第一节 研究的背景与意义
一 研究的背景
改革开放以来，我国农村发生了巨大而深刻的变化，这种变化推动着整个社会结构的变化，尤其是城乡结构的变化。农民工成为中国社会分层中正在形成和发展的一个特殊社会群体。改革开放以来，由乡村流向城市的农民工没有间断过。进入21世纪以来，进城的打工的农民工持续增长，成为一个庞大的特殊社会群体。我们把这个特殊的群体称作新生代农民工。新生代农民工这一概念由王春光较早提出，并很快引起学界的广泛关注。[1]按照全国总工会新生代农民工问题课题组的定义，新生代进城农民工是指出生于20世纪80年代以后、年龄在16岁以上、受雇于城市企事业单位或者从事个体经济活动、以非农就业为主的农业户籍人口。新生代进城农民工是在改革开放环境中成长起来的新一代群体，在城镇化、工业化和城乡二元经济体制的社会结构下，受制于政治、经济、法律、行政体制等多因素的影响，他们同传统农民工一样伴生并凸显了很多社会问题，这些问题实质上是中国农民问题在新时期与新阶段的体现、延续和发展。
根据国家统计局2017年4月公布的数据显示，2016年全国农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，增速比上年加快0.2个百分点。其中，本地农民工11237万人，比上年增加374万人，增长3.4%，增速比上年加快0.7个百分点；外出农民工16934万人，比上年增加50万人，增长0.3%，增速较上年回落0.1个百分点。本地农民工增量占新增农民工的88.2%。在外出农民工中，新生代进城农民工约为13585万人。[2]这一庞大人群是城镇劳动力的重要组成部分，是我国经济发展与城镇化进程的重大推动力量。作为新生的一代，他们在就业动力、权益诉求、职业角色认同、务工心态、维权意识等方面有着与上一代农民工不同的人口特征，此外，他们拥有比上一代农民工更高的学历、与城市同龄人相仿的生活经历、更强烈的城市融入愿望、更高的成就动机和发展诉求。但是与上一代农民工一样，新生代农民工的户籍身份决定了他们生活在城市却得不到与城市户籍居民同等的权益，他们创造着与户籍人口同样价值的劳动却无法享受与城市户籍人口同等的公共福利与社会机会；许多企业雇用了大量的农民工，为了追求利润而克扣工资和偷逃社保，漠视社会责任；农民工的基本权益得不到保障，他们所享受的教育、医疗保健等公共服务也被差别对待，他们在经济社会发展中的弱势地位与其贡献极不相符，亟须改变。但是，他们任何改变的努力却面临着许多有形无形的阻力，他们在入户时却面临着众多繁杂的手续与诸多的限制和障碍，他们在追求自身弱势地位改变时没有受到中国社会的公平对待，而这一问题不仅关系到他们自身的发展、城市融入与社会弱势地位的改变，还关系到中国当前和谐社会的构建与中国工业化发展的未来。
魏城（2008）认为，人口流动不等于人口迁徙，移民是有归属感的，而流动人口没有归属感；城市不把农民工当自己人，就不要幻想农民工能把城市当自己的城市，长期缺少稳定预期的制度安排，就很难指望农民工能有建设性的长期行为。长期候鸟式的流动带来的问题有夫妻问题、留守子女问题、农村劳动力外出后的养老问题；中国人民大学农业与农村发展学院的白南生教授认为，中国政府应该给农民工一个稳定的制度安排与行为预期，从而降低因为流动带来的社会成本。进城农民工面临着政治参与不平等、公共基础服务的权利不平等、就业机会不均等、发展权力不平等等一系列问题，这些问题的背后是法律保护不健全、社会保障的缺失与政府职能的缺位。这些问题已经引起了政府与社会各界学者的强烈关注。中国共产党第十八次全国代表大会报告指出，发展中国特色的社会主义是一项长期而艰巨的任务，应该坚持以人为本与全面协调发展的科学发展观，解放和发展社会生产力，必须通过逐步建立权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平与正义保障体系来保障人民平等参与、平等发展的权利，通过收入分配改革来缩小收入分配差距以实现共同富裕与促进社会和谐。新生代进城农民工作为一个特殊而庞大的群体，促进其权利保障、人力资本提升与城市融入，是党的十八大精神的集中体现。
二 问题的提出
在中国现行户籍制度下，我们必然要面对这样的现实：处于教育机会、公共服务权利、社会保障权益、就业机会等多重弱势地位的新生代进城农民工，要获得平等参与、平等发展的机会，是采取权利救济措施还是构建促进人力资本提升的全面发展权更有效？假设是全面发展权更能有效地保障其平等参与、平等发展与社会融入，那么对这一人力资源群体的全面发展权的构建是否等同于政府的人力资源开发行为？假设促进新生代进城农民工的全面发展权构建等同于政府对这一群体进行全面的人力资源开发，那么其开发资源投入、开发体系的科学性、开发对象的针对性与开发资源的利用效率等却受制于政府决策与制度安排。在这一现实条件下，政府（假设中央政府与地方政府为一个不可分割的整体）的哪些行为将会影响进城农民工的人力资源开发？政府的行为将怎样影响进城农民工的人力资源开发？这些影响主要表现在哪些方面并会产生怎样的效用与后果？什么样的行为体系或协调机制能够提升其开发的针对性与效率？这些问题的研究对于新生代农民工的社会弱势地位改变与发展目标实现、企业的升级与转型、社会的和谐治理与中国人力资源强国地位的建立具有理论价值与现实意义。
三 选题的意义
本书将新生代进城农民工人力资源开发的政府行为作为研究对象，有以下现实意义：
（1）对新生代进城农民工进行人力资源开发有利于提升经济增长质量。侯风云（2007）分析了国外就业、人力资本供给与经济增长的相关性，认为国民生产总值环比增长率与劳动力再生产费用环比增长率、人力资本存量环比增长率之间呈现高度的正相关性；人力资本投资年环比增长率对国民生产总值增长率的影响远高于固定资产环比增长率对国民生产总值增长率的贡献。娄碧贵（2011）认为，新生代农民工已经成为城市生活中不可缺少的一部分，成为城市中基础设施建设、服务业、工业等行业的劳动主体，占全国劳动职工的半壁江山。提高新生代农民工的劳动素质、增进其劳动技能，可以加快现代化的进程，拉动我国现代经济增长。据有关学者测算，劳动力流动对我国改革开放以来年均9%的GDP增长率的贡献为16.3%，也有统计表明，劳动力受教育的平均时间增加一年，GDP就会增加9%。因而，增加新生代进城农民工的人力资本投资，可以提高国民生产总值的增长率并带来经济增长方式的变化。
（2）有利于社会风险的治理。萨缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中提出，社会动员发展与经济发展都是现代化过程所造成的必然结果，但是两者具有不同的社会功能，社会动员发展往往比经济发展的速度更快，这样，需求的形成与需求满足之间就会形成一个差距，这种差距便会使人们产生“社会挫折感”。如果社会存在着纵向和横向流动的机会和可能，这种“社会挫折感”将可能得到缓解；否则，它就会促使人们通过政治体系施加压力。如果在这种政治参与迅速扩大的同时，该社会的政治制度化水平仍未相应地提高，就会造成政治动乱。社会成员的利益受损而产生的挫折感是反叛社会行为产生并进而导致社会风险的根源。此外，相对剥夺理论也告诉我们，人的挫折感产生于相互比较之中，当人们在某一参照系下经过比较感受到利益受损时，就会产生挫折感，从而产生危害社会的行为。
胡滨（2012）认为城市化是资本为追求利润最大化而不断突破城市空间的壁垒和界限，使城市空间规模与外延不断扩张和延伸的过程。[3]这一过程既是城市空间拓展、农村人口向城市迁移的城市化过程，同时也是资本扩张的城市化过程；资本突破城市空间的界限需要政府权力清除一切障碍，为资本积累保驾护航。因为“只有建立了某种法律、私有财产、契约和货币安全制度框架之后，资本积累才能通过以价格垄断为基础的城市交换而繁荣起来”（哈维，2009）；但是，在中国城市市民社会中，非政府组织（NGO）的力量微弱，以 GDP政绩为导向的政府考核模式下，新生代进城农民工被排斥在权力与资本勾兑的城市增长联盟之外，并且这种增长联盟不受监督，这种被制度抛弃的群体产生了被剥夺感、社会挫折感、无安全感和对制度的不信任。
潘泽泉（2008）在农民工研究中引入生存生态和对秩序建构的关注，他认为，首先，农民工在城市中的秩序建构过程体现为一种“自愿性隔离”和“自我封闭”的过程；这种底层生存生态封闭与隔离可能导致底层生态的恶化与沦陷。
中国这种由政府主导的自上而下的、制度投入型城市化，是一种基于经济增长的城市化；是一种城市早熟、市民社会晚出的城市化；这种重经济建设而轻社会建设的城市化，将使社会主体，特别是底层群体由于利益诉求和纵向流动的渠道狭窄而深感缺乏“尊严”“被尊重感”和安全感，从而产生挫折感和相对剥夺感，使社会信任度和凝聚度下降，引发社会冲突和失序。
新生代农民工与农村渐行渐远，又与城市若亲若疏，且处于城镇生活的“显歧视”和“潜歧视”之中，从制度到政策再到具体措施，城市显然还没有做好接纳他们的准备。“工作接纳、身份拒入，经济接纳、社会拒入”，是新生代农民工“融城与逆城”的真实写照。但是，如果外来务工人员不能与城里人一样“体面地劳动、尊严地生活”就极有可能引发犯罪行为，导致城市治安状况下降。新生代进城农民工这一群体的自尊、平等与自重的意识相对更强，他们更愿意长期留在并融入城市。但他们被城市社会与农村社会双重边缘化，长期被排斥在城市主流社会关系网络之外；他们在经济权益、政治权益和社会安全权益保障缺失的状况下，较低收入使他们产生巨大的生活压力，长期的社会不公将可能使他们滋生消极与报复社会念头，从而引发社会风险。[4]正因如此，解决新生代农民工生存问题还是我国现阶段重大的民生问题之一，只有切实解决新生代农民工生存问题才能从根本上保障城市公共安全。
（3）有利于促进社会阶层之间的垂直流动。克伯指出，社会流动首先有利于社会的稳定。在一个没有社会流动的高度不平等的社会里，往往会出现暴力；而社会流动机制能鼓励人们通过自己的努力解决其生活的窘境。他认为，当个人流动的希望减小的时候，处于社会底层的人的本能反应和内在冲动就是对整个分层系统的集体挑战，其结果可能就是暴力的阶级冲突。
黄颂、陈友华（2002）认为，社会流动按社会分层的流向划分可分为平行流动与垂直流动。平行流动对社会结构不产生根本性影响，而垂直性流动对政治的影响更大。所谓垂直流动是指“个体在不同水平的社会位置之间的流动，或不同等级的相同位置之间的流动”。在社会流动的主体问题上，社会学家海勒主要把个体当作社会流动的主体，而克伯则把社会流动的主体理解为在阶级系统中运动的个人和群体；关于社会流动的流向和范围问题上，桑德斯把它划分为代内流动（intra-generational mobility）和代际流动（inter-generational mobility）、向上流动（upward mobility）和向下流动（downward mobility），这丰富了社会流动问题研究的视角。结构性的社会流动经历了从升到降的过程，而交换性流动则经历了从降到升的过程。社会流动之所以是必然的，是因为社会分层中内含着某种激励机制。新自由主义宣扬物质不平等有助于社会流动的积极价值，功能主义社会学家则强调社会不平等有助于社会整体向上的积极价值。[5]
新生代农民工与其父辈相比，已经不再满足“农民”的社会身份与“工”的职业身份的分离，他们的市民化发展诉求较为明显。市民化发展的诉求简单而言，就是希望拥有市民的基本权利与社会身份，实现社会身份与职业身份的统一。按照国务院发展研究中心对我国社会阶层的划分，整个中国社会有十大阶层：排在社会上层的是国家与社会的管理人员、职业经理人及私营企业主；排在中间阶层的是专业技术人员、公共办事人员、个体经营者；在社会下层的是产业工人、商业服务人员；在社会底层的是农民、城乡无业或半失业人员。新生代农民工尽管踏入城市较早，甚至有些人就出生在城市，但户籍还是在农村，其在阶层属性上还是农民，处于社会底层。张宁、史小建（2016）认为，改革开放之后，随着经济政治体制改革的不断深化，户籍制度的刚性束缚作用逐渐减弱，城乡二元控制结构正在瓦解。在城镇化建设的大潮中，城市对农民的吸纳能力大幅度提升，大量的农民进入城市，并随着职业的变化实现阶层流动。按照国家统计局的数据显示，当前新生代农民工主要就业领域是第二、第三产业，有81.6%的人是产业工人，有17.2%的人是商业服务人员，也就是说，从原先的社会底层流动到社会下层，尽管阶层地位有了提升，但整体上还是处于社会下层，他们渴望向更上阶层流动的愿望极为强烈。
在我国，职业与阶层有着紧密的联系，阶层的差异导致经济收入、福利待遇、社会地位等方面的差异，甚至有的差距非常大。尽管新生代农民工相较于以前的农民阶层，在社会阶层位次上有了一定的提升，但依然不能保证其阶层地位的提高，他们渴望能够通过教育与培训来实现阶层上升及自我发展。就新生代农民工的愿望看，他们已经不再满足产业工人或商业服务人员的社会地位，而是渴望能够移动到社会的中间阶层，获得与城市居民一样的社会地位、经济待遇与福利保障，并有自我发展的空间与机会。
（4）有利于促进农民工城市融入。朱考金、刘瑞清（2007）通过对青年农民工的社会支持网络与城市融入的研究发现，以血缘、地缘关系为基础的初级社会网络并没有得到根本改变（李培林，1996），但在进入城市工作领域的阶段，他们对初级关系的依赖度已经大大降低，在实际工作中次级关系的作用力得以提升，而社会正式支持网络的缺失使得他们向上流动的空间受阻。[6]另外，李培林从历史逻辑出发的代际比较和从结构逻辑出发的社会阶层比较分析视角入手，对新生代农民工在工作收入、消费方式、经济地位、生活压力、社会态度等方面的特征进行分析，找到了影响新生代农民工市民化的处境、行为取向和社会态度的两个重要因素。潘泽泉（2008）在农民工研究中重点关注了生存生态和秩序建构。他认为，首先，农民工在城市中的秩序建构过程体现为一种“自愿性隔离”和“自我封闭”的过程；其次，农民工在城市中的秩序建构体现为一种底层生存秩序建构的过程，体现为城市通过对农民工生存道德的否认或“污名化”，实现城市秩序建构的过程。所以，国家和政府应该要保护和改善底层生存的社会生态，警惕底层生存生态的恶化以避免底层的沦陷。
吴振华（2005）认为，农民工在面对与传统社会生活方式、价值观念差异巨大的城市时，选择的适应模式主要有两种，一种是融入式适应，另一种是构建城市乡村社会的适应，而后者是目前农民工适应城市社会模式的主要选择。由于自身素质和城市排斥等原因，目前大部分农民工只完成了摆脱对土地依赖的资源获取方式、由农村向城市空间迁移的转变，其城市的适应性仅表现在经济层面，而生活方式与价值观念仍停留在乡村社会模式。要实现有效融入，则应加强农民工的人力资源开发。
王春光（2010）等认为，在推进新生代农民工市民化的过程中，仍然存在着思想认识的偏颇、城市政府的担忧和困惑、既得利益集团和群体的阻力、户籍与土地制度的障碍、农民工自身素质以及与市民的“油水”关系。并且，王春光（2010）认为，虽然我国关于农民工的社会政策一直处在调整之中，农民工在城市生活的政策环境也得到改善，但是这种调整是“碎步前行”式的，无法满足新生代农民工市民化的期望和要求，难以解决他们在城市面临的融合困境问题。王经纬、朱振民（2014）认为，新生代农民工是我国城镇化进程中最有希望转变为市民的农村居民，作为城镇化的重要组成部分，他们也渴望真正地融入城市生活，但由于历史遗留问题导致的一系列不合理制度的存在使他们的正当权益受到严重侵害，简单的身份差别决定了公民的福利待遇的迥然不同，这样的权益政策体系对社会的长治久安和百姓的安居乐业均产生了严重的负面影响。
李国平（2016）等认为，高效有序地推进农业转移人口市民化是以人为本的新型城镇化发展的重要议题。李国平分别从概念内涵、转化成本、制约机制三个方面对农业转移人口市民化的相关研究进行系统梳理并进行展望，他认为农业转移人口市民化的转化成本问题主要涉及市民化程度评估、市民化核算口径和市民化成本测算三个方面，而其制约机制则包括市民化的成本分担机制、投融资机制、户籍制度、土地流转制度四个方面。未来农业转移人口市民化研究亟须明确新形势下户籍制度改革的制约效应，构建更为完整、统一的成本核算体系，细化新政策条件下的成本分担机制和创新更具针对性的多元化投融资应用。
（5）帮助新生代农民工摆脱困境是政府的义务与责任。农民工问题已经在学界达成广泛共识，即农民工问题这一社会现象是政治、经济、社会制度共同作用的产物，新生代进城农民工所面临的问题只是老一代进城农民所面临问题的发展与延续。在城镇化、工业化进程中，政府为了促进工业优先发展战略而进行人为的城乡二元社会分割，并将农村利益向城市进行体制性输送，历届政府还用户籍制度固化了利益输送方式，使城乡的发展资源配置严重倒置，这也拉大了城乡居民的收入水平之间的差距。此外，各地政府为了维护自身利益而频频利用依附于户籍制度的行政措施，将公共资源配置与福利分配向城市户籍居民倾斜，这导致新生代进城农民工面临的个人就业、培训发展、社会保障、子女教育等处于资源配置的弱势，进而导致了一系列社会问题。新生代进城农民工面临的社会问题是体制、制度与行政措施导致的，而作为社会体制的构建者、社会制度的制订者、经济发展与社会管理创新的推动者，政府有责任与义务着眼全局、自上而下地进行制度设计，来推动体制改革与制度创新，提升现有政策措施的执行效率与效力，并且应该用法律来保障改革的实施与固化改革的社会成果，从而促进新生代进城农民问题的根本解决。
（6）政府在社会群体人力资源开发中行为角色定义与作用发挥暂无清晰的理论架构。现有的政府组织行为理论认为，政府的行为一般都是为其政治目标（维护执政地位、保障公民政治参与、履行法定政治义务）、经济目标（促进经济增长、提升社会资源控制能力、提供合适公共产品、提升教育程度、改善人民生活水平）、社会目标（基本权利保障、社会公正保障、环境与发展责任）服务的。如不涉及国家战略，政府的行为目标中一般不会直接涉及特定人群的人力资源开发行为。此外，因为人力资源开发的绩效具有周期长、见效慢、难考核等特点，在政府任期制考核模式下，人力资源开发投资行为难以受到各届政府的足够重视，现有文献很少涉及政府对特定群体进行人力资源开发行为研究，其相应的系统理论则更少；在组织理论中，人力资源开发的义务大多被赋予了微观组织，较少从宏观视角进行描述。中国新生代进城农民工拥有近1亿人的规模，是一个庞大的社会群体，而在中国面临经济转型的社会背景条件下，研究政府对这类人群进行人力资源开发，有较强的理论与现实意义。
（7）中国的政府在农民工开发与管理方面存在多头管理。当前，涉及农民工管理的部门有公安部、教育部、卫生部、农业部、人力资源与社会保障部等11个职能机构，各自履行部分管理与服务职能且又相互重叠，为此国务院不得不专门设立了农民工办公室进行统一协调与管理；地方政府作为具体落实与执行农民工相关政策的职能机构，却极少有地方政府成立专门的农民工办公室来统一协调所辖的机构与部门，这使很多关于农民工的管理、人力资源开发与公共服务政策难以落实与执行，因此构建农民工开发的政府协调机制具有重要现实意义。
（8）提升新生代进城农民工人力资本并促进其融入城市社会是政府实现国家战略发展与社会治理的有效途径。中国农村就业吸纳能力有限，中国城市化与工业化的发展要求大部分进城农民工稳定就业并进一步成长为城市居民，新生代进城农民工因其人力资源开发成本相对较低、开发效率高等禀赋特征，应该优先被列入市民化的对象中。新生代农民工在城市安身、立业的基础是具备在城市生活的能力，而这种能力根本上取决于其技能和素质的高低，即人力资源价值的大小。只有提高新生代农民工的人力资源素质，才能更好地促进其城市融入和推进我国城市化建设。在现有户籍、就业、社会保障等制度安排下，农民工群体的形成与发展已经成为全社会关注的重大问题，是事关改革发展稳定的全局性问题，也是关系到公正与公平的社会民生问题。提升进城农民工的人力资本，促进其融入社会，是实现国家战略、促进社会治理、调整社会经济结构、从根本上解决“三农”问题从而全面建设小康社会和全面构建和谐社会的需要。