是由于新兴资产阶级和资产阶级化的新贵族不择手段谋取经济利益而产生的，确立济贫制度，可以安抚和笼络下层人民，利用他们同资产阶级和新贵族较量。另外，济贫制度本身（特别是济贫税）也有助于在一定程度上限制资产阶级的力量，遏制资产阶级的上升势头。

3．英国雄厚的经济实力和先进的经济发展水平为社会救助制度的确立提供了基础和前提

英国的经济在16、17世纪飞速发展，无论从经济发展水平还是经济实力上讲都处于世界前列，并在不久之后成为领头羊，这便具备了产生社会救助制度的物质基础。

4．强有力的国家政权是建立该制度的后盾

都铎王朝和斯图亚特王朝都实行君主专制和中央集权，这为济贫制度的制定和实施提供了强有力的保障，因为具有普适性和统一性的法律法规都必须依赖国家权力的制定和实施，济贫税的征缴、济贫院的大规模建设如果离开了强有力的统一的国家政权，也是无法想象的。

5．社会救助的传统

中世纪末期，各类社会救助组织在英国就已颇具规模，社会救助行为也普遍存在。伴随着圈地运动的进行，它们更是获得了长足的发展和完善，这些自然为社会救助制度的建立提供了重要的基础。

中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济是英国社会救助制度萌芽的基础。英国的贫困问题主要是通过行会内部互助互济与基督教会慈善施舍两种方式解决的。英王亨利八世于1536年制定了济贫法令，规定地方团体负责办理济贫事务，年老失业及贫困病患者可申请救济，这是济贫的起源，该法令于1563年、1572年和1576年经过三次修正补充，使济贫制度最终建立起来。

二、各国社会救助的特点

第二次世界大战后，各国工人运动四起，为了缓和阶级矛盾，发展经济，各国政府都高度重视社会救助，设立了专门的社会救助行政管理机构，逐步完善社会救助政策，社会救助成为除社会保险和社会福利之外社会保障体系的重要组成部分，成为社会安全网的最后一道防线。从救助对象看，除贫困人口外，还包括老年人、未成年人、失学者、难民等特殊群体，家庭补助是西方发达国家社会救助的重要内容。社会救助的经费主要来源于政府，辅之以社会团体、民间组织和个人的捐赠。救助标准尽量与经济发展水平相适应，同时不断改进技术手段，实行信息化管理，并高度重视社会救助的法制建设，一般都在社会保险和社会福利立法前首先对社会救助立法。英国救助立法历史悠久，德国现代意义上的社会救助制度确立于1961年。1961年的《联邦社会救助法案》（Bundessozialhilfegesetz， BSHG）明确了社会救助体系的基本任务和组织结构。瑞典政府于1957年通过了《社会福利和社会救助法》，废除了传统的济贫法，建立了新的社会救助制度。各国社会救助具有不同的特点，如美国救助制度丰富完善，韩国救助倾向于生活保护，德国救助侧重于特殊困难家庭等。

三、国外社会救助的发展趋势

尽管世界各国的社会救助制度千差万别，但在进入21世纪后其发展呈现出以下共同趋势：

1．采取中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式

社会救助的分配绩效和社会救助模式所采取的中央集权化程度存在显著的关系。由于各国实际情况不同，国际上采取了中央集权（如英国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰）和地方分权不同的社会救助管理模式。

在瑞典，社会救助的资格条件由中央政府决定，但不仅管理是在地方层面上进行，绝大多数的社会救助支出资金也来源于地方当局，其解释权和社会救助金的发放也由地方当局进行。社会救助标准虽然是由国家建议的，但实际的救助标准在不同的地区存在很大差异。在奥地利，社会救助单纯为地方的责任，社会救助资格条件和救助水平各地多有不同，总体而言，没有统一的程序，而对社会救助申请者的救助也是高度自行决定的。在德国，社会救助的资金来源中75%来自地方当局，另外的25%则来自中央政府，政策制定的权责在于联邦政府，地方当局负责执行。在芬兰，社会救助是在中央政府制定的关于社会救助对象资格条件的一般政策方针内由地方当局进行管理。自20世纪90年代以来，日益增长的失业压力导致许多社会救助的模式化和标准化的规章遭到取消，同时，地方政府在社会救助上有更大的自行决定权，社会救助待遇也呈现日益增长的多样化，而社会救助的水平也在全国范围内根据生活成本的不同设定了两个地理区域类别。

欧洲的学者在研究欧洲多国社会救助不同管理模式后得出结论，认为单纯的中央集权制的社会救助和单纯的地方分权制的社会救助管理模式都有碍于社会救助分配效率的实现；相反，中度的地方分权制优于高度的中央集权制和高度的地方分权制的社会救助管理模式。瑞典社会救助的改革就经历了这样的历程。20世纪90年代以前，瑞典中央政府对地方政府提供社会救助财政资助的主要特点是，按照社会救助的不同项目实行分项目提供财政资助，这种资助方式使得瑞典中央政府在社会救助工作方面具有决定性影响，而不利于地方政府在社会救助中发挥作用。结果导致中央政府在社会救助方面的财政资助不断增长，地方政府在实施和管理社会救助方面的积极性不断下降，各种社会救助资源的利用率也不太理想。针对这一问题，1993年瑞典政府实施了一项新法令，规定以后瑞典中央政府在对地方政府提供社会救助财政资助方面，不再按照不同项目分类提供财政资助，而是实行综合性财政资助原则，即中央政府根据各郡人口结构、税收情况等提供不同数量的社会救助方面的财政资助，中央政府提供的财政资助如何使用，由地方政府根据各地实际情况自行决定。这项社会救助制度的地方化改革，分清了中央政府与地方政府在社会救助方面的不同职责，明确了地方政府的权利与责任，有利于地方政府根据自己所管辖地区的实际情况，制定与实施更加有效的社会救助措施。这不仅提高了社会救助的效率，也促进了瑞典各地社会经济与社会保障事业的协调发展。

2．失业率上升、家庭结构变化和移民增加成为加重许多西方国家社会救助成本、促使其改革的重要原因

以德国为例，经济的持续低迷导致不少人失业，1980年生存救助受益者中， 10.3%是失业者，到1990年该指标上升到13%。与此同时，多子女家庭和不完整家庭日益增多，使社会救助体系面临日益严重的“贫困的婴儿化”（infantilisation of poverty）。其表现为：一方面，多子女家庭面临着日益上升的小孩养育成本，增加了家庭贫困的可能性。另一方面，单亲家庭是申请社会救助的主要家庭类型。1998年达到34万人，占总申请人数的25%。1961年的社会救助法案明确规定：带有3岁以下小孩的单身母亲可以不参加工作而接受社会救助。移民增加也是影响联邦德国社会救助的重要因素。自1970年以来，尽管联邦德国逐年减少招募外籍工人，但大量移民以探亲、政治避难、难民为理由涌入德国。这些移民进入德国之后面临着严重的生存问题，部分人按照法律规定不能工作赚钱，部分人存在着语言障碍，其后代也在教育机会和劳动市场上面临困难。据统计，2001年的社会救助受益人数占德国全部人口的比例为3.5%，外籍社会救助受益人数占全部移民的比例为9.1%，外籍社会救助受益者占全部社会救助受益者的比例为25%。

3．注重社会救助的实施与实行积极的劳动力市场政策相结合

国际上在设计社会救助的制度安排上，都注重实现社会救助政策与其他的经济社会政策特别是劳动力市场政策的契合，以保证社会救助制度的效率，保持社会救助对象的流动性，以更好地发挥社会救助的救助功能。如瑞典一贯强调积极的劳动力市场的培训，培训的对象集中在25岁以下的成年人和没有劳动能力的人。德国社会救助的主要关注点特别集中在社会救助金的水平上，尤其是对那些有几个孩子的家庭，社会救助可能使他们失去工作的积极性。因而对于社会救助的申领者，除非由于健康、年龄等原因，都被要求接受工作，对于有劳动能力的社会救助申领者而言，如果他们不接受所提供的工作或者不努力寻找工作，社会救助金至少可能被削减25%。德国社会救助制度改革讨论的核心问题就是社会救助制度与基于收入调查型的失业保险的结合问题，这项改革已得到批准且正在开展当中。美国2000年起政府要求接受援助的单亲父母两年内每周工作至少30小时，核心家庭每周至少工作35小时。联邦政府还制定了社会救助受益家庭的就业目标，社会救助受益家庭就业率从1997年的至少实现25%提高到2002年的50%以上，核心家庭的标准则由75%提高到90%。

尽管如此，欧洲仍然有长期依赖社会救助的情况，降低了社会救助的流动性和救助效率。以瑞典为例，其社会救助对象领取社会救助的时间与其他欧盟国家相比是短的。尽管对于获得社会救助者而言，一直领取社会救助很多年的情况并不具有典型性，但是，持续多年依靠社会救助生活的情况并不罕见。在1992年获得社会救助的当地住户中，只有1/4的住户是新的社会救助户，而一半的住户早在5年以前就进入了社会救助体系。德国和日本亦存在类似的情况。

4．家庭财产调查和目标定位在社会救助管理中居于重要地位

家庭财产调查，又称家计调查或家庭经济状况调查，是在社会救助制度中被用来考察救助申请者家庭收入等方面状况的一种做法，是鉴定申请者是否符合获得某项津贴或服务的资格的必要环节，是社会救助制度的一种手段，具体包括个人申请、机构受理、立案调查、单位（社区）证明、政府批准。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定的最低生活标准线（贫困线）。关于家庭收入调查型的社会救助模式中的测量方法论和技术问题，如何科学地设定社会救助对象的资格和审查程序是家庭收入调查型的社会救助（meanstested social assistance）实施的关键环节。但是在社会救助实施的过程中，由于某些原因的存在使得社会救助审查和实施方法遇到很多的障碍而难以付诸实践。处于社会转型的俄罗斯的社会救助就面临这样的问题，影响社会救助的效率，造成社会救助在操作和执行中的障碍。

目标定位（targeting）式的救助，是指通过群体甄别，将那些最需要帮助的人，如穷人、老人、失业者、病患、残疾、妇女或儿童等挑选出来，通过家计调查或条件限定的方式来确定“最需要或最贫困的人”，仅对他们发放社会福利。

家计调查与目标定位从来都是不可分割的，比如，“全体65岁以上老人都发放的津贴”属于全民性或普遍性福利，而“只以低收入老人为限”则属于兼具家计调查和目标定位性质的选择性福利给付，它既以家庭财产调查为依据（低于贫困线），又属于专为老年人口提供的目标定位式津贴。目标定位与家计调查一样，性质上都属于选择性福利的政策工具，都有利于增强社会保障受益群体的针对性、政策目标的有效性，提高资金使用的效率。目标定位具有的优点在于，如果选定的指标是显而易见的（比如一个家庭里有多少个孩子），那么所需要的管理也就少多了。因而在目标定位中，可更少关注个体的情况，更多使用较为统一的标准。

以英国为例，早在1922年英国《失业保险法》中就以失业救助的形式提出了家庭财产调查的必经程序。家计调查尽管带来耻辱感、津贴水平低下、因重复受益产生福利依赖问题，以及贫困陷阱、诚实陷阱、储蓄陷阱等，但家计调查型津贴在英国社会保障制度中居于重要地位。英国家计调查更加突出对求职经历和就业状况的审查；对不该重复（重叠）受益的现象加以规范，杜绝欺诈；并与目标群体定位结合得日益密切。英国政府通过提供多层次、分群体、多类型的保障措施，通过分层施保、分类施保缓解了低收入群体的生活压力。近年来，英国政府在家计调查方面不断改进，以避免民众过多的指责。改革措施包括首先简化家计调查、收入评估更改为年度体系（将每年或更长时间进行一次评估）、简化申领手续（如可以通过互联网填写表格）等。

5．防止社会排斥，强调伦理救助和社会整合（social inclusion）的作用

1918年瑞典政府再次颁布济贫法。新的济贫法制度所提供的救济较之前更加容易获得，但是受益者必须以丧失一些公民权利为代价，其中包括丧失选举权。传统的济贫法也发挥着社会保险制度补充措施的作用，但其在实施过程中所体现出来的对贫困者的施舍性、歧视性、惩罚性和侮辱性越来越受到人们的批评，人们希望建立充分体现人道主义和公民权利的社会救助制度。

以欧盟为例，自20世纪70年代以来欧共体社会救助政策也随社会救助理念的转变发生了三次转向：70—80年代，欧共体社会救助政策偏重于责任，主要解决物质贫困问题；90年代偏重于“权利”；进入21世纪，重点致力于社会整合。2000年3月，欧盟委员会决定在2010年消除贫困并同意采取行动，同时达成一致意见，即各成员国在反贫困和消除社会排斥方面应该采取协调一致的政策，并于2001年起制订实施著名的国内行动计划。其目标包括促进参与就业的积极性以及资源、权利、物质和服务的可获得性，防止社会排斥的风险，帮助弱势群体，动员所有相关组织参与行动。欧盟同时建立衡量社会融合指标体系。社会排斥概念在五个方面超越了传统的贫困和劣势概念：由财务劣势转变到多层面劣势，由静态分析转为动态分析，由个人或家庭扩大到地方邻里，从聚焦分配转向聚焦关系，由侧重社会关系的连续性转向灾难性中断。贫困概念内涵外延的扩大意味着在贫困问题分析中，研究者既应关注物质贫困与社会劣势本身，还要关注导致物质贫困和社会劣势的社会关系根源；更为重要的是，贫困概念内涵外延的扩大意味着由狭义的贫困救济转变为广义的社会救助。救助的手段和方式要充满伦理精神，充分尊重救助对象的人格尊严，不能使救助对象边缘化、耻辱化、对象化，不能实际维持（或制造）一个最低收入阶层，而是要使救助者享有必要的尊严，即救助手段和方式的伦理化。

6.“下游救助”向“上游救助”转变，社会救助向社会保护转变

世界银行的社会风险管理理论认为，所有的个人、家庭和社区都会面对来自不同方面的风险，这些风险既包括自然的也包括人为的。贫困人群不仅更容易遭遇风险，风险对他们的负面影响也会更为严重，因为他们应对风险的工具非常有限。不仅如此，由于贫困人群没有能力或者不愿意选择高风险、高回报的经济活动，他们不仅难以脱贫，其贫困程度甚至会进一步加深。因而世界银行的风险管理框架更关注贫困的成因，而不是贫困的症状，也更重视贫困的预防而不是对贫困的补偿。这与经合组织国家的积极的社会政策是完全一致的。在经济全球化的环境下，消除贫困不仅代价高昂，也是很难实现的事情，因而只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。预防贫困是世界银行的风险管理框架最重视的内容。这一框架要求对贫困和高风险人群提供事前的收入支持以鼓励其选择高风险、高回报的经济活动，从而使他们逐步摆脱贫困，而干预的措施应该根据风险的类型选择不同的工具。同样，积极的社会政策也主张社会政策要致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障。相应的，社会政策不再只是针对现实的贫困者或不幸者的帮助，而是一种增进全体社会成员经济和社会能力的社会资源配置。有效的反贫困政策是不同社会系统包括政府、市场、非营利组织和家庭等共同作用的结果，因此世界银行的社会风险管理干预工具非常宽泛，包括了宏观经济政策、治理和善治、提高基础教育和医疗卫生的可及性等。