双重转型、渐进改革与简政放权
改革开放以来，中国经济出现了持续快速增长的“中国奇迹”，但中国现阶段仍处于转型与发展的非均衡状态，1979年伊始，中国经济进入了双重转型阶段。在双重转型中，产权改革和简政放权是最重要的改革，必须把产权问题放在改革的首位。在体制转型中，产权改革是突破口，是主线；在发展转型中，产权界定和产权清晰是动力源泉。而非均衡包括两类，其中第二类经济非均衡的特征是市场既不完善又缺乏真正的市场主体，第一类经济非均衡的特征只是市场还不完善，因此，产权界定、产权清晰、培育真正的市场主体是从第二类经济非均衡过渡到第一类经济非均衡的关键所在。简政放权在一定程度上可以推动双重转型，而双重转型亦亟待简政放权的进一步深化和拓展。
一、 高度集中的计划经济体制的形成
新中国成立初期，中国经济发展处于较低级的阶段，1952年人均国民收入只有104元。在建国之后到改革开放之前，中国的人均GDP大约只有美国的5%左右。这种低收入水平抑制了资本的积累，1952年中国的人均资本存量只有美国的1.77%、英国的3.07%、法国的4.18%。在1952—1978年间，中国的人均资本存量也只有美国的2.06%、英国的3.69%、法国的3.49%、日本的10.39%。除了人均资本存量较低之外，公共基础设施资本存量也非常低，按1953年不变价计算，只有202亿元，只有2008年的0.5%左右（金戈，2012）。因此，当时中国的总量的禀赋结构供给水平非常低。
重工业作为资本密集型产业所具有的基本特征，与中国当时的经济状况相矛盾，使得重工业优先发展无法借助于市场机制得以实现——对于外生的生产结构冲击，市场自身会向竞争性均衡回调。解决这一困难的办法就是做出适当的体制安排，人为地压低重工业发展的成本，也即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动的价格，降低重工业资本形成的门槛。于是，适应重工业优先增长的发展战略、一套以全面扭曲产品和要素价格为内容的高度集中的宏观政策环境就形成了。相应的体制安排是对经济资源实行集中的计划配置和管理的办法，并实行工商业的国有化和农业的集体化直至人民公社化，以及一系列剥夺企业自主权的微观经营机制。这样，由特定的禀赋结构和发展战略的选择而诱发的三位一体的高度集中的传统经济体制便形成了，这种传统计划经济体制有如下两大支柱：一是政企不分、产权界限不清晰的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两大支柱支撑着整个计划经济体制的运转。换言之，限制城乡生产要素的流动，意味着把广大农民束缚在土地上，禁锢在居住地，只有这样，计划经济体制才能巩固，才能运转。图1概括整个逻辑链条。
高度集中的计划经济体制以国有化和人民公社化为主要特征，其主要表现如下：
其一，工业企业国有化的形成。在完全竞争市场上，以利润为动机的私人企业，总是倾向于把资源投向能够产生最大收益的生产部门。这样，如果企业被私人所有和经营，将会保持着对利润分配的使用权和投资方向的选择权，企业积累方向未必符合重工业优先发展的期望。而为了取得剩余的支配权、把握积累方向，使之用于符合国家意图的发展目标上，就必须最大限度地把私人企业改造成国有制企业，使国有企业占据工业所有制结构中的绝对优势地位，并在此基础上建立统一的指令性生产计划体制和统收统支的财务体制。其中，国家通过对国营企业下达一系列的指令性指标，实行直接计划管理。鉴于工业企业归国家所有的条件下，会导致国家的目标跟企业经理人的目标不一致，在这种条件下，如果企业拥有生产和经营的自主权，国有企业剩余就会被侵蚀的现象无法避免。为了防止这种情形，国有企业的自主权就被全面剥夺了。因此，生产资料由国家计划供应，产品由国家包销和调拨，财务上则统收统支。其他一切企业用工、利润、折旧基金、新产品试制费以及工资皆由国家计划安排。这样就形成了政企不分、产权界限不清晰的国有企业体制。
其二，农业经营人民公社化的形成。根据过渡时期总路线和总任务，土地改革以后真正符合中国农村国情的生产组织形式是以家庭经营为基础的，于农忙季节临时组成的三到五户的生产互助合作。但随着以重工业优先发展为特点的经济发展战略的推行，以及扭曲价格的宏观政策环境的形成，继统购统销制度形成后，为了便于执行低价收购并在低价下增加农产品收购数量的政策，农业集体化的速度便骤然加快。随着1958年经济建设“大跃进”的提出、基本建设规模的急剧扩张，积累与消费的比例失调加剧，粮食征购量相对于产量增加量不断失衡，这种情况不啻是一次将重工业优先发展的政策扭曲加以放大的试验，对相应的微观经营管理体制的需求也更强烈，因而导致人民公社的迅速发展，城乡分割、形成了限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。
二、 渐进式改革与简政放权
“不管黑猫还是白猫，抓住耗子就是好猫。摸着石头过河。”作为1979年从计划经济向市场经济改革的领导人邓小平如是说。中国改革初始并没有蓝图，遵循的是修修补补、渐进式的办法。其实，中国初始的改革可以追溯至20世纪60年代初期，彼时的改革是针对中国传统经济体制缺乏效率问题而进行的，其一直陷于行政性放权、分权以及与此相联系的行政性机构增减的循环往复之中。然而，无论是行政性分权还是调整权限，改变的仅仅是各个地方和产业在资源配置中的地位，而从未触及到传统的发展战略和扭曲的宏观政策环境、资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制这一传统经济体制三位一体的基本格局。始于1978年年末的经济改革，实际上是对传统经济体制所进行的“伤筋动骨”的改革，其本质上是中国政府寻求新的社会主义实现方式的探索。这种改革是全方位的由表及里、越来越有力的改革，使得指导性计划替代指令性计划、市场机制替代计划机制逐步成为现实。
对于为何要进行新的经济体制的改革，其主要源于中国长期所推行的重工业优先发展的战略没有实现预期的“赶超目标”，与周边国家和地区、尤其是成为令世人瞩目的东亚“四小龙”相比，其差距反而越来越大，这种强烈的反差形成中国必须改革的巨大压力。而另一方面，由三位一体所导致的微观经营单位（国有企业和人民公社）经济效益低下、劳动者没有生产积极性的严峻局面不断恶化，新任领导人想借助于改革来加速经济增长与发展，使得人民生活水平提高的快一些，进而使自己在全国人民中提高威信。这也是中国进行改革的重要动力。此外，由于赶超战略内生出的宏观政策环境、资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制的弊端，随着时间推移暴露得越来越充分，特别是长达几十年人民生活水平改善甚微，使得扬弃传统经济体制的机会成本愈来愈低。这对于中国决心重构新的经济体制也产生了重要推动力。
对于中国的改革为何由微观经营机制入手，可能是因为在三位一体的传统经济体制下，扭曲的宏观政策环境和高度集中的资源计划配置制度皆为传统经济体制中的深层次问题，是无法判断它们的负面影响的。而在现实中最容易察觉的便是企业和人民公社的生产经营缺乏效率与生产者缺乏积极性之间的相关性，为此，1978年年末开始的改革是从微观经营机制入手的，其为通过建立劳动激励机制，诱发出劳动者的生产经营的积极性，达到提高生产效率的目的。主要做法为：在农村，全面推行家庭联产承包责任制；在城市，以放权让利为中心，对经营机制进行了一系列与简政放权有关的综合和专项改革。
首先，在农村，从20世纪50年代推行合作化运动到70年代末推行家庭联产承包责任制，中国农业在生产队体制下维系了20多年。在这一体制下，劳动者缺乏积极性，影响了劳动者的劳动激励。为了解决农业劳动激励不足的问题，从20世纪70年代末，家庭承包制在中国农村得到推行。就形式而言，其在发展过程中先后经历了包工到组注4、包产到户注5以及包干到户注6等三种最主要的形式。就过程而言，推行家庭联产承包责任制经历了从完全非法、局部合法到普遍推广的过程。1979年9月注7，1980年年底注8以及1980年9月注9，中共中央先后发文支持家庭联产承包责任制政策的推行，1984年以提出巩固和完善包产到户的办法和措施、将4%最好的生产队纳入该轨道为标志，完成了农村微观基础变革的任务。家庭联产承包责任制能够成为该时期农业增长的主要贡献者的主要原因，在于其通过“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这样一种追加产出全归自己的产品分配方式，诱发出农民追求更多收入的生产积极性，进而将中国农业劳动力丰富的比较优势发挥出来。而且对家庭联产承包责任制进一步进行完善，建立和健全了农业双层经营体制。与此同时，农村基层经济组织逐渐得以重建。在人民公社的体制下，农村基层组织的设立，与其说是社区群众选择的结果，不如说是制度性安排的产物。其本质上是一种强制性的制度安排，自然不能包含所谓的“退出”机制。20世纪80年代初，随着家庭联产承包责任制在全国的普及，农民迅速而彻底地抛弃了人民公社这种组织形式。与这个被扬弃的过程几乎同时，农民开始寻求别的合作组织（农村基层经济组织）。这种合作组织可以解决激励问题，作为一种资源的联合生产方式，生产出比这些资源分别使用之和更大的产出，因而得到农民的认可。
可以说国有企业改革是与农村改革同时起步的，迄今为止经历了三个阶段：其一，围绕以权利换效率这个中心展开的，主要时间为1979—1984年，这一阶段的改革主要手段是向企业“放权让利”，也即给予企业对新增收益的部分所有权，激励企业经营者和生产者为获得更多的收益或收入而努力提高劳动积极性和资源利用效率，达到社会财富和劳动者收入双增的目的。从1978年10月伊始，进行了一系列的试点和推广（见表1），各地对扩大经营自主权试验颁布了一系列的措施注10，其中利润留成确实产生了调动企业和职工生产积极性的作用。该阶段的改革实际成果表明，这些以企业和职工为对象的物质刺激措施，在激励劳动者生产积极性和增强企业活力等方面收到了一定的效果，但也因现实中存在着“放权让利”的边界不清，要素和产品价格双轨制等一系列可供寻租的漏洞，出现了企业为扩大自销而压低计划指标、不完成调拨计划以及企业间争相发放奖金等行为。其二，围绕着增强企业活力这个中心展开的，其主要时间为1984—1986年，这一阶段的改革主要措施为简政放权，改革税制和实行厂长（经理）负责制。由于此阶段内非国有企业得不到计划内的低价资源，其只有在市场竞争中取胜以求生存，这样使得非国有企业具有较高的经营效率，越来越多的稀缺资源就流向非国有企业。非国有企业竞争稀缺资源的内在要求，迫使国有企业进行旨在增强企业活力的改革。这一阶段国有企业所进行的利改贷、拨改贷、企业承包和股份制改革都是基于这种竞争压力而衍生出来的。为了提高国有企业的经营活力，进行了如下两项改革：首先是政府逐步减少国有企业经营中指令性计划的相对份额。其次还颁布了一系列关于扩大企业自主权的行政性法规，不断地扩权。同时为了更好地理顺政府与市场之间的关系，从20世纪80年代中期开始，中国还进行了两步“利改税”的改革：第一步利改税解决了原先把税收和利润混在一起的问题，第二步利改税方案，即实行单一的征税制度。其三，围绕重建企业经营机制这个中心展开的，其始于1987年，这一阶段的改革主要措施为实行各种形式的经营责任制，包括大中型企业的承包制、小企业的租赁制和股份制的试点。在1991年之前，最主要的手段是承包制。进入1992年以后，随着将国有企业缺乏活力的症结归结为产权不清，将股份制作为消除产权不清晰问题最有效的方式，并将股份制作为一种新的时尚进行推行。由于在现实中只有最富有效率的企业才有可能被批准发行股票，其股票才能被股民认购，因而才有可能推行股份制，从表面而言，股份制还是有效果的。目前存在的主要问题是缺乏竞争性的产品、要素市场和经理人员就业市场，尤其是不放权企业经理人员缺乏积极性，放权又容易出现经营权侵犯所有权。所以，股份制改革的推行不能消除国有企业中经营权侵犯所有权的行为，而且会因产权更加模糊而诱发出越来越多的侵犯产权的行为。
资料来源：作者根据相关文献整理所得
总体而言，国有企业的改革，主要是生产非公共品的国有企业的改革，是围绕着实现资产经营的竞争性、资产形式的流动性和资产所有者对资产经营者约束和监督三大任务进行的。其遵循着“调整国家和企业的利益关系”、“赋予企业更大的经营自主权”、“构造适应市场经济体制的企业制度”这样一条线索进行展开。同中国经济改革的目标模式随着改革的深化不断升华一样，企业改革的目标也是随着改革的深化逐步升华的，由最初解决国有企业经营效率低下到转换经营机制，再到将国有企业推向市场进行市场化。这一系列的进程使得国有企业参与市场化的程度、自身优化资源配置的意识和能力都在渐趋提高。
通过前述分析，我们发现中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起和农业劳动力外出务工创造了条件，在当时，为推动中国经济体制改革起到了不可低估的作用。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度），而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度仍然并存。而从1984年党的十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业的体制改革成为全社会关注的热点。这显然是非常重要的改革部署，但相对而言，农村的改革却被忽视了。其并没有一个事先设计好的所谓“一揽子改革方案”，亦并未追随华盛顿共识所倡导的“宏观制度先行”方法，而是通过“微观先行”的方式提高农民和国有企业工人的激励。出台的措施和改革强度也主要是针对经济运行中出现的主要问题和社会承受能力确定的，其具有典型的“摸着石头过河”的逻辑和特征。改革的基本线索主要为从改进微观经营机制的放权让利入手，提高对企业和劳动者的激励，促进新增资源创造；借助于资源配置制度改革，使这部分资源配置于在传统经济体制下受到压抑的部门，达到加速经济增长和产业结构调整的初步目标。但是三位一体的传统经济体制改革的不配套造成了以“活—乱”循环为特征的一系列问题，并构成进一步改革的难点。使得中国产权改革并未完全进行，农村的产权改革、特别是土地确权的工作并未开展。
三、 农村土地确权：简政放权的进一步深化
近年来随着城市化、工业化的快速发展，农村劳动力向城市大规模流动，客观上要求农村土地资源的重新配置，使其从农业生产率相对较低的农民转移到生产率相对较高的农民，以提高农地资源的利用效率（Jin and Deininger，2009）。同时，我国长期实行以家庭为生产单位的家庭联产承包责任制，也造成农村土地的分割零碎，亟需通过土地流转和集中，来缓解目前土地经营规模相对狭小的困境，实现农业专业化和适度规模经营。而土地流转高效顺畅的前提是土地的产权或使用权得以清晰界定并受到有效保护。然而过去20多年间，农村土地的产权残缺和不稳定导致土地流转存在较高的交易成本，是中国农地制度安排的一个显著特征。一方面，尽管中央一直试图加强农民的土地承包经营权，但是农民的承包地并未完成普遍的、其空间属性和物权属性有明确法律表达的使用权界定。另一方面，虽然国家政策所规定的土地承包期限长达几十年，但现实中农民的土地承包关系并不稳定。在许多地区，土地经常因为家庭人口变动、迁移和土地征用而发生增减调整。这种产权边界的不清晰和不稳定使得土地流转存在着不可预见的风险，从而限制了土地流转的规模和范围，降低了土地资源的配置效率。此外，随着土地流转的不断增加，客观上也要求对农民的土地使用权进行确权，以免在土地流转过程中农民的利益受到侵害（周其仁，2013）。
事实上，自从1980年代初家庭联产承包责任制实施以来，中央一直希望尽可能地稳定土地承包关系，以促进农民对土地的长期投资。为此，1984年中央提出了“土地承包经营权15年不变”，以及“大稳定、小调整”政策；注111993年又在一包的基础上提出二轮承包，“土地承包期限30年不变”，并提倡有条件的地方实行“增人不增地”、“减人不减地”。这些稳定地权的要求后来上升为法律规定，分别被写进了1998年的《土地管理法》和2002年的《农村土地承包法》，后者还要求村集体向农民发放土地承包合同和承包经营权证书。2008年中共十七届三中全会更提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这一提法在之后每年的中央1号档中被多次强调。
然而，现行土地管理体制下土地流转仍然受到农民承包权边界模糊和不稳定的影响。一方面，虽然稳定地权已写入了法律，但尚未形成对土地承包经营权的设立、变更、转让和灭失等进行登记管理的产权制度。加上现有土地承包关系是在一包基础上延包形成的，承包期内频繁调整土地，不可避免地造成地块不实和面积不准等问题。尤其是早期由于承包地要缴纳税费，土地价值较低，导致农民对土地流转中的土地权属不够重视；而随着土地经济价值的上升，由此带来的土地纠纷日益增多，交易成本不断上升。另一方面，由于土地归集体所有，每个集体成员在理论上都应平等拥有集体土地，因此当家庭人口变动或政府对集体土地征用时，经常会发生承包地的重新调整。有调查表明，自分田到户至今，63.7%的村在二包时进行过土地调整，34.6%的村在二包之后还进行了土地调整，主要是因为人口变化（64.5%）和征地（10.6%）（叶剑平等，2010）。如果不对土地进行确权，不仅租出方担心土地租出后难以收回，更重要的是租入方也担心土地调整使其长期投资丧失，从而限制了土地流转。
为了进一步保障农民的土地承包经营权，促进土地流转，早在2009年农业部就选择了包括山东、重庆、四川等在内的8个省（直辖市）的部分乡镇，进行小规模的前期探索。其中表现较为突出的是四川省成都市，提出农地产权改革要实现“还权赋能”，注12确权工作取得了显著进展并积累了较多经验。在此基础上，2011年年初以农业部发布《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》一文为标志，正式揭开了全国范围内土地确权登记试点的序幕。此次确权的任务包括三个部分。一是在实测基础上厘清承包地的四至，以确保物权标的准确无误，即“确实权”；二是建立注册登记管理制度，对土地承包经营权的设立、变更、转让和灭失等进行法律备案，从而为土地流转中可能的产权纠纷提供法律依据；三是为农民对其承包地的土地经营权颁证，提供正式法律表达。《意见》还要求各地区根据实际，科学选择试点范围，在1—3个“代表性强”的县（市、区）先行试验，再逐步推广。注13
总之，从1978年农村实行家庭联产承包责任制伊始，中国的经济改革和简政放权已经走过了30多年的历程。从这场方兴未艾的改革和简政放权所产生的增长效应及其改革的稳定性而言，中国所推行的破除高度集中的计划经济体制和推行渐进式的改革以及简政放权迄今为止是成功的实践。但是伴随经济双重转型，农村的土地确权摆在重要的位置，其需要进一步深化和拓展。
参考文献
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8. 周其仁：《城乡中国》，中信出版社2013年版。
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（赵秋运，北京大学光华管理学院）