上篇 中国政府向社会组织购买公共服务问题研究

第一部分 总体报告

一、导论

（一）研究的问题

20世纪80年代末以来，行政改革的浪潮在世界范围内兴起。奥斯本和盖布勒提出了“企业家政府”的概念，认为政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”；登哈特夫妇认为政府应该更多的是服务而不是“掌舵”，应该让公民参与政府对公共服务的提供；彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了政府治理未来发展形成的四种模式：“一是市场式政府，强调政府管理的市场化；二是参与式政府，即对政府管理有更多的参与；三是弹性化政府，即认为政府需要更多的灵活性；四是解制型政府，即提出减少政府内部规则。”这些理论和模式的核心目标，是提高政府行政效率和公共服务质量，降低行政成本。

为此，各国政府陆续探索实现政府行政改革目标的多种途径。萨瓦斯认为：“在公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴（公民与志愿者）、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等。”这就是说，在公共物品和公共服务的提供方面，需要改变政府的单一主体状态，而由多种多样的社会主体，比如由社会组织来提供，并且由此形成政府与社会组织合作提供公共物品、公共服务的伙伴关系，这种伙伴关系实际上是公共服务不同提供机制的结合。在这一过程中，政府向社会组织购买公共服务模式随之得到发展。所谓“政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting, POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。

现有研究的一个基本共识是，政府向社会组织购买公共服务之所以成为政府承担公共服务的新模式，是因为当今政府面临四个方面的情况：一是政府在公共产品与服务提供方面低效率甚至无效率而导致公众不满；二是新公共管理运动的兴起与发展；三是社会组织自身不断发展和完善；四是社会大众公共服务需求不断增长。在这些背景下，20世纪90年代英国率先提出了公共服务和公共物品供给实行公私合作的理念，随后，这一理念扩展到美国、加拿大等国家并且付诸实施。与此同时，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也在全球范围内积极推广公私合作供给公共物品和服务的理念和经验，这一浪潮随之扩展到中国等发展中国家。

我国内地的政府购买服务发端于上海。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理效率，该局不是单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并于1998年接受政府养老服务的委托，政府购买服务由此第一次进入我国实践领域。

此后，全国一些城市陆续进行了这方面的探索实践，政府购买公共服务的内容和范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。2000年，上海卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、社会组织运作的“居家养老服务网”工程，由社会组织为独居老人提供居家养老服务。2004年2月，在上海市政府的主导和推动下，三家民办非企业性质的社团组织——“自强社会服务总社”、“新航社区服务总站”、“阳光社区青少年事务中心”正式挂牌建立。上海的禁毒、社区矫正、社区青少年事务的管理工作，将通过政府购买服务的机制，由这三家社团聘用社会工作者来承担。浙江省宁波市海曙区政府于2004年3月出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。主要做法是，由海曙区政府出资，向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员。2004年9月开始，这一政策在全区65个社区中全面推行。江苏省无锡市从2005年开始，先后对全市市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、文化、旅游、结核病防治等十多项公共事业由政府直接参与转为实行“政府购买公共服务”的实践。广东省深圳市政府于2007年培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。近年来，各地在这方面的实践，无论在服务范围还是服务深度方面都取得了较大突破和积极进展。

本报告的主要目的，是对于全国情况进行基本分析，对于调查的相关案例进行相关探讨，并且在此基础上，分析并回答以下问题（见图1）：

中国政府向社会组织购买公共服务的背景与动机是什么？

中国政府向社会组织购买公共服务的方式与机制是什么？其成效如何？

中国政府向社会组织购买公共服务过程中遇到哪些重要问题？在现有制度背景下，解决这些问题可能有哪些途径？

中国政府向社会组织购买公共服务，对于政府职能的全面转变，促进公共服务的均衡化，推动事业单位体制的改革有什么启发意义？

（二）核心概念界定

本报告涉及如下核心概念：

1．公共服务

“公共服务”这一概念已在我国被广泛使用，但是，对什么是公共服务，却有不同的见解，甚至在不少情况下其含义常常含糊不清。概念上的混乱，往往容易助长实践中的混淆。

公共服务是与私人服务相对应的一个概念，无论是公共服务还是私人服务，都意味着对某一种公众需求的满足，或者说其本身就是公众的某一种需求。通常认为，现代社会中的所谓公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。公共服务包括科学、文化、教育、卫生等无形产品，也包括基础设施、道路交通等有形产品。

公共服务与私人服务的区别在于，它们供给的主体和方式不一样。例如，教育本身只是特定专业性服务，使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育，是营利性的私人服务，而非营利社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育服务，或者它们兴办的公益性学校，则是非营利性的社会公益性服务。所以，不应将教育等专业性服务简单笼统地看作是公共服务或非营利的社会公益性服务。

2．社会组织

“社会组织”是一个中文语境下的概念。广义的社会组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。狭义的社会组织，是指由各级民政部门作为登记管理机关，纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织。本报告主要涉及狭义上的社会组织。社会组织既具有西方国家非营利组织（NPO）或者非政府组织（NGO）的某些特征，又具有中国特定的国情和制度赋予的特点。总体来看，社会组织具有以下基本特征：不以营利为目的；不同于政府机构与市场组织；有特定的使命与目标；其行动不是追求剩余利润的分配，而是为了完成其特定使命。

3．购买

如前所述，“购买”是指政府将一些公共服务事项委托给有资质的机构去做，并为此而支付费用。

在购买过程中，政府是付账者，有资质的机构（在本报告中即指社会组织）是承办事务者。举例来说，如果政府有一笔钱需要用于一项公共服务事项，这时可以有两种办法来花这笔钱：一是由政府设立一个机构（在我国，这类机构通常被称为事业单位）来提供公共服务，那么，这一笔钱首先要支付的就是这个机构的人员的工资以及办公费用（这笔费用往往非常庞大），剩下的钱才能用于生产公共服务。在这种情况下，往往会使得公共服务的提供效率相当低下。而另一种办法，就是政府不专门成立机构，而是直接利用社会上现有的服务机构，将公共服务经费直接付给社会机构，由社会机构向公民提供服务。后一种办法，就是政府购买公共服务，它实际上是一种市场机制。实践表明，后一种方法在节省一大笔经费的同时，还可以免去许多繁琐的中间程序。

4．事业单位

在计划经济体制下，我国政府的公共服务一般是由各类事业单位提供的，因此，本报告对政府向社会组织购买公共服务问题的研究，必然涉及到事业单位。“事业单位”是我国特有的一个概念，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位一般接受国家行政机关的领导，有其组织或机构的表现形式，而且通常是法人实体。从目前情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为政府行政部门的下属机构。除此之外，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以营利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。按照政府拨款额度的不同，我国的事业单位一般分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位，此外还有自主事业单位，它们是政府不拨款的事业单位。

（三）分析框架

为了较为深入地分析中国政府向社会组织购买公共服务的实践，在已有研究的基础上，本报告所采用的研究方法与分析框架都具有自身自己的特点。

1．案例研究

由于我国不同地区经济社会发展状况的多样性和复杂性，我国政府向社会组织购买公共服务尚未形成统一的实践模式。为此，本项研究采用了深度描述式的案例研究方法。为了使得案例具有特定的代表性，我们选择的案例涵盖省（直辖市）、市、区（县）等不同层级政府，具体包括BJ市购买养老服务（以下简称BJ案例）、JS省NJ市购买居家养老服务（以下简称NJ案例）、HB省TS市购买农村医疗服务（以下简称TS案例）、HN省CS市购买残疾人服务（以下简称CS案例）、GD省FS市购买社区服务（以下简称FS案例）、GD省SZ市购买城市管理服务（以下简称SZ案例）。在每个案例的调查中，力图对特定个案进行解剖式调查与总结，以获得更微观的事实与细节。

就调查分析的指向来看，本项研究调查的每个案例都按照“领域”与“问题”这两个维度展开。“领域”是指政府购买的是什么样的公共服务，比如养老服务、医疗服务、残疾人服务、社区服务等等。“问题”是指典型案例所涉及的购买过程中的问题，比如竞标问题、监管问题、成本控制问题、公众参与问题等等。根据图1，除了总体分析以外，我们调查的每个案例也都进行了相关研究分析，其中包括：

分析政府向社会组织购买公共服务的背景与动机；

描述政府向社会组织购买公共服务的基本情况，包括购买的主要事项、基本方式、运行过程、经费投入和主要成效；

梳理政府向社会组织购买公共服务的机制程序，包括社会组织的选择标准、合作的方式、资金的划拨与监管等等；

分析政府向社会组织购买公共服务过程中遇到的难点与障碍，尤其是在确认社会组织资质、加强对社会组织财务与质量监管、进行绩效评估等方面的难点与障碍。

2．“三元主体”分析框架

20世纪60年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了区分公共服务的“提供”和“生产”的问题，“提供”是指政府通过征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和监督生产。“生产”是指把投入转换成产出。他们认为，一项公共服务的提供者，不一定要生产该项服务。“一个地方性的提供单位能够组织自己的生产单位，比如建立一个地方政府机构，但它也能够从额外的生产者那里购买服务，或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去。”也就是说，公共服务的提供者不等于生产者，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以是不同的单位或机构。特定公共物品或者公共服务到底应由谁来生产，或者换言之，公共物品或者公共服务的提供者与生产者是否应当分离，取决于分离与否的核算成本。公共物品和公共服务提供和生产相对分离的理论，意味着公共物品和公共服务供给的多元化。企业、非政府组织或者个人等其他社会主体“生产公共服务”而由政府购买，并非是政府推卸责任，恰恰是政府积极履行职能的一种方式，借此可以更为有效地促进公共服务事业的发展。

在计划经济体制下，我国公共服务的运行模式是政府同时担任供给者与生产者。随着市场经济的建立和发展、服务型政府的建设和社会公共服务要求的提升，既有的运行模式已经难以适应社会建设和民生发展的需要，而政府向社会组织购买公共服务，实际是政府将公共服务的“生产过程”让渡给社会组织，以扩展公共服务范围，提升公共服务效率和质量。因此，这一途径可以为中国政府借鉴和采用。

就政府向社会组织购买公共服务的过程来看，这一过程中有三个基本环节，即公共服务的供给、生产和消费。这三个环节相应地涉及三类主体，即公共服务的供给者、生产者和消费者（特定公民）。运用这三个环节和三类主体，可以构建政府向社会组织购买公共服务的“购买者——承接者——使用者”的三元分析框架（见图2），本报告将采用这一框架进行分析。

具体落实到本项研究中所调查的案例，各案例的“三元主体”情况见表1：

3．实证调查技术

由于涉及购买者（一般是政府部门）、承接者（社会组织）、使用者（特定公民）等三类调查对象，我们在典型案例研究中针对不同的调查对象，采用了不同的调查技术，这些技术包括：

（1）文献资料收集

主要是向各地相关政府部门提供所需资料清单，获得相关政府部门提供的书面资料（或电子版本）。这些资料清单包括：本部门年度预算；本部门购买社会组织公共服务的有关文件、政策；本部门购买社会组织公共服务投入经费的相关数据；本部门购买社会组织公共服务的工作总结（也包括成功个案经验介绍等资料）；其他重要资料。

（2）结构性访谈与座谈

访谈主要针对政府向社会组织购买公共服务实践活动的相关政府部门与社会组织的重要人员展开，比如机构负责人、项目执行人等。访谈、座谈人数根据各地情况确定。

面向相关政府部门的结构性访谈问题包括：该部门购买社会组织公共服务的原因；该部门购买社会组织公共服务的主要事项与经费来源；该部门购买社会组织公共服务的机制与程序；该部门购买社会组织公共服务的经验，以及在此过程中遇到的问题与难点；该部门如何实现公共服务购买后的质量监督、财务监督、绩效评估。

面向社会组织的结构性访谈问题包括：该组织承接政府公共服务的原因；该组织承接公共服务过程中遇到的问题、难点与障碍；该组织在承接公共服务过程中的经验；该组织如何实现公共服务生产质量自我监督；该组织与政府的关系协调模式。

（3）问卷调查

主要针对使用者（特定公民）展开，目的在于获得服务使用者对社会组织所提供的公共服务的满意度评价。在具体操作上，我们设计了一个基本的问卷框架（见附件），然后各地根据实际情况确定具体问项，形成实际问卷。问卷设计的基本出发点是“公共服务以顾客为导向”，因此，问卷调查的目的不仅是了解使用者作为顾客对“社会组织的公共服务”的满意状况，更要把握政府购买公共服务的哪些方面对其满意度有较大影响，哪些方面的改善能最大程度提高其满意度。

二、中国政府向社会组织购买公共服务的基本情况

从政府向社会组织购买公共服务的基本情况来看，中国政府向社会组织购买公共服务总体上还处于启动阶段。尽管如此，在不少地方，这方面的实践已经显示出较大的发展潜力，部分地区在持续实践和探索中开始形成各自的特色。本报告对于中国基本情况的把握和分析，既依据于政府主要文件和相关地区情况，更依据我们所进行的案例调查。结合中国政府向社会组织购买公共服务的具体情况，我们选择了BJ案例、NJ案例、TS案例、CS案例、FS案例、SZ案例作为分析的实证基础。

以下将结合这些案例的调查情况，从中国政府向社会组织购买公共服务的主要类型、工作方式和实际成效等，分析中国政府向社会组织购买公共服务的基本情况。

（一）中国政府向社会组织购买公共服务的主要内容

从总体上来看，中国政府向社会组织购买公共服务的主要内容集中在：

1．社区服务与管理类服务

如助老、助残、社会救助、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等。

2．行业性服务与管理类服务

主要包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等。

3．行政事务与管理类服务

主要涉及社会组织特定咨询、现场勘察、年检预审、日常管理、再就业教育培训、婚介机构的监管、家庭收养的评估、民办学校的委托管理、退伍军人就业安置、市政管理等。

从我们调查的案例的情况来看，政府向社会组织所购买的公共服务，主要以“社区服务与管理类服务”为主（见表2）。但有些地方政府向社会组织购买公共服务的实践，常常不同程度地涉及以上三个方面内容。比如GD省SZ市，根据政府不同职能部门的实践，其向社会组织购买的服务基本上涵盖了以上三大类（见表3）。

（二）中国政府向社会组织购买公共服务的基本动机

1．计划经济体制形成的政府管理一元化与市场经济下公共服务多元化之间的矛盾

在计划经济体制下，政府强调一元化管理，即由政府单一主体承担全部政治经济社会职能。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，随着科学发展观的贯彻和实践，全面、协调、可持续发展成为发展战略，社会建设成为现代化建设的重要内容，民生保障成为政府的重要职能，这就使得政府不仅要履行好经济调节和市场监管的职能，更要履行好公共服务职能。与此同时，在社会主义市场经济条件下，公民对于政府公共服务的需求呈现多样性、复杂性的新特点，这就与政府采用的一元化管理和服务方式产生了内在的矛盾，在日常社会生活中，政府公务人员和社会公众之间在公共服务与公共事务方面的矛盾纠纷，实际是这一矛盾的具体表现。正是社会主义市场经济条件下形成的社会需求与政府管理方式之间的这一矛盾，把提高政府的社会治理能力、提高社会服务质量和效率的要求提上了日程，成为政府探求新的公共服务供给途径、采用购买社会组织公共服务机制的内在动机。

2．重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾

虽然社会对于多样化和高质量公共服务的需求日益发展，但与此形成强烈对比的是，政府财政能力（尤其是地方政府）相对匮乏。比如，在BJ案例中，XW区是BJ市老城区，其人口老龄化程度高、发展速度快。庞大的老龄人口对养老服务提出了多样化、多层次的需求，政府直接服务的方式远远不能满足老年人的需要，因而迫切需要把部分养老服务工作转移给非政府组织。在NJ案例中，GL区地处NJ市中心城区，寸土寸金。2003年前，全区区属、街道兴办民营养老机构只有10来家，共计养老床位175张。如果按照NJ市《市政府关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》中“各区县每千名老人拥有福利机构床位达到22张”的要求，根本无法满足日益增长的养老服务需求。为此，该区曾数次做出规划，拟建大型养老机构项目，终因城市建设用地紧张等原因搁浅。社会发展和服务型政府建设形成的政府的重要公共服务责任，与政府人力、物力等行政资源相对匮乏之间的矛盾，形成了政府转变公共服务方式和条件的刚性约束，使得政府积极寻求适切的解决办法。

3．严格的政府考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾

近年来，地方政府面临的考核日益严格，地方政府任务趋于繁重，这些考核要求和任务常常与地方政府有限的财政能力产生矛盾。以FS案例中所涉及到的NH区为例，2006年开始，NH区发起了“建设五星级社区”的社区建设运动，并给各镇街制订了详细的考核指标。比如“建有社区文化与体育设施，定期开展主题鲜明的文化、体育活动”、“建有能满足社区老年人需求的日间照料、居家养老等服务设施，有少年儿童服务活动设施，有残疾人康复站点，无障碍设施符合国家标准”、“发展社区社会组织协助提供社区服务，社区内开展经常性活动的社会组织2个以上，社区社会组织备案、登记率达到100%”等等，并相应配备了奖惩机制。由此可见，对镇街的考核指标是非常严格的，但是，NH区级财政在社区建设方面的投入却与其经济实力不相匹配，各镇街开展社区建设活动所需资金主要靠镇（街）自筹。在上一级公共财政与职能部门支持“缺位”的情况下，镇街必须自己寻求有效途径，解决承担和完成考核任务与自身财政资源有限之间的矛盾。而政府向社会组织购买社会服务，则是其寻求解决这一矛盾的途径之一。

（三）中国政府向社会组织购买公共服务的购买方式

从调查的案例来看，中国政府向社会组织购买公共服务的购买方式主要有以下几种（见表4）：

1．合同制

合同制是最典型的政府购买公共服务的方式。其基本做法是：由购买者与社会组织签订服务合同，根据合同约定购买者向社会组织支付一笔费用，由社会组织承接合同规定的特定公共服务项目。政府采取这一做法，通常是希望利用社会组织的专业技术和人力资源优势，实现有效提供公共服务的目的。

在美国，合同制被广泛运用于各级政府。在联邦，政府使用的大多数有形资产，如补给、装备和设备都是通过合同购买的方式实现的。在地方，道路、学校和政府办公设施等很多都是通过合同出租，由私人建筑商提供。除这些公共服务外，城市政府还和私人组织签订面向公众的“产出”服务，如垃圾收集、救护服务、咨询服务、数据处理、娱乐服务、路灯维修、街道维护等。

在我们的案例中，FS案例与SZ案例都采用了这一方式。FS案例的做法是，购买者（NH区LC街道办事处）与承接者（GZ仁爱社会服务中心）正式签约，但是签约合同上并未注明所购买的公共服务的具体条目，而是由社会组织自行决定具体服务项目。SZ案例的做法是，购买者（SZ市X乡街道办事处）与承接者（鑫梓润物业服务公司）签订合同，并详尽规定了生产和提供公共服务的项目。

2．直接资助制

从我们的调查来看，直接资助也是中国地方政府向社会组织购买公共服务的常见方式。其基本做法是，作为购买者的地方政府对于承担公共服务职能的民办机构和组织给予一定的资助，资助的形式既有经费资助，也有实物资助，还有优惠政策扶持。比如，在BJ案例中，购买者（GW街道办事处）向承接者（GW街道社区居家养老服务中心）直接支付给特困残疾老人、老积极分子、市级劳模及其他优抚对象的“一星级会员”的服务。在NJ案例中，购买者（GL区政府）以40万元年租金，连续10年租下1000平方米房屋场地，无偿为承接者（心贴心老年人服务中心）建立服务基地。在TS案例中，政府的资金投入主要用于医疗志愿者的聘用费用。在CS案例中，在前期投入中购买者（CS市委、市政府）给承接者（YHYZ家园）划拨了10万元发展建设资金，YH区委、区政府支持了6万元扶植资金，用于装修和残障设施建设的补贴。市委、市政府和区委、区政府还分别对YHYZ家园及学员给予了1万元现金和1万元物资的慰问。在后期投入中， CS市委、市政府按照300元/月对每位学员予以后续补贴，该补贴经费从市残疾人就业保障金中列支。区委、区政府也相应地给予每位学员300元/月的配套补贴。

直接资助除了以上形式，还可以采用消费券（vouchers）方式。消费券是某种形式的有价票券，可以将它看做是现金的一种，但是它与现金差别很大：一是消费券一般只能指定用来购买某一类产品（服务），二是消费券有使用期限，过期就无效视同放弃，因此消费券具有强迫消费，必须花掉的特性。就我们的调查情况看，目前，消费券形式在我国政府向社会组织购买公共服务实践中尚未成为通行形式。

3．项目申请制

项目申请制的基本做法是：购买者设计特定目标的专项项目，面向社会公开招标，由招标者（即承接者）根据项目要求提供服务；或者由社会组织根据需求，主动向政府有关部门提出要求申请立项，经过评审后，以项目方式予以资金支持。在BJ案例中，购买者（GW街道）从2005年起正式实施项目申请制，其基本做法是：社会组织在公益建设、便民服务过程中，根据群众需求，向街道提出要求，申请立项，经过街道项目申请管理委员会评审确定后，以项目方式予以资金支持，并通过招标、过程监督、绩效评估等来规范项目运行过程。

（四）中国政府向社会组织购买公共服务的工作模式

从国外实践来看，政府向社会组织购买公共服务的工作模式一般有四种，即根据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独立性服务购买与依赖性服务购买；依据购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买，在此基础上区分出独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买等四种工作模式。由于在中国实践中较少见到依赖关系竞争性购买模式，因此，我们在此仅仅分析另外三种模式。

1．独立关系竞争性购买模式

独立关系竞争性购买模式（见图4）是指购买者与承接者之间是独立的关系，不存在资源、人事等方面的依赖关系。作为购买者的政府挑选承接服务的社会组织，通常采用公开竞争的程序，因此，在这一过程中存在着公开的竞争性。购买者可以用招标的方式来选择最合适的服务提供者，以达到最小成本和最大收益的效果，体现物有所值的原则。

这一模式的基本特征是：

（1）参与购买的双方主体相互独立，不存在任何依附关系。

选择程序是公开的竞争方式，承接者自愿参与，购买者公开选择。通过招投标等方式，购买者能够综合考虑成本收益等因素，为社会提供优质价廉的公共服务。

（2）双方主体按照购买协议共同承担责任。

（3）承接服务的组织通常能结合组织优势提供公共服务，比如在本组织擅长的领域，使用独特的方式和管理经验等。

（4）在按照服务合同提供必需的服务之外，这些组织还可能按照本组织发展的需求提供其他的公益服务，借此拓展本组织的业务覆盖面以及扩大影响。

除了购买者提供购买经费外，一些实力较强的组织还可能根据实际需要投入相关经费，从而跨越纯粹的“委托”关系，建立起与政府部门的“合作”关系。

从中国各地政府向社会组织购买公共服务的实践来看，目前，这一模式采用较少。在我们调查的案例中，只有SZ案例属于这种工作模式（见表5）。但是，SZ案例的特殊之处在于，其服务购买模式按照两级制进行，首先是X乡街道办事处在几家公司中选择了某物业服务公司购买城市管理服务，然后该公司注册了“人生驿站”以承接专门的社会救助服务。而在第二年，该公司就没有再经过招标程序筛选和考核，而是直接成为第二期的服务承接者。

2．独立关系非竞争性模式

独立关系非竞争性模式（见图5）是指公共服务的购买者与承接者之间是独立关系，这一关系通常表现为，在政府购买公共服务之前，该社会组织已经存在，因此，它们并非是由购买服务的政府部门为了购买公共服务的专门事项而成立的。但是，在公共服务提供者的选择程序上，常常采用的是非竞争性方式，而不是面向社会公开招募的方式。作为购买者的政府部门通常偏向于选择有良好社会声誉的社会组织，以此降低购买风险。

这一模式的基本特征是：

（1）承接服务的组织是业已存在的社会组织，因为政府购买公共服务的事项而与政府部门发生合作关系，因此，这些社会组织具有法人和工作运行方面的独立性，而且并不依赖政府购买公共服务的资金而生存。

（2）政府购买社会组织提供的公共服务，是双方相互选择和协商的结果，在这里，没有公开竞争过程。但是，在选择过程中，存在潜在的竞争市场，作为购买者的政府可以更换公共服务提供者。

（3）具有专业优势、高效率的管理模式和良好社会声誉的社会组织常常成为政府选择的首要对象，它们提供的公共服务也使该模式在某种意义上更接近政府服务购买的初衷。

（4）承接服务的组织具有独立法律和社会地位，在公共服务提供过程中也承担独立责任，政府只充当监管的角色，因此，购买和供给双方一定程度上具有权责的明晰性。

在我们的调查研究中，NJ案例、CS案例、FS案例都属于这一模式（见表5）。在NJ案例中，“心贴心服务中心”的前身是1998年批准成立的NJ市第一家民办养老院“同缘康养院”，后来于2001年经GL区民政局批准成立。GL区政府将任务发给“心贴心服务中心”尚缺乏严格程序，更主要的原因是由于该社会组织具有良好的社会影响。CS案例中的CS市TXYZ家园、CS市YH区YZ家园是独立的机构，但其程序也未曾经过招标工作。

3．依赖关系非竞争性模式

依赖关系非竞争性模式（见图6）指的是购买者与承接者之间是依赖性关系，购买程序是定向和非竞争性的。

这一模式具有如下基本特征：

（1）公共服务的承接者与购买者之间是依赖性关系。承接服务的社会组织通常是购买服务的政府部门为了购买服务任务而建立的，与政府部门保持“上下级”关系。

（2）购买程序尚不规范，评估机制亦不规范，常常依靠政府行政管理方式来监管服务的执行情况。

（3）政府实际上仍然完全承担公共服务的责任，尚未实现把公共服务若干职能和内容转移给社会组织、多方参与公共服务供给、公共服务的提供者与生产者分离的目标。

在我们调查的案例中，BJ案例、TS案例基本属于这种模式（见表5）。在BJ案例中，BJ市XW区GW街道公共服务协会、BJ市XW区GW街道社区居家养老服务中心和BJ市XW区TRT街道老年人协会，基本属于街道办事处发起成立的组织，政府购买其提供的公共服务尚缺乏竞标程序。在TS案例中，TS市青年志愿者服务中心则是TS团市委设置的事业单位性质的机构。

三、中国政府向社会组织购买公共服务的成效与经验

从我们的调查来看，中国政府向社会组织购买公共服务已经取得初步成效和经验。

（一）主要成效

政府向社会组织购买公共服务的成效如何，是采用这一方式的焦点问题。政府购买能节约费用吗？能提高服务水平和质量吗？费用的节省是不是以牺牲服务质量为代价？国内外不少学者对此展开了争论。从我们的实际调查和研究来看，中国政府向社会组织购买公共服务已经取得了初步成效，其主要表现在：

1．推动了政府职能转变，有利于实现政府角色转型

政府向社会组织购买公共服务一方面优化了政府职能，为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为，有所不为”的有限职能和有限责任政府的转变提供了实际可行途径，从而实现了政府角色的调整定位。其集中体现在，政府通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体，转变为公共服务的提供者和生产监督者，“通过政府购买服务，政府由公共服务的直接提供者，变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换”。另一方面，政府实现提供公共服务职能的方式，从过去的单一的行政方式，转变为政府、市场和社会组织结合的方式，其公共服务的提供运行机制，随之转变为三者有机结合的机制。

2．提高了公共服务质量，并对政府部门构成了示范效应

社会组织根植于社会，贴近社区，反应迅速、机制灵活，能为公众提供多样化、个性化的公共服务。同时，政府在某些公共服务领域并不具备技术上的优势，需要社会组织的专业技能和人力资源。政府向社会组织购买公共服务，可以使政府的资金与社会组织资源有机结合，更好地提供公共服务。同时，政府向社会组织购买公共服务，实际构建了特定的社会建设和公共服务机制，这一机制以市场为纽带，联系了政府与社会组织，实现了政府、市场和社会组织三大机制的有机结合。而政府引入“购买服务”的机制，使得公共服务从行政性生产，转变为市场性生产，这意味着在传统上具有自然垄断性的公共服务领域引入竞争机制。承接者通过竞争获取公共服务的生产权，市场机制的竞争性、激励性和刚性约束，使得公共服务的承接者和提供者具有内生的较强的创新动力，由此能够最大限度发掘其经营管理的潜能，公共资源得到优化配置，公共服务的质量、效率和水平得到大幅度提高。比如在FS案例中，传统的社区管理依托于街道办事处和居委会，但是这些组织能量有限，既没有足够的人力来管理，且管理效率低、效果差。专业的社会组织运营管理能够有效地针对居民需求提供人性化的服务，且成本低、效益好。

在SZ案例中，城市管理质量得到明显提高：首先，社会治安逐渐好转，从2008年1月到2009年1月，路面两抢案件下降了63%，暴力抗法案件下降了100%，路面治安案件下降了49%，路面刑事案件下降了33%。其次，市政环境明显改观。通过环境卫生、市政道路、绿化带整治，市政环境面貌焕然一新。最后，市政设施损坏下降。从2008年1月到2009年1月，市政设施被盗下降了88%。在TS案例中，项目实施结果是为70%以上的村民以家庭为单位建立了健康档案，内容包括每个村民个人的各项基本指标，如家庭情况、卫生状况、饮食习惯、家庭主要健康问题、既往史和现病史、诊疗情况、用药明细等。

与此同时，政府向社会组织购买公共服务及其产生的积极效应，对于政府部门和行政管理运行，也产生了相应的示范作用。从我们的调查来看，实施购买制的地方政府，其责任意识、服务意识、行政成本核算意识和公民需求导向意识及其相关制度建设，都有程度不同的强化。

3．提供了事业单位改革的新途径，降低了财政成本

在我国，很多由社会组织承担的职能，是由事业单位承担的。为了使其能够长期承担这些服务社会的职能，政府每年需以财政拨款的形式向这些事业单位“输血”。事业单位长期依赖财政拨款生存，使我国事业单位机构臃肿、人浮于事并且逐渐丧失核心竞争能力，甚至成为国家财政的沉重负担。而政府向社会组织购买公共服务的机制及其实施，对探索事业单位改革的新途径具有重要的启发意义：政府将事业单位承担的公共职能，转移给社会组织；同时，把“以财政供给供养大批事业单位人员，配置巨额事业单位资源，要求事业单位承担公共职能”的模式，转变为通过招标的方式向社会组织（或者企业）购买服务。换言之，政府从购买“人”，转变为购买“事”，降低了财政成本，提高了公共服务的生产和供给效率。以NJ市GL区的“居家养老服务网”为例，根据民政部门的测算，GL区一年花200多万元为5500名老年人解决养老难题，等于建一个5500张床位规模的养老福利机构。如果由政府直接建养老机构，按照每张床位造价约25万元计算，5500张床位的总造价约13.75亿元，两种方式相差悬殊。

4．促进了社会组织发展，拓展了社会组织成长的社会空间

政府购买社会组织生产的公共服务，既为社会组织提供了经济支持，也为社会组织成长发展提供了空间，有利于“政府——企业——社会”三元结构的形成。在FS案例、CS案例中，原本已经得到较好发展的社会组织在承担和完成政府购买的公共服务任务后，其知名度有了很大提高，很大程度上拓展了社会组织的活动范围；在BJ案例、NJ案例、TS案例中，虽然社会组织是在政府的推动下成立的，但这些社会组织在承接公共服务任务的过程中也锻炼了专业服务和实践能力。而在SZ案例中，则是企业在承接公共服务的过程中自发成立了一个社会组织，以承担更多的社会责任，进而更好地完成政府购买的街区城市管理的公共服务任务。应该说，各地政府通过政府向社会组织购买公共服务等方式，有效地推动了社会组织的发展壮大，培育了社会组织的“领军人物”。这些社会组织在提供民生服务、维护社会和谐稳定等方面已经或将发挥独到的作用。

5．培养了社会志愿者，累积了志愿资源

社会组织在提供公共服务过程中，也培养了一批志愿者，丰富了志愿资源。比如TS市，自2007年以来，从各大高等院校等学校医学类相关专业毕业生中累计培养了医疗志愿者共378人，进驻228个老区村和150个重点村提供医疗卫生志愿服务。而在具体实践过程中，志愿者本身的技能也有了很大提高。

6．促进了城乡均衡化发展，为城乡基本公共服务均等化提供了新思路

统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务的均等化，这是贯彻实践科学发展观的重要内容，也是我国政府提供公共服务面临的重大课题。我们的调查表明，政府向社会组织购买公共服务，不失为向广大农村地区和农民提供基本公共服务，逐步实现城乡公共服务均衡化的探索性途径之一。比如，在我们所调查的案例中TS案例是唯一由政府出资购买农村公共服务的案例，对于中国社会建设和新农村建设来讲，这其中的含义和思路值得进一步发掘。

（二）基本经验

1．以公众服务需求为导向，提高政府供给公共服务的针对性

在购买过程中，社会组织通常以公众需求为导向开展活动。比如在BJ案例中，老年人协会一开始就开展服务需求调查，把握老年人需求状况。其调查结果显示，老年人服务需求涉及日常生活各个方面，但主要集中在医疗卫生和家政服务两个方面，这为地方政府购买养老服务提供了重要的信息，也确定了政府向社会组织购买公共服务的方向。在FS案例中，GZ仁爱社会服务中心在进入社区提供服务之前，也以专业的精神与能力对社区居民需求进行了全面摸底，并在不同的社区和不同的群体中开展了不同类型的服务。

2．以社会组织为服务平台和联系纽带，构建综合性公共服务供给体系

政府向社会组织购买服务，需要在一个完整的服务体系中进行，我们调查的这些案例为这种体系的构建提供了有价值的经验。比如，BJ案例、NJ案例中的养老服务体系可以概括为：政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托——合作——参与模式”。在这种养老服务体系中，政府购买服务、自费购买服务与志愿捐赠服务有机结合在一起，形成了系统协调的综合性公共服务供给体系。

3．积极发挥社会组织作用，促进特定公共服务社会化

通过政府购买社会组织生产的公共服务，可以极大地激励社会组织的潜力，发挥社会组织的特定作用，其具体体现为：

有效协调政府、社会实体、服务对象的关系，为他们的沟通和互动搭建通畅的平台；

整合各种社会资源，既拓宽融资渠道，又把闲置资源充分运用起来，提高资源利用效率；

为志愿者提供志愿捐赠服务的渠道，不仅提高公众对志愿者的信任度、增进彼此的友谊，而且激发更多公民参与志愿服务。

四、中国政府向社会组织购买公共服务存在的主要问题

政府向社会组织购买公共服务在中国仍然属于新生事物。由于长期以来中国公共服务基本都由政府提供，因此，从既有的政府公共服务供给模式转向政府向社会组织购买公共服务模式，无论从政府角度还是从公众角度，无论在制度规范方面还是文化心理方面，都有不适应的地方。比如政府购买公共服务的规模较小，程序不够规范，监督管理不够，缺乏相应的法律保障体系，资金预算缺乏明确法定地位等。根据我们的调查研究，从总体上看，中国政府向社会组织购买公共服务目前存在的主要问题有：

1．购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸

在我们调查的案例中，有相当一部分社会组织实际并非独自成长的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起或者倡导成立的社会组织，有些社会组织甚至是在接到特定购买任务以后才专门成立的。因此，从面上来看，作为承接者的社会组织，很难说普遍都是独立于购买者之外的法人主体。这一情况造成了购买行为的“内部化”，即社会组织变成了与政府行政性质相同的“次级政府”，由此也带来了服务质量、费用合理性以及资金透明度等一系列问题。

由于这些社会组织都是在政府主导和支持下发展起来的，这就使得政府与社会组织在实际运行中缺乏对双方都有约束力的契约关系。社会组织名义上承接政府委托的公共事务，实际上对自身活动尚缺乏完整的和长期的规划，其定位基本上是随时接受政府下派的任务，在这一过程中，社会组织实际上变成了政府部门的延伸。而由于接受政府下派的任务具有随机性，因此，社会组织生产公共服务的规范性和长远性很难得到充分考虑。

2．购买标准不够清晰，政府责任较为模糊

购买标准不够清晰，主要是指在政府购买公共服务的过程中，政府对于自己必须购买哪些服务、不需要购买哪些服务，尚缺乏明确的标准和规范。在我们调查的案例中，有的社会组织几乎所有费用都由政府一揽子买单，政府支付了一些本来不应该支付的费用，甚至还有个别的私人性服务。

在政府充分履行了自身基本职能，且财政能力允许的情况下，政府参与私人物品的提供未必一定需要禁止，但问题在于如何度量政府是否充分完成了自身职能？政府是否会因为追求表面的锦上添花而忽略了基本职能？如果政府尚未提供基本公共服务供给，那么，政府向社会组织购买公共服务过程中的这种公私混淆，将可能导致另一种意义上的公共资源浪费。

3．社会组织缺乏足够的谈判能力，购买成为单向度合作行为

对于购买者与承接者来说，双方的合作应该建立在平等协商基础之上，但目前普遍存在的情况是，即便是相对独立的社会组织，在公共服务供给中也没有足够的能力和地位与购买者处于平等的谈判和协商地位。一方面，社会组织缺乏足够的资源，而且其资源募集能力薄弱。在香港，政府在向社会组织购买公共服务的过程中，给社会组织的钱基本上只占公共服务实际支出的80%左右，其他20%需要社会组织自筹。但在我们调查的案例中，大多数社会组织几乎没有接收到来自社会力量的捐赠。另一方面，社会组织还缺乏足够的社会信任，甚至缺乏基本的社会认可。在社会组织行动能力较弱的情况下，公共服务的购买必定是单向度的合作行为，社会组织在政府购买公共服务过程中，几乎没有谈判的空间，相对被动，这在一定程度上也削弱了社会组织生产公共服务的积极性。

4．购买程序规范程度较低，合作过程随意性较大

中国政府向社会组织购买改革服务尚处于试点阶段，政府的相关制度机制和法律需要进行相应规范和调整，所以，政府向社会组织购买公共服务缺乏统一的法律法规及规章可循。即使在《政府采购法》中，也尚未明确规定政府采购公共服务性产品，这就使得各级政府向社会组织购买公共服务缺乏全国性的法律依据。从我们的调查来看，有些地方政府自行制定了政府购买公共服务的指导性意见、实施及考核评估办法，这些规定常常带有行政法规或者条例的特点。但是，由于各地方政府对于政府向社会组织购买公共服务普遍缺少理论指导和实践经验，所以往往其出台的行政法规或条例实际缺少指导性，其规定的具体实施方法往往缺少可操作性，其制定的考核评估办法缺乏科学合理性等等。同时，在我们调查的大多数案例中，政府与社会组织的双方合作或者是基于熟人关系的非制度化程序，或者是实质上的“内部化”合作。很多时候，购买方都未能提供所购买的产品细目与技术标准，也没有公开合理确定公共服务的价格，而且作为购买者的政府有关部门，对于诸如此类的问题尚未进行仔细深入的考虑。

在政府向社会组织购买公共服务活动中，首先需要明确的是这一活动的法律地位，其次需要规范的是购买招标程序，包括招标项目标准、应标组织资质，招标工作程序和评标标准，招标监督程序，招投标双方的权利义务等。此外，还需要修改一系列实体性与程序性的制度和法律。我们的调查也显示，无论是相关政府部门，还是相关社会组织，都积极希望完善政府向社会组织购买公共服务的制度和程序规范。尤其是社会组织普遍赞成要首先改进和完善申请承接公共服务项目的过程，使程序变得更加简单规范。

5．服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制

政府购买公共服务的绩效评价体系包括两个方面：一是购买公共服务的效率评价体系；效率评价体系主要是评价政府购买服务的效率，即购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少，或者说一定量财政资金是否购买了尽可能多的公共服务，使得这些财政资金实现了最大边际效用。二是购买公共服务的效果评价体系。效果评价体系主要评价公共服务的享用者是否满意，这种评价是通过公众满意度来测量政府购买公共服务的效果。但在实际操作中，政府在与服务生产者签订合同后，往往难以对合同的履行情况进行有效评价和监督。在我们调查的案例中，对于社会组织生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系，尤其是缺乏专门的人员对服务提供过程中的技术问题的监管。同时，由于在现有政府体制下对于公共服务的监管权分散在为数众多的政府部门手中，这些部门通常既是主管部门，又和社会组织有着千丝万缕的联系，复杂的利益纠葛使监管显得非常乏力。

从我们调查的案例来看，除了NJ案例中引入了JS省天人家庭研究中心、FS案例引入了香港浸会大学社会工作系等第三方评估机构之外，其他地方基本上处于评估和监督缺失状态，更遑论第三方评估。而且，即便在评估相对规范的FS案例中，也缺乏严格的支出监管措施。在香港，承接服务的社会组织每三个月要向社会福利署自我报告一次招标项目的进展情况，社会福利署还会每年审计政府项目的资金使用情况。同时，虽然政府无权干涉非营利组织向私人提供的收费服务，但并不意味着政府会听任其收费行为，一旦涉及收费项目，税务部门会介入审计，对纳税情况进行监控。相形之下，内地政府向社会组织购买公共服务的评价和监督体系的建设确实任重道远。

6．缺乏公众信任，购买过程形成额外成本

传统上，中国公众对政府信赖度较高，也习惯于政府提供和生产公共服务的既有模式。当社会组织开始承接政府的公共服务任务时，公众往往具有不信任感。比如，在NJ案例中，社会组织在援助老人服务初期，首先是老人不信任，服务员上门经常吃闭门羹；在提供服务中，部分老人总认为服务员有什么其他企图。其次，社区工作人员认为社会组织抢了自己的生意，在工作过程中经常不予支持与配合。在TS案例中，医疗志愿服务者在下乡之初也遭到村民的误解怀疑，部分村民不相信志愿者水平，不理解他们的身份，印制的宣传资料甚至被村民藏起来，村民对志愿者的讲解也不愿意听，觉得还不如给点药品实际。而在FS案例中，GZ仁爱社会服务中心也同时遇到了居民与社区居委会的不信任甚至抵触。公众对于社会组织承接公共服务的不信任感，造成了公共服务购买过程中的额外成本。

五、完善中国政府向社会组织购买公共服务的初步建议

为了有效推进政府向社会组织购买公共服务改革，我们根据实际调查研究和分析情况，从整体结构到具体措施，尝试提出完善我国政府向社会组织购买公共服务政策措施的建议。

我们认为，目前中国政府向社会组织购买公共服务过程中出现的问题是结构性的，因此，对其加以改进和完善也是一个环节众多的系统工程。为了理清相关环节和层次，为政府制定应对相关问题的政策措施提供借鉴，在此提出一个进一步完善此项改革的对策模型（见图7）。

由图7可见，只有树立解决问题的系统思维，避免孤立、片面地看问题，在观念转变、体制创新、机制优化、素质提升等各方面协同推进，才能解决中国政府向社会组织购买公共服务过程中存在的问题，建立政府相关部门与社会组织的良性互动关系，更好地承担公共服务责任。

（一）切实转变观念，跨越观念误区

相关政府部门需要在以下问题上，切实转变观念：

1．关于政府角色

政府的重要角色在于向其公民提供充分、优质的公共服务，创设和维护和谐的社会秩序和美好的公共生活。这是政府行为的起点，也是其运行的归宿。因此，政府相关改革的判断标准，应该是公民是否实现了其根本利益，享受到了更多、更好的公共服务。

2．关于政府责任

政府向社会组织购买公共服务，实际上并非政府责任的转移，而是政府供给公共服务具体方式和机制的转变，是政府为了向公民提供更多、更优质的公共服务而将其具体生产过程让渡给社会组织。在社会组织承接公共服务的过程中，政府不需要干预社会组织的具体运作过程，但是，对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题应该承担相关责任。

在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府的具体责任通常是：确定公共服务应达到的水平及可支出的公共资源；制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；执行这些标准并对违反的情况采取行动。

3．关于社会组织

在政府管理和服务实践中，政府对于自己与社会组织的合作往往持相当谨慎的态度，而在政府向社会组织购买公共服务方面尤其如此。我国政府在计划经济体制下形成的公共服务供给模式是，公共财政资源从公共部门流向公共部门，资金的使用权始终掌握在政府手中。如果政府向社会组织购买服务，那么资金的使用权就从公共部门流向了非公共部门，或者说第三部门。而由于对这一方式的不放心和不信任，加上我国目前对于非公共部门使用公共资金的监管制度尚不完善，政府对于公共资金流向非公共部门，由社会组织使用这些资金生产公共服务，存在深层的顾虑。

但是，从长远来说，为了提高公共服务的质量和效率，最大限度地满足社会对政府公共服务的需求，政府需要调整对于非公共部门和社会组织的看法，采取切实措施，培养与社会组织之间的信任关系。与此同时，要健全对于社会组织的监管机制，使社会组织成为政府提供公共服务的合作伙伴，共同解决其面临的公共问题。

4．关于公共服务购买

作为特定的机制，政府向社会组织购买公共服务，已经实践证明具有特定的优势，其具体体现在：

（1）购买服务可以使政府掌握主动权，在财政紧缩或认为服务不需要时随时终止合同，由此可以使承接机构在服务创新、提高专业水平和竞争力等方面下工夫。

（2）由于社会组织的相关制度和运行机制相对灵活，因而可以根据环境和客户需要做出较快反应和调整。

（3）政府购买公共服务使得承接机构的资金来源与其服务表现直接挂钩，因而能够克服服务提供者的官僚主义，激励提供优质服务的动机，更好地实现“顾客（公民）需求”为导向。

当然，政府向社会组织购买公共服务也会带来相应的问题，其主要体现在：契约性关系不甚成熟，公共服务质量难以量化评估，公共服务成本和价格难以计算，特别是一些“软服务”如教育、医疗、福利和个人服务等，在成本和价格的计算、服务过程的监控和质量标准的制定等方面与实物产品差别很大，从而可能产生各种合同漏洞，或者形成执行过程中顾此失彼的状况。尤其需要注意的是，在监管机制不健全的情况下，承接公共服务的社会组织可能变成逐利机构，产生“第三部门失灵”。

（二）加强制度建设，构建政府向社会组织购买公共服务的制度体系

如前所述，中国政府向社会组织购买公共服务，目前仍然缺乏全国性的法律和法规，而地方法规常常只是行政法规和条例，缺乏普遍有效的刚性约束。因此，在引入政府向社会组织购买公共服务机制的过程中，需要进行相应的制度和法律建设。

首先，有必要进行《政府采购法》的修订，把政府向社会组织购买公共服务的相关内容补充进这一法律。与此同时，需要对于国家财政和税收规定和法律进行改革和调整，明确和制定社会组织生产和提供公共服务所适用的公共财政规定和税法。在公共财政制度方面，需要把政府向社会组织购买公共服务的内容纳入财政预算的法定范围，并且规定相应的财政支出和管理制度。在税法方面，根据国家民政部社会组织管理局委托的《中国非营利组织适用税法研究》，在建立社会组织提供公共服务税制过程中应该遵循五个原则。这些原则是：

区分营利性单位组织和非营利组织。只有真正的非营利性组织（即不以营利为主要目的、不分配利润），才应允许登记为非营利组织。

区分公益性非营利组织和其他非营利组织（比如互益性组织）。这就要求修改法律、法规以提供明确“公益”的定义。

实行公平公正和效率的原则。为了避免利用税收优惠政策谋取私利，对非营利组织的行为活动必须按照相关法律、法规进行公平和公正有效的管理。

对公益性非营利组织实施严格管理。由于这类组织得到更多的税收利益优惠，有关这类组织的法规应该做到权利与义务相一致，即公益性非营利组织应须接受比其他非营利组织更严格的管理和监管。

合法公平原则——同样地位的组织实体（例如所有公益性非营利组织）应该得到相同的对待，不同地位的组织实体应该给以不同的对待。所有种类的人（企业或自然人）获得的捐赠优惠待遇应该同样对待。

除此之外，在具体制度建设方面，还有相关的制度和机制需要建设和完善，我们认为，具体的制度规则应该考虑到以下层面：

其一，实质规则层面：政府购买公共服务的范围和标准，服务对象的界定原则与方法，政府分类购买公共服务的制度，社会组织承接公共服务的资质认证办法等等。

其二，程序规则层面：政府购买公共服务的方式和程序，政府购买公共服务的招投标办法，政府购买公共服务的资金审核与管理办法，对社会组织生产与提供公共服务的监督管理办法，政府购买公共服务的绩效评估方式与标准，社会组织提供公共服务的退出机制与办法，政府购买公共服务的听证制度等等。

（三）建立多方责任关系，使公共服务行为立足于合同契约关系

政府购买公共服务的绩效取决于多方面因素，其中包括经济发展水平、社会组织发育程度、政府的作用方式和力度、财政投入水平、服务购买的程序、监督与评估因素、服务对象需求等等。尽管如此，我们在调查研究中发现，政府购买公共服务的关键因素是相关主体（包括政府、社会组织、公民）之间是否在契约基础上建立了清晰明确的责任关系，这种契约关系基础上的责任关系，是连接服务购买者、服务生产者及服务对象的纽带。

世界银行2004年发展报告《让服务惠及穷人》将“责任”视为公共服务提供中的核心概念，认为责任是指参与方之间普遍存在的关系，责任关系本身涵盖了“授权、融资、执行、关于执行情况的信息、强制性”等内容。该报告进一步提出了两种类型的责任关系：一是公民、国家（政府）与服务提供者之间的长线责任，“公民面向国家的表达权”和“国家与服务提供者之间的契约”构成长线责任中的控制机制；二是公民与服务提供者之间的短线责任，它将决策和权力直接交给公民，既能反映其需求，又能发挥公众的监督作用。

但是，在我们调查的案例中，不少地方政府购买公共服务时并没有签署合同，政府与社会组织之间在购买公共服务方面的合作，常常是建立在熟人关系或者感性认知基础之上的，这一状况应该予以改变。在中国政府购买公共服务的过程中，如何根据中国实际，在相关主体之间确立起清晰明确的责任关系，是市场机制是否能够真正运用于政府公共服务的关键。就目前来看，在政府购买公共服务过程中建立契约基础上的责任关系，需要着力的地方在于：

1．通过契约方式规范政府与社会组织之间的责任关系

应当赋予社会组织与政府部门平等的法律地位，在此基础上，在政府与社会组织之间订立契约，规范二者间的关系。这里所指的契约着重强调以条文形式体现的、具有外在约束力和强制力的显性契约。这种契约应明确各方的权责范围：政府主要是制定服务政策，确定服务项目的内容和标准，其主要责任是财政责任和评估监督责任；社会组织负责服务的生产与提供，对于在服务提供过程中出现的问题，社会组织应当根据契约承担相应责任。需要强调的是，在政府与社会组织的责任关系中，二者不是上下级之间的隶属关系，而是平等的契约合作关系。

2．社会组织与社会实体、服务对象之间也需要建立明确的服务关系

为使政府与社会组织间的责任关系能得到落实，在不需要政府直接参与的服务类型中，社会组织应该进一步与服务对象之间建立明确的服务关系。

根据我们调查的案例，社会组织有可能直接提供公共服务，也可能通过将服务委托给社会实体来间接提供公共服务。在直接服务中，社会组织可与服务对象签订服务协议，明确服务关系。在服务协议中，应明确区分有偿服务与无偿的志愿服务。在间接服务中，社会组织应与社会实体、服务对象共同签订协议，明确各自的职责与权利。

（四）结合中国实际，确立健全的服务购买法定流程

公共服务的购买程序是否公正妥当，将直接影响购买结果。所以，为了节约成本，提供公共服务效率并且维持相对稳定的供给关系，建立政府购买公共服务的规范的程序和制度是必要的，而在这其中，购买程序尤其重要。

从我们所调查的案例来看，无论是否签订了合同，政府在向社会组织购买公共服务的过程中都存在某种程度上的“程序缺失”情况。我们认为，缺失相关程序，并非由此带来的结果合理与否，而是这一合同基础可能扭曲政府购买公共服务的本意：即通过公共部门引进“市场机制”，使政府提供公共服务的行为达到帕累托最优。

格洛伯曼（Steven Globerman）和维宁（Aidan Vining）以IT业合同外包为例，将合同外包的决策过程分为四个步骤：第一步，确定外包目标，使所有参与者的成本最小化；第二步，分析外包费用，即主要分析产品成本和议价/机会主义成本，从而使总成本最小化；第三步，评估外包环境，即对决定费用的因素和减少费用的机会进行分析；第四步，设计和执行外包战略。参照这一研究，结合中国实际，我们认为对于我国政府购买社会组织的公共服务来说，以下服务流程将更具有可行性：

第一步，明确需求、制定规划。政府广开渠道，全面收集社会和公民关于公共服务需求的相关信息，切实了解社会需求。在参照社会发展总体规划和财政计划的基础上，制订具有可操作性的整体规划，明确公共服务的范围和水平，确定需要向社会组织购买的公共服务项目、质量和数量，并且制定相应的财政收支方案，确保公共服务的有效供给。

这里的一个重要问题是，应该按照生存、效用最大化和理性化三个原则，将公民的服务需求建构成一个相对稳定的需求顺序结构。居民需求顺序结构，常常决定了居民的公共服务结构（包括优先提供哪些公共服务，优先对哪些人提供公共服务，提供多少和什么质量的公共服务），这也在一定程度上决定了政府向社会组织购买公共服务的结构。

第二步，公开招标、签订合同。首先，政府部门通过多种渠道向社会公开政府社会服务需求信息和购买公共服务的资金预算，向社会公开招标，鼓励相关社会组织积极参与，并从中选择最优项目方案。其次，政府部门应秉承公开、公正、平等的原则，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力。最后，政府部门与中标机构签订购买合同，明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失（意外）事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同失效等条款。

第三步，项目实施、监督管理。公共服务生产的承接者应按照合同约定的公共服务条款、合同指定的项目方案进行公共服务的生产。在项目实施的过程中，政府应加强对项目进展状况和公共服务生产状况的监督管理。

第四步，评估服务、后续跟进。当购买合同约定的公共服务期限到期或项目方案所规定的公共服务内容全部完成时，该公共服务项目宣告结束。作为出资方的政府应邀请第三方（比如专家学者、专门的评估机构等）对社会组织生产的公共服务项目及其实施过程、影响等因素进行项目评估。

（五）将购买费用纳入公共预算，保证公共资源合法使用

公共预算是制度化的公共资源分配方式和公共需求满足方式。从我们调查的案例来看，政府用于购买公共服务的资金大体来自两个方面：一是税收收入，二是非税收收入，如彩票公益金等。从合理性来讲，无论公共服务的购买资金来自何处，为提高资金使用效率，都有必要将其纳入公共预算。在这方面可供选择的做法是：根据拟购买的公共服务细目安排购买资金，资金预算经同级人大批准后与公共服务细化目录一同向社会公布，为后续的服务招投标做好准备。而在政府向社会组织购买公共服务方式采用的初级阶段，政府有必要在社会组织发展相对成熟的地方，选择公共服务购买需求量相对大的政府部门（如民政部门）先行试点，以点带面、由易到难、逐步推进。

（六）建立严格的评估监督体系，促进公共资源的有效利用

在购买社会组织公共服务过程中，政府应该建立起服务项目实施的动态管理与动态监督办法。服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都要有动态的管理办法和相应的监督部门。动态监管既能对项目运作过程中出现的问题及时进行研究和反馈，又能对项目运作过程中的失职行为追究责任，对结果评估不合格的项目，可以要求项目承担和实施组织作出说明，并按照契约合同承担相应的责任。另一方面，政府需要建立和健全科学的项目评估标准与评估方法。在评估过程中，不仅要重视政府主管部门的评估，服务对象的评估，而且要引入第三方评估，如专家团评估、评审团（由政府负责人、专家、公民共同组成）评估、公民评估等等。

严格的评估监督机制不仅包括对社会组织服务质量的评估和监督，往往也包括对政府相关部门的监督。作为购买公共服务协议的双方，权利和义务是对等的，政府不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务。而只有建立和健全一整套严格完善的评估监督机制，政府与社会组织的合作关系才能持久，实现良性循环。否则，对任何一方评估的缺失，都可能破坏持续的购买关系，实际上也是对社会和公民的不负责任。

（七）发挥中央与地方积极性，促进不同层级政府间的纵向合作

建立政府购买服务机制，促进社会组织发育，是国家建设和社会建设的目标。但是，由于我国人口众多、领土辽阔，经济社会发展水平特别是东西部和城乡发展水平差异巨大，短期内建立政府向社会组织购买公共服务的普适性机制较为困难。因此，建立政府购买服务机制，既需要中央政府的政策，也需要地方政府的政策，需要发挥中央与地方两个积极性，以共同推进这一机制的发育完善和实施。

从我们调查的案例来看，目前中国政府向社会组织购买公共服务，基本上是某一层级政府的单向推进过程（CS案例除外，它涉及市、区两个层级）。为此，在未来的发展中，需要注意发挥中央和地方两个积极性，构建中央政府与地方政府的纵向合作格局。在中央政府层次，需要建设政府购买服务的相关机制，建立相关法律法规，制定相关政策，促进社会组织发育和发展，制定和实施缩小区域发展差距的有关政策、深化预算制度改革、形成统一规范透明的财政转移支付制度。同时，还应允许、鼓励地方政府结合本地实际进行创新，首先在地方政府层面建立政府购买服务机制。本报告所涉及案例中各地方政府的做法，恰恰是在中央政府政策指导下，结合地方实际进行的探索，其意义在于：既对本地推进建立政府购买服务机制、促进社会组织的发育和发展产生积极作用，又支持了中央政府推进建立政府购买服务机制的进程。

（八）进行管理创新，推进社会组织的发展

在政府购买公共服务过程中，社会组织具有重要地位和作用。社会组织既是联结政府与公民的桥梁，又是公共服务生产的核心主体。从我们的调查来看，目前中国社会组织的发育尚不成熟，这在很大程度上影响了政府向社会组织购买公共服务这一方式的推广应用。因此，培育和支持社会组织的发展，为社会组织承接公共服务创造良好的平台与宽松的环境，是完善政府购买公共服务过程的关键环节。

1．更为开放地对待社会组织，准确把握政府的监督管理角色

由社会组织承接和生产政府的公共服务，必然存在一定风险。但是，对政府来说，如果因为存在风险就拒绝与社会组织建立合作关系，则无疑是因噎废食。对于政府来说，正确的做法并非放弃与社会组织的合作，而应该是在合作的同时对这些组织加强监管，以此来规避风险。因此，以更开放、更宽容的态度来看待社会组织，使其获得更为宽松的发展环境，同时进一步完善和加强对于社会组织及其相关活动的监督和管理。

2．扩展社会组织资金来源，鼓励社会力量向社会组织提供资金捐赠

在我们调查的案例中，社会组织的资金主要来自于政府资助与有偿服务收入。就政府资助而言，大都是采取提供场地、配套设施、办公设备等方式，现金资助非常有限。就社会组织有偿收入而言，这部分收入非常有限。资金严重不足，不仅约束了社会组织承接公共服务的领域和范围，而且导致社会组织的生产条件简陋、服务技术和水平不高，进而影响到公共服务质量。

解决社会组织资金问题，有两个重要方向：一是可以在政府财政税收方面为社会组织提供优惠政策或免税政策。这些政策必须区分不同性质的社会组织和不同类型的公共服务。为此，国家必须对社会组织所适用的税收制度进行改革，制定社会组织承接公共服务所适用的税法。二是制定特定的政策，积极鼓励社会力量向社会组织提供资金捐赠，这些政策往往也与税收优惠政策相关。

3．增加社会组织的责任感，降低合作风险

在政府向社会组织购买公共服务的过程中，合同外包会弱化对承包商及其雇员日常行为的直接控制，从而降低社会组织的责任。杜伯格（Simon Domberger）和詹生（Paul Jensen）提出了三种增强社会组织责任的不同方法：一是强化对标准与服务标书的核查；二是引入硬性绩效以对原先的许诺交易全程监测；三是建立对遭受损失的个人或组织予以补偿的机制。以上方法，在中国实践中应该可以采用。除此之外，还有必要加强社会组织诚信建设和能力建设，比如制订社会组织自律与诚信建设评估指标体系，建立社会组织诚信档案；加强教育培训，指导社会组织健全各项制度、完善法人治理结构等。

（九）借鉴政府向社会组织购买公共服务机制，推进事业单位改革

如前所述，在计划经济体制下，事业单位是中国公共服务的主要生产单位。这一体制带来公共服务和公共产品供给的一系列问题。我国针对事业单位的改革，首先源自经济领域的市场改革。随着社会主义市场经济体制的经历和发展，各级政府财政事实上已不可能继续包办城乡各项事业。因此，在教育、医疗、科研等领域开始了局部改革尝试。改革初期，实施了一系列类似于国企改革的激励措施，通过“简政放权”、“鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税”等多种形式，鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营，以增加单位收入，并允许单位创收与员工收入、福利相挂钩。这些措施一定程度上缓解了各级政府的财政压力，但是，政府财政拨款制度的改革与不断膨胀的创收动机，直接导致了各种服务的泛市场化，事业单位普遍滋生和强化了营利动机。这种将政府承担公共服务和公益性服务责任的市场化，实际是将政府应该承担的责任推向市场，由市场承担相关责任，其成本由社会和公众承担，造成了严重的负面影响。

改革中引发的问题促使政府开始关注事业单位的组织功能定位，近年来开始推行事业单位分类改革，以“公益性”概念为基础，强调政府应当提供“公益性”服务，其他服务推向市场。但是，由于缺乏明确的“公益性”概念，实际上无法为事业单位的改革提供有效的改革途径。

我们认为，我国的事业单位在组织属性上与社会组织具有特定共同性，即非企业性和非营利性，其承担的社会功能也具有共同性，这就使得政府向社会组织购买公共服务的机制对于我国事业单位改革具有可借鉴性。因此，在事业单位分类改革的大思路下，在对事业单位进行科学分类的基础上，可以让有些事业单位转换成法定监管机构（比如证监会、银监会、保监会等），有些事业单位转换成市场主体，而相当多的事业单位则可以转变为“社会组织化运作”的公益机构，这些事业单位仍然保留承担公共服务和公益性服务的责任。

（十）加强公民教育，培养优秀公民

现代社会的公民，除了应具备一定的知识素质外，更应该具有公民意识，即尊重法律，在法律的框架内解决问题；尊重他人，在不妨碍他人自由的前提下维护自己的公民权利；明确权利和义务的均衡对等性，培养积极协调、适当妥协的行为方式等。这样的公民，实际是政府向社会组织购买公共服务运行的社会基础。只有在公民理解和信任政府和社会组织提供的公共服务的前提下，政府向社会组织购买公共服务，供给公民享用，才具有现实可能性。与此同时，我们还应该认识到，公民既是公共服务的消费者，也可能是公共服务的生产者与参与者。实践表明，制度创新，尤其是地方政府层次的制度创新，如果只是“政府唱戏，群众看戏”，则难以取得实效。在政府向社会组织购买公共服务的过程中，公民参与固然未必必然产生更优结果，但是，我们可以将公民参与理解为一种持续的社会建设和社会改进理念，在此过程中，可以通过购买的利益和需求表达，不断发现公共服务供给的新问题并加以解决。与此同时，在参与过程中，公民也将学会辨别什么是正当需求、什么是非正当需求，学会自我约束、彼此妥协，促进其公民意识和素质的不断提高。更重要的是，在具体的公共服务购买实践中，公民不仅能学会更好地与社会组织和政府互助合作，也能避免购买公共服务的滥用。