【立法研究】

1 提高立法质量是构建和谐社会的必要保障

民主法治既是构建社会主义和谐社会的一个重要标志，又是构建社会主义和谐社会的重要因素和手段。法治作为社会关系和社会利益的调整器，通过立法和法律实施等活动，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护法律秩序，达到构建社会主义和谐社会的目标。立法价值的良恶、状况的好坏、质量的高低，都对构建社会主义和谐社会产生巨大影响作用。

温家宝同志在第十届全国人大第三次会议政府工作报告中明确提出：“着力解决与人民群众切身利益相关的突出问题，维护社会稳定，努力构建社会主义和谐社会。”把构建社会主义和谐社会作为新时期国家的一项重大战略任务。现代和谐社会必定是法治社会，小康社会应该是经济、政治、文化、社会各个方面协调发展的社会，是一个经过努力达到人的全面发展的新型社会。而小康社会的一个最显著的特征就是它是一个和谐社会，是全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处、充满活力的社会。法律和道德是和谐社会的润滑剂，而法律作为道德的最后防线，往往更多地发挥着润滑的作用。建设和谐社会离不开法治的推进，在法治的进程中，也应该始终贯穿“和谐发展”的主线。

一

社会主义的本意就是它是以社会为本位的社会，是共同的、互助的、和谐的社会，是以公平正义精神为灵魂、为引领的社会。没有法律的调整和支撑，社会公平正义目标就不可能实现，实现和谐社会也就成为一句空话。经济上实行市场化，政治上实行法治化，是现代社会不同于以往社会的显著标志。而这两者都需要有法治来推动来保障。因而现代社会更为显著的标志，就在于要求建设法治国家，实现国家生活的法治化和法治生活的现代化。

现代立法应当是科学活动。立法遵循科学原则，有助于提升立法质量和产生良法，有益于尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性，也有利于在立法中避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益。所以现代国家一般都重视遵循立法的科学原则。立法遵循科学原则，首先需要实现立法观念的科学化。要把立法当科学看待，以科学的立法观念影响立法，消除似是而非贻误立法的所谓新潮观念和过时观念。构造立法蓝图，做出立法决策，采取立法措施，应当自觉运用科学理论来指导。对立法实践中出现的问题和经验教训，应当给予科学解答和理论总结。结合近些年的立法实践，笔者认为主要应解决几个问题：一是摸索的实践、试验的实践而不是自觉的实践，立法经常付出沉重代价、高额学费，这种状况必须改变；二是需要从制度上解决问题，建立科学的立法权限划分、立法主体设置和立法运行体制，整个立法制度应当合乎社会和立法发展规律，合乎国情和民情，合适、合理、完善。立法主体应当由高素质的立法者和立法工作人员组成；三是要解决方法、策略和其他技术问题。从方法说，立法要坚持从实际出发和注重理论指导相结合，客观条件和主观条件相结合，原则性和灵活性相结合，稳定性、连续性和适时变动性相结合，总结借鉴和科学预见相结合，中国特色和国际大势相结合。

二

在现代化的社会里，法律是人们共同信守的契约，是人们共同遵守的规则，法律是每一个人的保护神，是国家对公民的最低行为规范要求。一个和谐社会的建构，并不仅仅是社会公民的心灵提升，道德升华，或者经济条件的改变。社会和谐的建构真正依赖的还是对法律正义的信仰。当法律成为信仰，社会才能在一个共同规则中和谐运转。在加强立法工作，提高立法质量的过程中，当前立法工作中需要引起重视并认真应对的一个问题是如何防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。立法中的部门利益危害深远，不仅会给公民、法人和其他组织的合法权利造成直接、明显的损害，而且对市场经济体制、法制建设等国家整体利益构成威胁，是影响立法质量的一个重要因素。按美学的观点“美就是和谐”。和谐社会是稳定有序的社会，是人类共同的追求。人类编织和谐的幸福之网，离不开法律，所以，立法质量很关键。从这个意义上说，高质量的法律是维护正义的最后一道屏障，是保护人类社会公平的强制性规范。

劣法将威胁社会和谐。公正是人类社会所追求的重要价值目标。司法公正则在社会公正中占有十分重要的地位，它是维护社会正义的最后一道屏障，是体现社会正义的具体反映。但目前，一些“法规打架”严重地破坏了社会和谐、司法公正。在各种法律法规制定过程中，既要重视不同部门的意见和利益诉求，又要防止其部门利益的扩张渗透；要尽可能地实行开门立法，有效吸纳社会各界的意见，倾听不同声音。而如果因法律原因酿成各类社会悲剧，往往使人们对法律的公信力产生怀疑，甚至有可能引发对社会的仇视，当立法质量低劣或法规之间发生抵触时，不仅会导致个体之间矛盾重重，还有可能酿成社会群体之间的冲突，而一旦这种矛盾没能得到合理解决，就会严重威胁到社会的整体和谐。

加强地方立法，提高立法质量，是地方立法工作亟待研究解决的一个重要课题。要提高立法质量，使地方立法有所突破，有所发展，重视和建立法规跟踪问效制度已显得愈来愈重要。进行法规跟踪问效的目的是为立法机关适时地对已立法规存在的缺陷进行必要的修改、补充或废止提供依据。近年来，地方立法的质量在逐步提高，但由于制定法规时的局限性等原因，一些出台的地方性法规难免存在着这样或那样的缺陷。比如，有的法规针对性和可操作性不强，形式上贪大求全，内容上面面俱到；有的法规扩大部门利益，但对责任、义务的规则却十分模糊；有的法规表态性、口号性内容过多，文字表述不准确等。实行法规跟踪问效制度，对于及时发现和纠正这些问题，总结立法经验，提高立法质量是十分必要的。

立法为民是衡量立法质量的核心。人既是经济社会发展的核心动力，又是经济社会发展的终极目的。在实现经济、社会和人的全面发展的逻辑关系中，经济社会发展是手段，而人的发展是目的。构建社会主义和谐社会，必须坚持以人为本，把人的全面发展置于重心地位，着力推进人的发展社会化、个性化和现代化。随着我国民主法制建设的加强，全国人大及其常委会目前制定的法律已有200多部，已经初步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。我国正处在社会主义初级阶段和全面建设小康社会的起步阶段，市场经济体制还有待进一步完善，社会经济、政治、文化等方面在不断地改革和发展。

因此，加强立法工作，提高立法质量，不仅要抓紧制定对基本形成中国特色社会主义法律体系起支柱作用的基本法律，还要体现与时俱进的精神，把修改法律与制定法律放在同等重要的位置，及时修改那些与发展形势不相适应的法律，修改那些与新的法律相矛盾、相冲突的法律，并适时进行法规清理工作，使法律体系根据国家的政治、经济和社会形势发展的需要逐步趋于完善。与法律有关的社会不和谐问题，有些是因为公众的立法期待过高造成的。例如，对于有关宪法基本权利的立法，如果人们脱离我国实际情况和现有条件，立法期待过高，就会对该立法失望甚至发展到抵触和反对，以至于采取某些违法的过激行为。因此，我们应当重视民主立法的导向作用和宣传作用，实事求是地公开介绍某项立法的意图、作用、局限、实施条件和要求等情况，让公众在了解和参与立法的同时，也能够对立法的困难和局限有正确认识，对立法可能带来的权利、利益等“好处”，有正确的心理认知和合理的价值期待。另外，充分发挥民主立法的作用，应当在坚持和完善人民代表大会制度的进程中，在进一步推进我国的选举制度、人民代表制度、立法体制和立法程序、人大的工作制度和议事程序等的改革中，在与“三个文明”协调发展的实践中，积极稳妥地加以实现。

三

适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到形成中国特色社会主义法律体系。落实这一要求，需要着力解决好三个问题：

第一，适应新形势，加强立法工作，不论中央立法工作，还是地方立法工作，都要解放思想、实事求是、与时俱进，适应新形势、研究新问题、总结新经验，在制度创新、体制创新、机制创新上下功夫，防止思想僵化，防止定式思维，在完善中国特色社会主义法律制度进程中，准确把握创新与稳定的关系，在创新中保持稳定，在稳定中不断创新。

第二，加强立法工作，重在提高质量。依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规当然是不行的。但是，只讲数量，不讲质量，那也不行。我们是数量和质量统一论者。中央提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针以来，我国的立法工作取得了巨大成绩，这里不讲法律、行政法规，仅地方性法规就已制定了上万个，中国特色社会主义法律体系初步形成，国家政治、经济、社会生活已经基本上做到了有法可依。

在这种情况下，加强地方立法工作，更应该把重点放在提高立法质量上来，不可盲目追求数量，不要把立法数量作为衡量政绩的标准。所谓立法质量，归根到底，在于法律规范能够反映客观规律，具有科学性、合理性，并且具有可操作性，能够解决实际问题。提高立法质量，最根本的是要坚持正确的政治方向，总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。要做到这一点，必须重视法理研究，把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际。在立法实践中，用马克思主义的立场、观点、方法具体分析具体问题，从中找出规律性的东西，就是法理。中国特色社会主义法律体系只能以中国特色社会主义法学理论为指导，才能正确地分析、解决立法工作中带普遍性、经常性的问题。教条主义解决不了我们的问题，土教条不行，洋教条也不行。从现实情况看，为了提高立法质量，这个法理的问题越来越需要引起我们的高度重视。

第三，不断完善中国特色社会主义法律体系。维护社会主义法制的统一和尊严，就要维护这个法律体系的统一和尊严。地方性法规是这个统一的法律体系的一个组成部分，地方立法是中央立法的补充，地方不能也不需要各搞各的体系。在人类历史上，法律产生以后，便逐渐形成了具有自身内在逻辑和相互和谐关系的体系，并且追求更多的独立性。但是，法律作为调整社会关系的重要手段，归根到底，它只能来源于社会实践。社会发展了，社会关系变化了，法律也要发展，法律体系也要变化。法律只能是在社会生活提出需要用法律手段加以调整的问题以后才能制定。也就是说，立法工作从来不是从法律体系出发的，而只能根据需要与可能来安排、来进行。法律体系则是在立法之后的科学研究问题。当然，按照科学的原则和逻辑形成法律体系之后，它又会对立法工作提供指导，增强自觉性、主动性，防止盲目性、被动性。

总而言之，以法治建设来促进社会和谐发展，必然要求保证立法质量，追求立法的科学性和技术性，树立立法为民、执法为民的思想，只有生活在一种公正合理的规则里，只有当法律成为每个人的保护神时，法律才会成为社会共同的信仰，才会促进社会的和谐发展。

【参考文献】

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[2]王洪宇，提高立法质量必须破除部门利益，新京报，2004-09-16。

[3]丁慧，简谈和谐社会的法治基础，光明日报，2005-03-18。

[4]李林，民主立法在构建和谐社会中的作用，学习时报网络版，2005-03-15。