第三节 人民代表大会制度的特点和优越性

一、人民代表大会制度的特点

我国人民代表大会制度是具有中国特色的政权组织形式和适合中国国情的根本政治制度，有着自己的鲜明的特点。

（一）我国的人民代表大会实行一院制

我国的人民代表大会不同于资本主义国家的两院制。在西方发达的资本主义国家，一般都实行两院制，两院议员产生的方法、任期、职权有很大的差异。我国人民代表大会在代表机关的组织结构上采取一院制，每一个人民代表的权力都是平等的，一切重大国事都在人民代表大会通过民主讨论投票表决，每个代表都享有平等的表决权。然后，根据少数服从多数的原则来决定议案的通过或否决。这种一院制的形式较之资本主义国家的两院制更加平等和民主，它从根本上废除了一部分人享有的特权。另外，我国的人民代表大会与原苏联的两院制也有所不同，原苏联的最高权力机关是苏联最高苏维埃，它由联盟院和民族院组成。联盟院的人民代表按人口相等的选区选举产生，作为代表各族人民共同利益的机关；民族院的代表由加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区分别选举产生，作为代表苏联各族人民的特殊机构。两院享有平等的权力。原南斯拉夫和原捷克斯洛伐克采取的两院制与原苏联大致相同。原苏联及东欧社会主义国家采取的两院制，是同这些国家内存在着两个以上的民族、国家结构形式采取联邦制这一特殊情况联系在一起的。我国虽然也是一个多民族的社会主义国家，但我们建立的是单一制的共和国，我国实行民族区域自治的政策。与此相适应，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会便采取了一院制。这是由中国的历史、民族关系、社会主义建设和国际环境等因素所决定的。

（二）我国的人民代表大会实行议行合一的原则

巴黎公社的政权组织形式和议行合一的原则，为世界各国无产阶级建立革命政权提供了宝贵的经验。我国的人民代表大会借鉴了巴黎公社的经验，并结合中国的具体情况对议行合一的原则作了进一步的发展。它不同于巴黎公社把立法和行政统一于一个机构、一套班子，权力高度集中，而是把国家机关分为国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关，这些机关在职权上虽有分工，也有制约，但根本不存在而且也坚决摒弃资本主义国家三权分立造成的议行脱节和相互扯皮现象。

我国的人民代表大会既是议事决策机关，又是实际工作机关。这种议行合一的原则具体表现是：首先，人民代表大会集中统一行使国家权力，构成了最高国家权力机关和地方国家权力机关的完整体系。在全国，由全国人民代表大会议决国家大事，制定法律和重要制度；在地方，由各级人民代表大会议决本地区的一切重大事务，作出必要的决议。其次，由各级人民代表大会产生各级国家行政机关和其他国家机关并领导和监督这些国家机关的工作。国家的行政机关、审判机关、检察机关和中央军事委员会都由全国人民代表大会选举产生，这些国家机关对人民代表大会负责，并且接受人民代表大会的监督，保证人民代表大会通过的法律和决议的贯彻实施。这样，人民代表大会制度就体现了立法、行政、司法的高度统一，保证了国家权力的集中行使，使它真正成为有权威的“议行合一”的立法机关和工作机构，从而大大加强了人民代表大会的力量。再次，人民代表大会的代表协助政府及其他国家机关实施人民代表大会通过的法律和决议，维护这些法律和决议的尊严，根据有关规定监督国家机关及其工作人员的工作，并用自己的模范行动带领人民贯彻实施这些法律和决议。

（三）国家权力机关的常设机构有自己的突出特点

我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表人数比较多，不便于经常开会。为了不影响人民代表大会进行经常性的工作和及时有效地行使管理国家的职权，全国人民代表大会设立常务委员会和各专门委员会，地方县以上各级人民代表大会也从1979年起设立了常务委员会。我国人民代表大会的常设机构有以下几个特点：首先，我国县以上的地方各级人大都设有常务委员会，而其他社会主义国家一般都没有设立这种机构。其次，任期上有限制。我国宪法规定：全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长（以及中华人民共和国主席、副主席、国务院总理、副总理等）连续任职都不得超过两届。再次，全国人民代表大会常务委员会的职权比较广泛。1982年宪法把原来属于全国人民代表大会的一部分职权交由全国人民代表大会常务委员会来行使，规定了全国人民代表大会常务委员会有21项职权，与全国人民代表大会共同来行使立法权、宪法实施的监督权、对重大问题的决定权。此外，宪法规定全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，有权决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。全国人民代表大会常务委员会与其他国家的类似机构相比，其权力要大得多。全国人民代表大会常务委员会的各项职权概括起来有以下几个方面：

第一，是立法权。现行宪法第一次明确规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会享有国家立法权。”即有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律；有权在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得与该法律的原则相抵触。立法权是人民通过人民代表大会管理国家事务的最重要的权力之一，是代表民主制中人民当家作主的根本标志。1978年以来，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，除了颁布宪法和三个宪法修正案之外，共制定了380多件法律；地方人民代表大会及其常务委员会行使地方立法权，共制定和批准了8000多件地方性法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系。为了保障国家立法的统一性，全国人民代表大会常务委员会对地方立法进行立法监督，主要通过对地方性法规的备案审查来实现。

第二，是决定权。这是全国人民代表大会常务委员会用以解决国家和地区内的重大决策性问题和其他需要急迫解决的社会问题的权力，是中国人民当家作主，管理国家事务的重要表现。宪法规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会有权审查和批准国民经济和社会发展规划、国家预算在执行过程中所必须做出的部分调整方案。此外，还有权批准自治区人民代表大会制定的自治条例和单行条例；决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级制度；规定和授予国家的勋章和荣誉称号；有权决定战争与和平问题；有权决定特赦；有权决定战争状态的宣布；有权决定战争动员和戒严。地方人民代表大会常务委员会有权决定本行政区内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生等方面的重大事项。

第三，是任免权。这是全国人民代表大会常务委员会对国家机关领导人员及其组成人员进行选拔、任命、罢免、免职、撤职等方面的权力。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提请，任命最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察长的提请，任命最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任命；决定驻外全权代表的任命等。此项权力的行使，不仅可以使各级国家机构的领导人及其组成人员的权力合法化，又能使他们受到人民代表的有效监督和制约。

第四，是监督权。这是全国人民代表大会及其常务委员会为了全面保证国家法律的有效实施和维护广大人民群众的根本利益，防止行政机关、司法机关和检察机关滥用权力，通过法定方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正和处理的权力。首先，是监督宪法的实施。这一职权原来专门属于全国人民代表大会，现行宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会均拥有此项权力。其次，是监督国家机关的工作。包括监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议；对国务院和国务院各部、委提出质询案等。全国人民代表大会常务委员会监督权力的行使，对于充分保障广大人民群众的民主权利的实现，具有特别重要的作用。

二、人民代表大会制度的优越性

（一）人民代表大会制度体现了国家政权的民主性

人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则，是民主与集中相结合的制度，是最适合我国人民行使国家权力的根本政治制度，它具有极大的优越性，充分体现了国家政权的民主性。人民代表大会制度体现了我国的阶级本质，能够充分发挥最广泛的人民民主，是保障人民民主的制度。它的民主性主要表现在：

第一，我国的各级人民代表大会是由选民或选举单位选出的代表组成的。县、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民直接选举产生。因此，各级人民代表大会具有最广泛的群众基础，能够得到广大群众的信任和支持。

第二，我国的各级人民代表大会具有极其广泛的代表性。如前所述，各民族、各民主党派、人民解放军、各人民团体、各阶层、各地区都有代表参加各级人民代表大会的工作。因而由它所制定的法律，以及由它讨论和决定的重大问题，能充分体现人民的意愿，照顾到各方面的利益和需求。

第三，我国的各级人民代表大会的代表接受人民监督。按照法律规定，各级人民代表大会的代表受选民和选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位的代表。我国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对任何国家机关的国家工作人员的违法失职行为有向有关部门提出申述、控告或检举的权利。从而保证了人民代表不脱离群众，不违背人民的意志。这一切都体现了人民代表大会制度在人民民主方面的优越性。

（二）人民代表大会制度能够实现国家权力的集中和统一

人民代表大会制度能够保证国家权力的集中和统一，使国家机关既分工合作，又密切配合。这种集中主要表现在：各级人民代表大会既是议事机关，又是工作机关，由它统一行使国家权力。人民代表大会与“一政两院”不是相互掣肘，不是相互拆台，不是唱对台戏，而是合理分工，协调一致地工作。人民代表大会制度也没有西方议会中各议会党团的明争暗斗，而是充分发扬民主，在充分协商、基本达成共识的基础上，按照多数人的意见作出决定。

全国人民代表大会是我国的最高权力机关，也是我国的最高立法机关。只有它才有权制定和修改宪法、法律，决定国家的重大问题，产生最高国家机关的主要领导人员，并有权对国家机关实行监督。地方各级人民代表大会是我国地方国家权力机关，它们有权决定地方的重大问题，有权选举和罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的各级人民代表大会还有权选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。地方各级人民法院和人民检察院都要对同级人民代表大会负责。这样，我国的人民代表大会制就实现了国家权力的统一。它使分散的意志通过人民选出的代表，集中到各级人民代表大会上来，形成地方和全国人民的统一意志。

（三）人民代表大会制度既能保证中央集中统一领导，又能充分发挥地方的主动性、积极性

在我国，中央与地方的关系，是整体与局部之间的关系。局部服从整体，下级服从上级，地方服从中央，这是民主集中制原则的基本要求。按照这一基本要求，全国人民代表大会制定的法律，通过的决议和各项决定，全国一切国家机关都必须严格遵守和执行。只有如此，才能使我们的国家机构形成为一个坚强的有机整体，顺利地实现人民民主专政所担负的对内对外的繁重任务。但是，我国人民代表大会的立法工作，在基于国家总体利益的同时，要尽可能考虑各地方发展的不平衡性，不妨碍地方积极性和创造性的发挥。我国宪法关于省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规，少数民族自治地方的自治机关有权制定自治条例和单行条例等规定，就是遵循了在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。人民代表大会制度在上级与下级、中央与地方的关系上，能够正确处理中央与地方权限划分问题，一方面既保证中央的统一领导，另一方面又给地方以适当的自主权，使之因地制宜，从而充分发挥了中央和地方的两个积极性。正如邓小平所说：“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。”

可见，人民代表大会制度不仅因为它是在中国大地上产生的，而且也因为它是在吸收国际无产阶级革命和全人类共同创造的优秀文化遗产的基础上发展起来的，因此，具有自己的特点和极大的优越性。