推动公共行政的“社会转向”，提升福利治理能力

面对我国社会政策快速发展的新形势，亟需提升我国的福利治理能力。具体来说，就是要顺应适应服务型政府建设和基本公共服务均等化的推进，加强社会行政，推动“为社会政策的公共行政”（public administration for social policy），或者说“为社会政策的公共管理”。换言之，我们需要一个公共行政的“社会转向”（social turn）。

历史经验表明，规划和实施社会政策是现代政府的基本职能。发达市场经济体公共行政的核心内容是就是社会政策（福利和服务）的行政，即如何规划和落实社会政策的行政过程。随着我国市场经济体制的完善，以及社会政策的发展，我国的公共行政研究要形成社会（福利和服务）政策导向，走向以社会政策为核心内容的公共行政。在欧洲，适应福利国家的现实，公共行政学科更多地表现为社会政策与行政（social policy and administration）。在我国，虽然没有独立的社会政策学科，但有社会保障学科（可以视为“社会政策”学科的中国表述），而且我国的学科分类还把社会保障归入公共管理一级学科之下。应该说，这种分类具有一定的前瞻意义，把社会保障与公共行政（公共管理）结合了起来，为发展以社会政策为导向的公共行政准备了学科基础。

倡导以社会政策为导向的公共行政，或者说推动公共行政学的“社会转向”，或者说推动社会行政学的发展，可以为我国福利治理能力的提升提供学理基础。而就现实层面来说，要提升我国的福利治理能力，增强人民的获得感，可以从以下几个方面入手：

第一，重视政策执行。政策的目的不是研究问题而是解决问题，政策执行是实现政策目标的中心环节。关于执行的重要性，我们可以重温一下管理学大师G.阿里森的话。他说，“在达成政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”。我们要改变重政策出台，轻政策落地的状态。第二，深化社会保障（福利）行政管理体制改革，进行机构创新，加强部门协调和整合。成功的福利治理有赖于一个由多元治理主体相互依赖且彼此支援连结而成的网络。第三，提高社会保障统筹层次，建立城乡一体的社会政策体系。第四，扩充各社会政策职能部门的编制和工作经费。配合服务型政府的建设，实施资源下沉，充实基层公共部门。第五，提升福利部门和福利官员的政策执行能力。负责福利治理的机构在政策执行过程中，要有认定政策目标及要求、运用其所拥有的资源，贯彻其意志、完成任务的能力。第六，提升福利官员政策执行的专业性。要减少社会政策执行中的政治干扰。同时，也要防止官员对法律、政策的选择性执行：对自己有利者就执行，甚至以违法违规的手段强化执行；对自己不利的法律、政策，则不予执行或者消极对待。第七，加强与非政府力量的协同和合作。要积极培育和发展服务导向的社会组织，要大力倡导企业社会责任，把社会组织、市场主体、社区、家庭和个人都动员起来，进行社会福利和服务的生产和递送。第八，鼓励地方政策创新及扩散。要改变上面出政策，下面等政策、转政策的局面，充分调动地方政府创新社会政策的积极性、主动性。第九，加强技术创新和应用，特别是互联网技术在福利治理中的应用。第十，推动循证决策，重视证据在政策制定和评估中的作用，让我们的社会政策的决策和评估更加科学化。

本卷共收录了12篇论文和1篇专栏导语，分别纳入四个常规栏目和一个专题栏目。前四个常规栏目分别是“福利国家与健康中国”“住房政策”“养老政策”和“理论前沿”，分别有两篇文章；一个专栏则是“跨两岸迁移者与社会保障”，包括一篇专栏导语和四篇论文。专题栏目这个形式是本卷的一个新栏目，也是一个新尝试。我们计划在后续各卷都安排这样的专题栏目，就某个政策议题进行深入探讨。

在“福利国家与健康中国”栏目，顾昕教授从增进市场、激活社会、创新政府三个维度论述了中国福利国家的重建。针对大众对福利国家的误解，顾昕教授指出，行政化并非福利国家的本质特征，市场机制和社群机制也可以在福利国家的建设中发挥积极作用。福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率，这一点同样适用于社会。正如市场机制本身有多样性一样，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场经济与公民社会的社会性基础设施，是中国发展模式转型的社会基础。

郑倩昀等人的论文则从健康中国的政策背景出发，考察了1978—2013年中国在人均卫生总费用、人均预期寿命、婴儿死亡率与五岁以下儿童死亡率方面的发展变化，并提出了中国在卫生费用与健康产出方面是否正在追赶OECD国家的议题。他们的研究发现，在人均卫生总费用方面，中国还赶不上OECD国家，但在健康产出方面，尤其是在婴儿死亡率指标方面。中国与OECD国家的差距得到了明显的缩短。他们的结论是，综合考虑医疗卫生的投入和产出，中国医疗卫生体制改革所取得的成绩不容忽视。

在“住房政策”栏目，马秀莲教授对我国“十二五”时期最重要的一项保障房政策，即完成开工建设3600万套保障房（简称“3600万套”）的发展实施情况进行了分析。她认为，该政策是作为抑制房价过快增长的手段出台的，但在执行过程中又出现了一些问题，先是其主体被置换为包含级差地租收益的棚改，后来其政策目标又变为去库存。有鉴于此，作者认为，“双重运动”下的和谐社会建设并未能抵御商品化/剩余化的强势逻辑，中国的保障房政策仍然是剩余型福利制度，社会住房模式没有进一步走向大众化。

聂晨的论文以住房政策为例，讨论了东亚国家和地区在政府干预下推动的资产为本福利模式的运行。论文从东亚住房体系建立和变迁两个时期，以及资产为本福利模式的入口、过程和出口三个方面，分析了其运行的经验和教训。作者认为，鉴于中国和东亚具有共同的儒家文化传统，经历着相似的工业化和城市化进程，也面临着房价持续上涨带来的机会和问题，研究东亚国家住房体系的特点和经验对于中国住房体系的发展以及社会福利体系的建设有着极大的借鉴意义。

在“养老政策”栏目，郭磊和周岩的论文以企业职工基本养老保险政策和企业年金政策为例，考察政策目标群体感知的政策模糊性、冲突性对政策执行的影响。研究表明，企业感知的政策模糊性和冲突性显著影响企业职工养老保险政策执行，企业基本养老保险实际缴费率、企业年金参保概率从高到低依次为行政性执行、政治性执行或试验性执行、象征性执行。基于这一发现，作者建议在政策执行前要选择适当的指标测量目标群体感知的政策性质，在政策执行中根据感知的差异采取相应的执行策略。

赵强社的论文关注农村养老问题。他在分析农村家庭养老、社区养老、制度养老、机构养老四种模式的内涵、存在问题及发展对策的基础上，提出了农村养老宜采取以家庭养老为基础、社区养老为依托、制度养老为支撑、机构养老为补充的多元化养老模式，并提出了相应的策略。

在“理论前沿”栏目，李乐博士和周志忍教授介绍了英国社会政策循证决策的理论和实践。作者指出，在反思福利国家建设的经验逻辑中，政策执行研究兴起，发达国家政府开始重视证据在决策中的重要性，循证决策实践运动由此展开。循证决策贯穿于英国社会政策的整个生命周期，循证原则主要体现在政策过程的三个阶段：一是问题确认或议程议定以证据为基础；二是政策方案选择以证据为基础；三是政策评估和调整以证据为基础。

政策移植、政策扩散与政策创新是公共政策研究领域的新方向。有鉴于这些概念在理论发展与实践应用中都存在着一定程度的交叉性现象，邓剑伟等人的论文专门就政策移植、政策扩散与政策创新这些概念进行比较研究。论文通过文献综述，将国内外主要代表学者的概念界定进行归纳总结，进而以研究重点、研究方法、研究范围等为视角两两对比，从时间和内容两个维度出发，将政策移植、政策扩散与政策创新置于同一政策过程中分析比较其发展特点，试图形成一个比较清晰、完整的研究框架，完成政策移植、政策扩散与政策创新在基本概念上的基础研究工作。

本卷开设的专栏重点研讨“跨两岸迁移者与社会保障”议题。随着跨两岸交流的密切，大量台籍劳工（移工）进入中国大陆地区工作。他们所直接面临的一个问题即是两岸之间社会保障体系的制度落差与衔接问题。此一问题的存在不利于移工被涵括进入社会保障体系之中，特别是非台湾企业雇用的台籍劳工。由于两岸之间的社会保障体系依然是以社会保险制度为基础，而在社会保险制度中，取得给付资格的先决条件是必须累积足够的社会保险缴费期限。因此，作为移工，如果无法参加社会保险制度，并且持续缴纳保费的话，即有可能丧失给付领取资格，或者是给付水平太低而无法保障其经济安全，特别是老年经济安全。本期专栏的编辑即是为了要补足此一研究领域的缺憾，希望藉此发现可能的解决方案。

本专栏共有四篇研究文章，分别是由陈慧瑜、施世骏所撰写的《不对称纳入：跨两岸迁移者社会保障权利之探讨》，由程议庆、古允文所撰写的《西漂一族：两岸社会保障制度夹缝中的台湾青年移工》，由陈琇惠所撰写的《权益之确保与延续：两岸移动劳动者养老保险可携性探讨》，以及有席恒和翟绍果所撰写的《两岸养老保险可携性研究：政策现状与发展因应》。为凸显这一专栏的重要性，专栏的两位组织者叶崇杨博士和岳经纶教授还专门撰写了专栏导语。专栏导语不仅阐述了本专栏主题的方法论意义和理论意义，而且对四篇研究论文的内容进行了介绍。

需要指出的是，尽管移动劳动者是海峡两岸都面临的共同问题，但本专栏的论文主要是台湾地区的学者从台湾地区的角度来撰写的，聚焦于台湾地区劳工在中国大陆的社会保障权益的维护。这并不是说中国大陆劳动者在台湾地区没有相应的问题需要解决。鉴于经济市场的进一步开放，以及两岸经贸往来的频繁，一个必然出现的情况是未来将有更多的中国大陆劳动者或是企业主赴台工作，因此要及早准备和回应可能产生的社会保障权益的转移接续问题。

岳经纶

2016年12月于中山大学政治与公共事务管理学院/

中国公共管理研究中心

广州市人文社会科学重点研究基地中山大学

广州社会保障研究中心