二版序

本书自2012年底面世以来，受到读者的热情关注，成为2013年的畅销书。这本书有两项主要内容：一是通过对改革全过程的梳理，分析为何在新的历史条件下重新出现了“中国向何处去”的问题；二是对“中国向何处去”的问题作出我们的回答，指出重启市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，乃是走出当前困境的唯一出路。这两个议题，都引起了众多读者的热烈讨论。

在此期间，中国发生了两个有深远历史影响的重大事件：第一，2012年11月召开的中共第十八次全国代表大会宣布，“要以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”。第二，2013年11月召开的中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》，对在新的历史起点上全面深化改革作出了总体部署。

这两大政治事件，都可以看作是中共中央对于本世纪初期以来一直在激烈地争论的“中国向何处去”问题作出的正面回答。

由于《重启改革议程》这本书讨论的主题正是“中国向何处去”，在中共中央对这一问题作出了自己的回答的背景下，本书的出版者决定重印一个新的版本，也就有了新的意义。

从19世纪后期以来，中国曾经多次走到历史的十字路口，需要回答“中国向何处去”的问题。就拿改革开放以后的情况来说，这一“天问”，也已经在不同的历史条件下发出过多次。只不过这一次是在中国进入富裕、民主、文明、和谐社会的门槛前发生的，对于这一问题的回答将在很大程度上决定中国是否会陷入权贵资本主义和中等收入陷阱的泥沼。因此，问题久悬不决，就格外使人感到焦虑。

正如《重启改革议程》一书所说，中国在20世纪末期建立了社会主义市场经济的初步框架。在这种经济体制下，一方面市场交换成为主要的交易形式，这大大促进了民间创造精神的发挥，成就了经济的高速度发展；另一方面，它又还没有能够摆脱旧的命令经济体制多方面的影响。甚至市场运作本身，也处于政府的控制和“驾驭”之下。所以，这是一种“半市场、半统制”的过渡性的体制。这种体制存在两种可能的发展前途：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在提供公共品方面的职能，逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济，我把它称为法治的市场经济；或者是不断强化政府对市场的控制和干预，不断加强国有部门的“控制力”，演变为威权政府控制经济社会发展的国家资本主义体制。在中国的社会历史背景下，十有八九会走上权贵资本主义的歧途。

在这两种前途和命运之间，中国应当何去何从？以此为焦点，从本世纪初开始，爆发了一场席卷全社会的大争论。

在争论开始的一段时间里，后一种主张利用大众对腐败猖獗感到严重不满，却对造成这种情势的深层原因不甚了了的状况，用一些蛊惑人心的口号把他们引向民粹主义和民族主义的歧途，曾经造成了一定的声势。一种先被叫作“北京共识”，后来以“中国模式论”闻名的观点宣称，20世纪70年代末期以来中国经济发展之所以能够取得优异成绩，根本原因在于中国有一个以强势政府和国有经济的强力管控为基本特征的政治经济制度，因此能够“集中力量办大事”，有力地贯彻国家意志。至于中国社会出现的种种乱象，在这种观点看来，责任完全不在政府工作“越位、错位和不在位”（即“管了许多自己不该管和自己管不好的事情，许多政府该管的事情又没有管，或者没有管好”），而是由于受到市场力量的掣肘和冲击，政府对经济和社会的管控还不够全面和有力。他们由此得出结论，应当进一步扩大政府的权力，进一步加强国有企业对国民经济的控制，进一步强化由强政府、大国企和用海量投资拉动GDP增长的发展模式。

在《重启改革议程》一书中，我们力求客观深入地分析中国30多年改革开放的全过程，探寻造成社会弊病的体制性原因和克服这些弊病的正确路径。在这种研究中，我们得出了与前述观点完全相反的结论。事实说明，改革开放使中国人民的创新精神和创业才能得以释放出来才是中国经济能够保持30多年强劲增长的根本原因。我们深信，面对着由于改革停滞造成的种种社会弊病，只有重启改革，坚定不移地推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，才是中国的唯一出路。

使我们感到欣慰的是，本书在社会上受到的热情欢迎表明，成千上万的读者与我们心心相印。特别是随着2011年以后被“中国模式论”者歌颂备至的“高铁奇迹”“重庆奇迹”等真相的陆续暴露，威权发展主义造成的消极后果的逐步显现和“中国向何处去”的大辩论走向深入，愈来愈多的人们认识到倒退没有出路，只有坚定不移地推进改革开放，才能求得国家的长治久安和繁荣昌盛。推进改革，成为普遍的呼声。

这样，在有识之士的合力推动下，中共十八大不负众望，对于“中国向何处去”这一尖锐问题作出了“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”的明确回答。在经济改革方面，十八大提出，要“坚持社会主义市场经济的改革方向”，“处理好政府和市场的关系”，“更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。在政治改革方面，十八大也重申了中共十六大和十七大关于“加快推进社会主义民主政治”和“实现国家各项工作法治化”的要求。

当然，宣布决心全面深化改革只是重启改革的第一步，随之而来的问题是“改什么”和“怎么改”。如果不能够制定缜密的改革方案，设计可行的改革路线图，那么改革很有可能启而不动，或者在推进过程中被扭曲变形。针对这个问题，2012年12月的中央经济工作会议要求在2013年“深入研究全面深化改革的顶层设计和整体规划，明确提出改革总体方案、路线图和时间表”。

中央经济工作会议以后的一年，官、产、学各界和许多个人，围绕改革的总体方案设计展开了积极而热烈的讨论。仅就学界而言，参与的既有体制内研究单位，也有民间学术团体，既有国内学者，也有海外专家。这种广泛参与改革设计的现象在35年的改革开放史上也是罕见的。他们以问题为导向，对于目前中国社会存在的主要问题进行爬梳剔抉，找出造成这些问题的体制性原因，列出需要改革的项目，然后按照体制的领域开列出需要进行的改革项目清单。

据统计，共有118份意见和建议汇集到中央。中共中央在2013年4月下旬建立的文件起草组梳理出改革总清单，在广泛征求各方意见之后，11月举行的中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重要问题的决定》，对2014—2020年期间的改革作出了总体设计。

首先，《决定》进一步阐明了十八大对政府和市场之间关系的定位。

正如《重启改革议程》中所说明的，“中国向何处去”大争论的核心问题，是政府和市场的关系在经济和社会发展中应当如何定位。

习近平总书记在十八届三中全会上对《决定》所作的说明指出，“进一步处理好政府和市场的关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。《决定》对这个问题做了明确的回答，这就是“要使市场在资源配置中起决定性作用”。

《决定》在强调发挥市场在资源配置中的作用的同时，也重申十八大中央委员会《报告》的提法，要求“更好发挥政府作用”。和十八大《报告》有所不同的是，《决定》没有停留在“更好发挥政府作用”的原则上，而是针对过去政府这只“看得见的手”伸得太长、越位过多的情况，对怎样才叫“更好发挥政府作用”，即各级政府应该执行哪些职能，作出了明确的界定，这就是：“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”为此，《决定》要求“深化行政审批制度改革”，“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。《决定》还明确提出，“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单以外的领域”。

第二，《决定》不但态度鲜明地宣称“要使市场在资源配置中起决定作用”，而且指出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础”，要求通过全面改革，把这个制度基础建立起来。

显然，这一决定吸收了经济学的研究成果，对我国现有经济体制的沉疴旧疾开出了正确的药方。

由于政府的过度干预抑制了市场应有作用的发挥，中国的现行制度存在一系列严重缺陷：一是由于普遍存在的“条（部门）块（地方）分割”，对市场“切块、切条、切丝、切末”，造成了市场割据的形成和市场的“碎片化”；二是没有对各种市场主体一视同仁地开放，使它们能够在同等的市场条件下进行公平竞争；三是由于地方保护和行业垄断的广泛存在和反垄断执法软弱无力，使市场丧失了必不可少的竞争性质；四是市场无序，法治未立，不能保证市场交易在规则的基础上进行；五是各类市场的发育程度参差不齐，对于现代经济发展极为重要的要素市场发育程度尤其低下，严重妨碍资源配置效率的提高。

在以上列举的制度缺陷中，核心的问题是市场缺乏竞争性。自由竞争是市场制度的灵魂。因为只有通过市场的自由竞争，才能够形成反映资源稀缺程度的价格信号，引导资源流向最有效的地方和形成兼容的激励机制。近些年来由于政府不断干预微观经济活动，使权力而不是市场成为资源配置的主导力量。失去自由竞争的市场只能是一种貌似市场的“伪市场”。要建立现代的市场经济制度，这个问题必须得到解决。

为了建设竞争性的市场体系，在过去一年多时间里，官、产、学各界提出需要进行多方面的改革。我在早些时候把它们概括为以下七个方面：（1）明晰市场经济的产权制度基础；（2）确保不同所有制主体的财产权利得到平等保护，不同所有制企业能够平等地取得生产要素；（3）实现商品价格和利率、汇率等要素价格的市场化，“更好发挥政府作用”；（4）完善竞争政策，消除严重妨碍市场运作的地区保护和行政垄断；（5）按照“市场能够办的交给市场，社会能够办的交给社会”的原则，理顺政府、市场、社会之间的关系，禁止各级政府介入营利性活动；（6）克服司法地方化倾向，保证法官独立行使审判权，确立法治；（7）禁止以“宏观调控”名义对微观经济活动进行干预，市场监管要以事前监管为主转向事中、事后监管为主，由实质性审批为主转向合规性监管为主。

以上这些改革要求，几乎在《决定》里都得到了覆盖。《决定》提出的具体改革的项目多达几百项，它们都是围绕着“市场在资源配置中起决定性作用”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系”这个总纲部署的。因此，如果纲举目张，《决定》所要求的改革项目都得到落实，中国的市场经济体制就有望成熟起来，发挥有效配置资源的决定性作用了。

但是常言道，“知易行难”，设计总体方案固然不易，实施总体方案更是一场硬仗。

和以前的改革比起来，这次改革的范围更广，要求更高，必然会面临重重障碍和实际困难。阻力和障碍主要来自两个方面：

一方面，是来自旧意识形态的阻力和障碍。由于我国在前30年中一直实行苏联体制，从苏联引进的那套理论对中国影响非常深刻。虽然许多年已经过去，许多人至今还没有能够摆脱那套意识形态的影响和束缚。

另一方面，是来自既得利益的抵制和阻挠。体制改革意味着利益格局的大调整。在这种调整中，以权谋私的特殊既得利益者必然会千方百计抵制和阻挠。

除了意识形态和特殊既得利益的阻挠，体制转轨也会遇到一些实际困难。旧体制各环节之间虽然也有许多矛盾和不协调，但是经过多年的运转，它们相互之间多少是互相配合的。当其中某几个环节被改变，原有的体制运作不下去了，于是就会发生一些实际问题。例如目前全国资产负债表的杠杆率（负债率）过高，一些地方政府长期靠借债度日、靠卖地支撑，一旦实现利率市场化，强化预算硬约束和土地确权，就会发生范围或大或小的偿债问题。如何在对资产负债表“消肿”的同时，避免发生系统性风险，防止对全面深化改革造成障碍，就成为宏观经济当局的重大课题。

在改革执行上的另一个困难是，目前积累起来、需要通过改革加以消解的社会经济问题很多，可以说是“百革待举”,2014—2020年间需要进行的改革项目多达数百项。考虑到我们手中能够用以支持改革的资源是有限的，决不可四面出击，分散力量。按照过去改革的经验，较好的改革策略，是将改革划分为若干循序推进的阶段，然后根据各种改革项目的重要性和关联度，筛选出少量关键性的改革项目，组成各个阶段的“最小一揽子改革方案”，集中力量打歼灭战。这样，各项改革就能够较快地发挥协同效应，提高经济运行的效率，也使大众能够直接感受到改革带来的好处。

总之，我们必须以极大的政治勇气和智慧来克服这些困难和障碍。一方面，要毫不动摇地捍卫改革开放的伟大旗帜，反对向旧体制倒退；另一方面，要提高专业素养和运作艺术，去解决体制转轨中的实际困难，促使改革与发展早日进入相互促进的良性循环。

中国的改革从一开始就是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。新一轮改革更是强调要以重大问题为导向，抓住关键问题进行研究思考，着力推动解决中国面临的突出矛盾和问题。现在，这一轮改革已经启动。我们希望，《重启改革议程》这本着重剖析中国面临的社会经济问题和探求救治之道的对话录，对于走好下一步改革征程有所帮助。

吴敬琏 马国川

2014年3月12日