第一节 清代的地方行政体制

清代地方行政实行分级而治的制度，分为省、府、县三级，地方官制则省有总督、巡抚，省级分管官有布政司、按察司，府有知府，县有知县。与县平级的州、厅，分设知州、同知（或通判），州、厅又有直隶与散设的区别。

《清会典》记载：“总督、巡抚分其治于布政司，于按察司，于分守、分巡道；司、道分其治于府，于直隶厅，于直隶州；府分其治于厅、州、县；直隶厅、直隶州复分其治于县，而治其吏户礼兵刑工之事。”[1]这就是说，地方的最高行政当局是总督和巡抚，其次是布政司和按察司以及分守、分巡道，再下面是府、直隶厅和直隶州，基层政权是散厅、散州和县。

清代地方行政以督抚为最高层级，清代总督职权为“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”[2]，巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”[3]，有学者总结督抚之职权范围为：监督任用官吏、节制绿营军队、财政监督、司法审判、对外交涉及后来的密折奏事等。[4]省一级的行政官员除总督、巡抚外，还有布政使和按察使，二者各有专司，分掌民政财政和刑名按劾。此外每省还有学政一人，为管理一省教育之最高长官。学政纯粹为中央的差遣官员，三年一任，不隶属于督抚。

清代承袭明制，在各省设布政司左右参政、左右参议，曰守道；设按察司副使、佥事，曰巡道。由于布、按二司的职责一为钱粮、一为刑名，作为藩、臬佐属的分守、分巡，其职责也相应分为一掌钱粮、一掌刑名。《清朝通典》卷34列叙道员的职掌是：“分守、分巡及粮储、盐法各道，或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马、屯田，或以粮、盐兼分巡之事，皆掌佐藩臬、核官吏、课农桑、兴贤能、厉风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治。”这是对清代道制的概括。特别是有关监察、司法类事，道为省、府之间的重要桥梁。清制规定：道员职司巡察，许上封奏、言事；府一级的刑名事件除流罪以上直达省按察司以外，其余必须向道申报；而直隶州、厅之案件均须通过道台转呈。分守、分巡二道为治民之官，属地方行政系统；而其他诸道系治事之官，属理事衙门系统。所以道“似成为事实上的一级行政长官”[5]，清代地方行政体制又有省、道、府、县四级之说。但有学者认为“清代地方政权分为省、府、县三级（厅、州或同于府，或同于县），设置于省、府之间的道并不是一级政权组织，而是省级政权的派出或办事机构”。认为清代地方行政机构为省、道、府、县四级制，“这就把地方政权组织与某级地方政权的派出和办事机构混为一谈，虽有一些道理却不尽妥当”[6]。本书采取三级说。

清代以府、直隶州和直隶厅作为行省之下二级行政区。

清代的府，一般辖数州县，《清朝通典》卷34云：知府“掌一府之政，统辖属县，宣理风化，平其赋役，听其狱讼，以教养百姓。凡阖府属吏皆总领而稽核之。”其佐贰官有同知、通判。其中同知分掌督粮、捕盗、海防、江防、清军、理事、抚苗、水利诸务；通判分掌粮运、督捕、水利、理事诸务，以佐知府之治。

清代的州有两类：一类是与府平行的直隶州。直隶州的设置始于清代，凡不改府，而仍辖有属县的州，直属于布政使司，称为直隶州，规制与府同，正所谓“属州（散州）视县，直隶州视府”，惟无附郭县。[7]州有特设，也有县升，还有府改设析置，或以属州升为直隶州等类型。直隶州下辖若干县，并治理一定地区。直隶州虽然与府同制，但没有附郭县，这是它与府的主要区别。故所置州城即以知州行知县之事，“掌一州之政，与知县同为亲民之官，凡刑名钱谷之事无不亲理焉”[8]。这在官品上也有体现，直隶州知州要比知府低一级，知府为从四品（初制正四品，乾隆十八年改），直隶州知州为正五品。直隶州置知州一人，佐贰官有州同、州判，其职同府之同、通，额因事繁简而设，无定员。其属有吏目、巡检、驿丞和税课使等。吏目掌禁戢奸宄，防护狱囚，典司簿籍，巡检、驿丞等各因所属分地而掌其职。直隶州的数目时有增减。《光绪会典》卷4载，全国设直隶州73个（台湾一未列入），属州共145个。

另一类是与县平行的散州，它隶属于府，同一般县的地位相等。对于属州而言，《清朝通典》卷34云：“其所治州，即以知州行知县之事。”

厅原为知府的佐贰官同知、通判的办事处所，因清朝的同知、通判多分派于各地方专管某一地区，“或理事，或理饷、督粮、监兑，或总捕，或驿，或茶，或马，或营田，或水利，或抚边、抚彝、抚番、抚瑶、抚黎”[9]，所掌是事权，并无治权。康熙后，某些分驻另地不在府城的同知、通判逐渐成为主持当地政务的实际上的长官，于是厅也就成为府以下单独的有地方之责的行政区划了（无地方之责的同、通仍是知府佐贰）。有时在新建治的地区，不便设县或府，乃设厅。厅作为地方行政单位，多设在边远的或一些特殊的地区。厅的行政长官是同知或通判。凡厅直属于布政使司管辖的为直隶厅，其制与府、直隶州同级，属于府管辖的为一般散厅，其制与州县相同。也有的厅属于道或驻防将军管辖。厅的地位相当于县，但由于同知正五品、通判正六品，所以按清行政序列，厅排在州、县之前。清代直隶厅与散厅的设置常有变化，按清《光绪会典》卷4载，全国设直隶厅34处，其中领以同知者32，通判1，州判1；全国设散厅78处，其中领以同知48人，通判30人。[10]

清代以隶属于各府和各直隶州、直隶厅的县以及隶属于府的散州、散厅（也称属州、属厅）为地方第三级行政区。清代州县三处受管，即府、直隶州和直隶厅均可辖县（直隶厅辖县者甚少），此府州厅是为“统县政区”[11]。此外各直隶州、厅一般无附郭县，因此也属于基层行政区，因厅的设置特别而又较少，故清人多以“州县”连称县级单位，这些构成了清代政治术语中的“州县”。不管地方行政体制是划分三级还是四级，州县总是地方基层一级政权，“积州县而成天下”。

对于地方各级政府的统属关系，清人描述为：“以外官论，督抚宏揽大纲，藩司任钱谷，臬司任刑名，观察统司一道，知府表率各属，类皆已成之章，总持揆度。至若蓬野疏贱，例由州县操纵，各大吏堂帘高远以优尊体，是区区者何敢干及巍巍哉！”[12]程含章亦从不同的角度表示：“州县者亲民之官也，……然而道府者，州县之领也；督抚藩臬者，又道府州县之纲也。领不振则衣不申，纲不举则目不张。但令道府不旷其官，则州县之贤否了然也；督抚藩臬不尸其位，则道府州县之贤否亦了然也。”[13]

图1—1为清代地方官职层级关系图：

图1—1 清代地方官职层级关系

资料来源：瞿同祖《清代地方政府》，法律出版社2003年版，第16页。

下面介绍晚清时期湖北湖南第二、三级行政区组成。

湖北省领府10：武昌、汉阳、黄州、德安、安陆、襄阳、郧阳、荆州、宜昌、施南。直隶州1：荆门。直隶厅1：鹤峰。散州6：兴国州、沔阳州、蕲州、随州、均州、归州。散厅1：夏口。全省设县60个，此数迄于清亡未变。

湖南省领府9：长沙、岳州、宝庆、衡州、常德、辰州、永州、永顺、沅州。直隶州4：靖、郴、澧、桂阳。直隶厅5：乾州、凤凰、永绥、晃州、南洲。散州3：茶陵州、武冈州、道州。散厅1：古丈坪。县64。具体情况如表1—1所示：

表1—1 晚清时期湖北湖南第二、三级行政区

续表

说明：①光绪二十五年三月甲子（1899.4.26）于汉口镇置夏口厅来属。（《德宗实录》卷441）

②光绪三十年十月乙巳（1904.11.9）升宜昌府属鹤峰州为直隶厅。（《光绪朝东华录》卷189）

③光绪二十年二月壬申（1894.3.31）于岳州府华容县属乌咀地置南洲直隶厅，以洞庭湖涨沙地并析华容、安乡等县地隶之。（《德宗实录》卷335）

资料来源：根据《光绪会典》及牛平汉主编《清代政区沿革综表》第228—264页统计。