五、政府思想

《社会契约论》第三卷主要阐述政府及其运作形式。政府原理在卢梭的《社会契约论》中极为重要，是卢梭政治法律思想不可或缺的组成部分。对于政府而言，仅有立法是不够的，法律的强制实施亦非常必要。虽然主权体有立法权，但是它不能赋予自身执法权。它需要一个介于主权体和国民之间的中介者，在公意的指示下实施法律。卢梭认为，政府只是臣民与主权者之间所建立的一个中间体。这就是政府的角色，政府是主权者的执行人，而非主权者本身。政府中的执政者只是受委托行使行政权力，他们是主权者的官吏，他们的职能不是契约的结果，而是以主权者的名义行使被托付的权力。他们从主权者接受命令，并将命令转达给国民。主权者可以根据自己的意愿限制、改变或收回行政权。

1．国家必须有政府

任何行为都是由意志和力量完成的。在政治实体中，任何事情的完成都需要意志和力量，但这种场合下，意志可以归结为立法权力，力量可以归结为行政权力，只有立法权力和行政权力的协作，事情才能办成。立法权力属于人民，行政权力也必须有所归属，才能促进国家的事业，推进人民的福祉。因此，公共力量需要一个适当的委托者，将公共力量集中起来，在普遍意志的指挥下促进国家和主权体的沟通。因此，国家必须要有政府。

2．政府的性质

卢梭认为，政府只是臣民与主权者之间所建立的一个中间体，政府是从属于主权权力的一种权力，是公共力量的受托者，是主权体的执行者。它的职责是负责执行法律，维持社会，保障自由。他说，政府不是由契约建立的，政府的权力不具有主权者那样的普遍性，仅仅包括个别的行为；政府只是主权者的执行者，权力来自人民的委托；政府官员只是一种任用关系，人们可以对他限制、改变或收回委托给官吏的权力。他认为，政府的统治意志只能是公意或法律，如果它要行使自己的个别意志，则会导致政府的解体。

3．不同政府形式的原则

卢梭认为，政府、行政官、人民三者之间有种关系，那就是政府的精力是一定的，把精力用在自身成员的越多，它所剩下的用于人民的力量就越少。因此，行政官越多，政府就越弱。这是一个基本准则。他还区分了行政官身上的三种意志：个人意志、群体意志、人民意志。从立法的角度看，个人意志应该是无效的，群体意志是非常次要的，只有普遍意志才是首要的，是其他意志的准则。但是，在实践中，意志越集中，越有能动性。因此，普遍意志最弱，群体意志次之，个人意志最重要。所以，在政府中，每个成员考虑的利益，首先是其自己，然后是行政官群体，最后才是公民。

4．政府的种类

世上主要存在着三种政府形式：民主制，即由全体或大部分人民治理；贵族制，由少数人治理；君主制，由一人治理。

严格来说，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。民主制需要太多的预设条件和美德，实现全民民主非常困难。“如果有一种神明的人民，他们便可以用民主制来治理。但那样一种十全十美的政府是不适于人类的。”

贵族制可以是自然的、选举的与世袭的。第一种只适于淳朴的民族；第三种是一切政府之中最坏的一种；第二种则是最好的，它才是严格说来的贵族制。第二种贵族制除了具有可以区别立法权力和行政权力这两种权力的优点外，还具有可以选择自己成员的优点。用这种方法，则正直、明智、经验以及其他种种受人重视与尊敬的理由，就恰好成为政治修明的新保证。

没有比君主制更有活力的政府，但这种政府也具有很大的危险，如果其前进的方向不是公共福祉，就转化为对国家的损害。君主们倾向于追逐绝对的权力，大臣们只是阴谋家。

结构单一的政府是最好的。但实际上，政府都是混合形式的，都或多或少地借鉴了其他形式。没有一种政府适用于一切国家，但是一个国家的政府必须与其人民的特点相适应，一个不靠外来移民的办法、不靠归化、不靠殖民地的政府，在它的治下公民人数繁殖和增长是最多的，就确实无疑地是最好的政府。为了防止少数人篡夺国家的权力，必须由法律保障人民定期集会，终止一切现有的行政权，让权力回到人民手中。在集会上，人民必须解决两个问题：第一个是“主权者愿意保存现有的政府形式吗”？第二个是“人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政吗”？介于主权者和政府之间的一种力量是议员，但其主权是不可转让的，所以议员代表不了人民，只是人民的办事员，他们并不能作出任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的。政府行政权的创制不是契约，而是法律。政府的行政官不是人民的主人，他不可以建立契约，而是遵守现有的契约。

卢梭认为，君主制就是一个人做行政官，整个政府集中于这个行政官，所有其他人从他那里获得权力，这种形式最为常见；贵族制是由少数人做行政官，普通公民多于行政官；民主制是全体人民或绝大部分的人民做行政官，作为行政官的公民多于作为普通个人的公民。在政体上，他还主张君主制适合于大国和富国，贵族制适合于中等国家和中等富国，民主制则适合于小国和穷国。在他的心目中，一个国家最好是小国，这样容易推行民主。但他也指出，没有哪一种政体适合于所有国家。

（1）民主制

卢梭认为，从来就不存在、也永远不会存在真正的民主。因为要人民不断集中起来处理公共事务是很困难的，而且实行民主制的政府形式需要很多先决条件：第一，国家要小，方便人民集合；第二，民风要淳朴，否则事务棘手；第三，地位和财富要平等，否则权威和权利难以维持和保持；第四，奢侈要少有或没有，因为奢侈既败坏富人也败坏穷人，使国家沉湎于萎靡和虚荣。他认为，民主制容易使人民共同体把注意力由普遍的事务转移到个别的对象上，导致立法者的腐化。另外，民主制的政府容易发生内战和内乱，因为政府经常变更，而且民主制对人民的要求很高，只有人民是由神组成才可以实行民主制。

（2）贵族制

卢梭认为，在选举的贵族制中，人们可以选择政府成员，而且仅限于少数人，这时可以选择正直、明智、有经验、受人尊敬的人充任行政官，从而更有利于法律的实行。另外，贵族制政府，由于集会更方便，讨论更有效，处理起来更认真和理性，可以更好地确保人民的利益。

（3）君主制

卢梭认为，君主制适合于大国，但作为一种政府形式，它有很多缺陷：首先，在君主制下，人们朝着一个目标迈进，但这个目标并非公共福祉的目标，而且还不断地损害着国家。其次，共和制下被人民推选上来的人都很能干，但君主制中有真才实学的人非常少见。最后，君主制政府缺乏连续性，变幻无常，朝令夕改，出尔反尔。尽管人们为了防止这些弊端，曾使王位在某些家族中传承，用摄政的弊端代替了选举的弊端，乐于接受一种表面的平静，敢于冒险让儿童、怪物、傻瓜作首领。

（4）混合制

卢梭指出，单一形式的政府是不存在的。任何政府形式都不适合于所有国家。混合政府可以产生一种中间力量。君主制形式下需要一群行政官辅佐君主，民主制形式下也需要一个首领代表，区别在于有时是多数人听命于少数人，有时是少数人听命于多数人。

5．判断好政府的标志

卢梭迷惑不解的是人们对于如何判断一个政府是否是好政府，在识别好政府上难以达成一致意见。卢梭认为，评估一个政府是否足够好，可以用两个简单的标准：第一个标准是人口的数量。人们政治结合的目的就是为了它的成员的生存和繁荣，而他们的生存和繁荣的最确切可靠的标志就是他们的人口和数量。第二个标准就是人口的分布。卢梭认为，人口均匀地分布在领土上的国家是比较强盛的国家。人口分布不均匀的国家，因为其人口集中在一个大城市，往往是表面繁荣，虚假财富，对国家并无实际益处，而且在人口分布不均匀的国家，最容易产生暴君，因为暴君制擅长于远距离行动，它借助在各地所建立的各个支点，他的力量就像杠杆一样随着长度而增加力量，从而造成政府反对人民的力量。因此，政府应该遵循的原则，就是不仅要扩大和增加人口，而且还要尽可能使人口均匀地合理分布。

6．政府的滥权

由于行政官员的个别意志与普遍意志总是存在着摩擦，所以政府总是与人民作对。这种对立越严重，国家越容易遭到破坏，往往是政府滥用权力，不断损害人民。这种摧毁从政治实体产生之初就开始，直到主权体被镇压，契约被撕毁。

7．政府的变质

政府发生蜕化一般有两种原因：第一，政府收缩。当政府人数由多变少时，即从民主制向贵族制、贵族制向君主制发展时，政府就收缩了。第二，国家解体。国家解体有两种方式：一种是君主篡夺主权权力。这时社会契约作废，所有公民被迫服从一个暴君、一个主人。另一种是政府成员篡夺了应该集体行使的权力。这种情况会造成更大的混乱，使国家四分五裂，走向灭亡。当国家解体时，民主制蜕化为无主制，贵族制蜕化为寡头制，君主制蜕化为暴君制。

8．选举与监察

（1）选举

卢梭认为，首领的选举是复杂的，一般有两种方式：推选和抽签。把两者相比较，卢梭认为抽签的方式更符合民主制。因为在真正的民主制中，行政官职务不能带来利益，而是带来负担。为了不强制某个人承担，就通过抽签的方式解决，因为抽签时，条件对所有人都是平等的，选择的意志不取决于任何人的意志，没有破坏法律的普遍性的做法。推选的方式是要和抽签方式混合使用的。推选方式的使用是为了更好地选择那些具有特殊才能的人，而抽签方式的使用则是面对所有公民。

（2）监察

卢梭还讨论了君主制政府中选举的方式。他认为，在君主制政府中，只有君主选择下属，而不会使用抽签和投票的方式，因为由君主制的制度所决定，政府必须按君主的意志组建，因此也必然由君主亲自选择下属，不允许其他选择方式。

卢梭认为，公共评判由监察官宣告，就像普遍意志由法律宣告一样。监察官是民意的选造者、舆论的执行者，但不是民意的仲裁者，一旦偏离民意即告无效。监察官制度虽不能振作民风，但对于保持民风，还是有一定作用的，因为监察官制度一般采取如下措施保持民风：第一，阻止舆论腐化；第二，用典范树立民风的导向。