三 核心结论
京津冀雾霾协同治理是推动京津冀一体化发展的有利契机。然而，雾霾协同治理具有科学研究的不确定性及制度上的诸多障碍。治理雾霾应从“源”和“汇”两方面着手。从“源”上考虑，就是要减少排放，寻求京津冀能源结构和产业协同发展的优化路径，提高能源利用效率和实现减排目标。从“汇”上考虑，需要优化京津冀地区的空间布局，着力于生态环境、交通运输体系、土地利用、人口和产业分布等的空间功能优化。目前京津冀雾霾协同治理，需要加强制度保障，推进协同治理的机制创新。
（一）雾霾协同治理是实现京津冀协同发展战略的重要抓手
从京津冀地区雾霾成因分析可知，除了气候变化的影响，雾霾频繁来袭最根本的原因还是由于发展方式较为粗放落后，过于依赖资源能源消耗，忽视了资源环境容量的限制；同时，产业结构和能源结构不尽合理，很多城市“工业围城”“一钢独大”“一煤独大”现象较为普遍，导致区域生态环境质量不断恶化。只有以雾霾治理的紧迫性倒逼京津冀地区发展转型，通过区域一体化协同发展，走上绿色发展之路，当前的环境恶化趋势才能从根本上得以扭转。推进京津冀协同发展，生态环境是基础，绿色发展是方向。必须始终守住生态底线，推动经济向绿色转型，使绿色成为京津冀协同发展的底色，使京津冀成为“生态修复环境改善示范区”。
产业协同发展是京津冀协同发展的重点工作。当前，京津两地的功能定位已基本明确，即北京定位为全国政治、文化、国际交往和科技创新中心，天津定位为北方经济中心、国际港口城市、产业创新和研发转化基地，对于河北的功能定位尚未明确。未来应该做好以下工作：第一，机制健全是产业协同发展的保障。建立京津冀产业转型升级的协调机制，提高产业承接方的承接能力。建立合理的协同创新利益共享和风险共担机制，最终实现各地的互利共生，合作共赢。构建高效的协同发展平台，推进政产学研用的深度合作。第二，河北省需要加大基础设施建设，着重提升产业的加工配套能力，增强产业基础，同时制定在土地、资金和金融等方面的优惠政策，吸引北京地区产业转移。第三，在京冀产业转移过程中必须发挥政府与市场的作用，建设完善的市场制度环境，打破行政壁垒和要素壁垒，加快区域间产业资本、投资要素和商品的流动，加速产业转移。第四，河北省承接北京地区产业转移要以可持续发展为前提，合理利用人才、技术和资金的流动，实现经济发展和生态环境发展的有机结合。
交通体系协同发展有助于优化区域人财物流动、提升区域经济一体化和运行效率。为优化京津冀交通运输体系，第一，应进一步调整区域运输格局，提升铁路在中短途旅客运输中的作用，促进绿色、集约、快速、高效的区域运输结构，推动非首都区域化疏解。调整区域枢纽对外运输通道布局、构筑城际交通体系。第二，增强首都地区“圈—轴”式交通布局，京津冀区域空间发展将“围绕首都形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的大首都城市群体系”。第三，构建多中心城市交通枢纽体系，在区域多层次的铁路轨道系统建设的大背景下，北京需加强在中心城、近郊圈层同步构筑面向都市区一体化客运网络的多层次枢纽体系：中心城强化重要功能中心面向都市区的集约化运输组织和枢纽功能，近郊圈层强化重点新城面向外围地区的交通组织和枢纽功能。形成分层次的空间和交通组织，推动都市区空间有层次地拓展，引领与区域联动发展的多中心结构建立。第四，构建京津冀航空运输协同体系，大力发展多式联运，建立综合交通运输网络。高效机场体系的形成有赖于发达的地面交通网络，石家庄机场可通过发展空铁联运促进航空客货运量的快速增长。
（二）京津冀三地雾霾的成因不同，三地治霾的利益诉求不同，协同治理存在五大困难
作为我国三大城市群之一，京津冀城市群内部的发展水平差异大，利益协同难。其中，北京市雾霾协同治理的重点和难点是如何协调河北省通过产业结构调整和升级，减小外源性雾霾输入影响。北京市全年PM2.5的来源中，外来污染的贡献约占三分之一，本地污染排放贡献占三分之二。在本地污染贡献中，机动车排放比例最高，约占三分之一。同时，北京市存在一定的城乡差距，在郊区仍然存在取暖方式以散煤燃烧为主，这也是治理雾霾的难点和盲点。天津市雾霾受区外输入性排放影响较大，工业和扬尘排放为首要污染源，雾霾协同治理的重点和难点包括两个方面：一是协同区外周边城市的行动，共同治理雾霾排放，特别是要加强与河北省内城市的协同；二是要加强控制市内城市建设和工业生产的扬尘排放。河北省雾霾成因主要是区内的工业生产，在京津冀范围内也是主要雾霾输入地，整个南部地区，包括保定、石家庄、衡水、邢台和邯郸，是PM2.5浓度最高的地区，其次是中东部的廊坊、沧州和唐山，最后是北部三市张家口、承德和秦皇岛。河北省雾霾协同治理的重点是促进区内的产业升级，并协同京津地区，控制与京津毗邻城市的大气污染排放。
有鉴于此，当前京津冀雾霾协同治理存在五大治理难点：
第一，三地环境治理政策机制构建不同步。首先，三地排污费标准不一致，河北省排污标准明显滞后。从排污费征收范围来看，京津的污染物征收范围广，而河北省则未出台针对扬尘的排污费制度。其次，京津冀三地环境治理市场机制构建进度不一致，河北省排污权交易试点2013年已经开始，北京市和天津市还未开始。在碳排放权交易市场构建方面，北京市和天津市作为首批试点城市，于2014年已经启动了碳排放权交易市场，而河北省除承德市外，其他地区的碳排放权交易市场目前仍未启动。
第二，三地控煤力度差别大。京津冀三地煤控政策力度差别大，各地重视程度不同。京津冀三地控煤标准不统一，河北省在煤炭使用标准上相对比较宽松。各地对散煤治理的重视程度不同，河北省散煤污染治理工作推进缓慢。
第三，京津冀三地政府部门联动不充分，雾霾治理易出现“搭便车”现象。雾霾协同治理的主要动机来源于自身利益的最大化，合作的双方政府希望以较少的投入换取最大的产出，因此合作者均不愿意为雾霾的治理承担较高的成本，就容易产生“搭便车”的行为，尤其是在京津冀三地的跨界区域，容易出现监管的缺失。为了实现联合执法的目标，三地政府应让渡部分的跨区域环境监管职责，建立“区域管理联合执法机构”。
第四，京津冀三地雾霾治理监管不足，无法杜绝企业违规排放动机。具体表现为以下四点：在重污染应急响应状态下，部分企业仍然违规排放；大气污染防治中的一些标准落实不严，存在超标或数据造假现象；环保执法人员数量与排污企业数量相差悬殊；法律法规的不完善，导致监管激励不足。
第五，京津冀三地环境信息公开程度不同，影响公众参与积极性。尽管目前，北京、天津已经按照法律法规要求制作并公开名录，但河北11地市仅张家口市履行法律法规要求制作并公开了名录，而河北省的污染源信息公开程度则远远落后于京津两地。河北作为京津冀地区区域大气污染联防联控治理重要环节，未能落实法律法规要求全面公开污染源信息，将不利于公众监督区域污染减排，也不利于污染企业主动进行污染减排。
（三）京津冀雾霾协同治理的重点领域
1.京津冀地区亟须推动清洁能源在采暖供热中应用
供暖季，散烧煤供暖成为造成京津冀雾霾天的一个重要成因，治理方式主要是利用清洁能源替代燃煤进行采暖供热，其中，“煤改气”“煤改电”是主要模式。京津冀在推动煤改电、煤改气的工作中，面临的主要问题有以下几点：一是成本高。对于燃气热电联供来说，由于气价高、发电利用小时数低，以及夏季不需要供热，导致燃气热电联供难以达到合理的经济规模，制约燃气发电供热发展。二是煤改电、煤改气政策的可持续性。根据煤改电、煤改气政策，需要对农村用户给予补贴，不仅补助安装费用，对每年的气采暖、电采暖也要给予补助。同时，天然气气源也难以持续性地保障。三是行政命令下产生的应付及脱离原目标行为。如，京津冀一些区域为实现“燃煤清零”目标，把一些燃烧效率已经很高的大型燃煤锅炉也列入清理范围，这就显得有些激进。四是新型可再生能源技术安全性及可靠性问题。在京津冀区域利用可再生能源替代化石能源进行采暖供热是一个发展方向，但对很多可再生能源技术来说，由于技术刚出现不久，不仅需要的投入大，在安全性、稳定性等方面，还存在很大的不确定性。五是建筑节能改造工作的弱化。近年来，京津冀地区推动已有建筑物节能改造工作开始弱化，如在廊坊，相关工作已处于停滞状态。六是京津冀三地的协调问题。在推进“煤改气”和“煤改电”的过程中，京津冀三地之间如何协调有限的天然气资源是急需解决的问题，也是工作的难点。
推动清洁能源在京津冀采暖供热中应用的建议：一是政策制定实施方面，应冷静思考，稳步落实，避免冒进。二是以环境质量改善为目标导向，至于具体措施，更多地交由各市县政府因地制宜。三是在京津冀农村清洁能源采暖供热方面，要避免陷入政府长期补贴的困局，这就需要降低农村居民的用能成本，增加其自身造血机能。四是鼓励政府及企业积极推广多类可再生能源供热采暖技术。五是持续推进已有建筑物的节能减排改造工作。
2.积极推广电动车、油电混合车，减小交通污染排放
随着京津冀城市群的发展，城市化带来的消费水平提升，机动车排放导致的污染问题将日益突出。北京环科院大气所研究表明，机动车排放的污染物类型最多，也最复杂。机动车不仅直接排放PM2.5等一次颗粒物，还排放挥发性有机物（VOCs）、氮氧化物（NOX）等气态污染物，是造成大气氧化性增强的重要“催化剂”。此外，机动车行驶还对道路扬尘排放起到“搅拌器”的作用。美国得克萨斯州农工大学大气化学与环境研究中心主任张人一教授，对比了中美城市的雾霾成因，指出我国雾霾主因是气态污染物，控制好交通问题是重中之重。[5]
京津冀地区目前解决机动车污染物排放的主要途径包括：限制机动车数量和行驶强度（限行限号），控制高排放车污染，发展公共交通、电动车和新能源汽车等。然而，与数量庞大且快速增长的机动车需求相比，机动车治理还存在理念、技术、资金和机制上的诸多困难和挑战。目前北京地区机动车保有量为561万辆，京津冀及周边地区机动车总数高达6000万辆。由于移动污染源涉及区域范围较大，统一应对存在政策和机制的难点，京津冀机动车尾气污染的跨区协作力度弱，效率不高。对此，亟须采取区域机动车污染排放联防联控措施，统一区域油品质量标准和机动车尾气排放标准，开展区域联合执法。
2016年政府工作报告提出“大力发展和推广以电动汽车为主的新能源汽车，加快建设城市停车场和充电设施”。发展新能源汽车是我国“十三五”规划的战略新兴产业，符合绿色生产和生活方式，然而，新能源汽车还存在许多技术、成本和政策机制上的障碍，例如，购车成本高和差别电价削弱了电动车的成本优势；相关行业壁垒林立，各部门难以形成合力，政策行动难以落实；充电基础设施匮乏，市场不健全；对于经济实用型电动车缺乏标准、限制太多。
对此，应当在以下几个方面推进新能源汽车发展、削减未来交通排放不断增长的趋势：第一，加强电动车基础设施建设。按照国家发改委、国家能源局、工信部和住建部联合印发的《电动汽车充电基础设施发展指南（2015—2020）》要求，率先建设京津冀城际快速充电网络，新建住宅、大型公共建筑物、社会公共停车场建设配套车位、充电设施或预留建设安装条件。鼓励建设占地少、成本低、见效快的机械式与立体式停车充电一体化设施。第二，鼓励发展和应用混合动力汽车，参照国内外发展情况及案例，研究测算混合电动车与纯电动汽车的减排效应、市场偏好及消费者支付意愿，制定科学合理的引导和鼓励政策。第三，鼓励发展城市短途出行的微型电动汽车，推动机动车的小型化、轻量化，促进节能省地型的紧凑型城市目标的实现。
3.提升京津冀应急预警体系的协同范围和力度
第一，预警监测与预报问题。雾霾预警监测与预报准确度仍然较低。当前我国对未来三天空气质量的预测准确度尚可接受，但对未来五天的预测就比较困难了。此外，尽管京津冀监测数据已实现信息共享与技术合作，但受制于监测点布局与数量、监测技术、预报人才质量等因素的差异，京津冀在预测能力和水平上仍有差距，这些差距将直接影响京津冀应急响应统一行动，给区域预警造成了困难。
第二，预警分级标准问题。从预警分级标准的合理性来看，当前标准至少要有五天的预测能力，在现有技术难以保证的情况下，这一标准的合理性就值得商榷。重污染空气应急实质是在人民生活便利度以及经济利益与环境改善间求得平衡；更严的分级标准在更好削峰减排的同时，也给人民群众生活、企业生产带来了较大的负面影响。从公众参与的角度来说，响应措施又与人民群众的生活息息相关，尤其是限行等强制性措施给人民生活带来了极大的不便。反观京津冀三地的应急预案制定过程，公众参与力度均较弱。
第三，预警发布与解除程序差异问题。从京津冀雾霾应急组织架构来看，在行政级别上，北京、天津应急指挥部均低于河北省领导小组。北京、天津的指挥部与河北的领导小组在行政级别上的差异决定了其决策能力的差异，最终导致很多协同决策无法在重污染空气专业指挥部层面达成，而只能回到传统政府沟通流程中去，严重影响了沟通的效率。京津冀应急组织架构导致三地预警发布与解除程序更加复杂，缺乏效率。北京、天津红色预警的发布与解除无法在指挥部层面完成，必须由指挥部上报到应急委，由应急委决策后再由应急办或人民政府统一发布与协调；河北区域预警、全省预警则需要办公室或领导小组批准后再通知各市执行。
第四，应急响应问题。京津冀应急责任分配不合理，北京市承担的应急责任过轻。在停产限产方面，河北省这个经济落后大省承担了最重的责任，天津次之，北京作为经济最强省承担的责任最轻。此外，京津冀三地应急响应启动与解除不同步。当前除“京津冀核心区”六市以及河北省内部有区域预警外，河北除唐山、保定、廊坊、沧州以外的其他城市并未与北京、天津一起达成区域预警协议。响应措施与响应启动时间仍需优化。在应急响应启动时间上，除去“京津冀核心区”六市区域预警以及河北省的区域预警以外，各个城市都是在雾霾前24小时发布预警信息，雾霾当天启动预警。而且，减排比例存在“一刀切”的问题。目前，除河北省出台了《河北省重污染天气操作指南》，明确了“一厂一策”的减排办法以外，北京、天津仍主要采用“一刀切”的减排办法。
第五，应急监督中社会监督缺失。京津冀三地的应急监督以当地政府工作人员抽查与定点检查为主，环保部的督查为辅，社会监督作用发挥不明显。应急管理时间短、措施多、涉及企业范围广，单靠政府力量，在较短时间内进行如此大范围的监督，难免会有漏网之鱼。
（四）雾霾治理的制度保障和国内外经验借鉴
1.公众参与是京津冀雾霾协同治理的重要机制之一
公众参与主要体现在公众参与立法、推动环境信息公开、加强公众参与环境监督三个方面。京津冀大气污染联防联控，必须充分发挥公众参与机制的作用。具体说来：一是要通过立法完善大气污染防治公众参与机制，及时公开有关信息，发挥民众的监督作用。二是要加强宣传教育，提高民众的环保意识和参与意识。三是坚持“积极引导、大力扶持、加强管理、健康发展”的方针，发挥环保NGO（非政府组织）的作用，鼓励NGO积极参与大气污染联防联控。四是应重视社区层面的公众参与，努力推广城市“可再生能源社区行动”，突破城市新能源和可再生能源使用推广“瓶颈”。
2.积极学习国内城市及城市群地区的经验，开展网格化污染监控和源头治理
京津冀地区在雾霾治理过程中具有自己独特的问题和区域特点，但是其他地区和城市的一些好的经验可供学习参考。例如，为了使政策更具有可操作性，我国不同省市在政策设计和操作上存在一定的地区差异。例如陕西省区分了区域预警和城市联动预警，京津冀地区尚未做到城市联动应急响应。兰州曾经是我国空气污染最为严重的地区，通过工业污染治理、机动车尾气防治、燃煤锅炉污染整治等被称为“最严治理大气污染行动”的举措，兰州大气污染治理有了显著成效，被环保部树立为相对成功的典型案例，向京津冀等污染严重地区推介。总结兰州的经验，一是靠科学管理，二是靠群众监督。用科学的手段查找源头，实施科学有效的“定格、定人、定责、定序”网格化服务管理新模式，利用信息科技手段，将兰州市划分为1482个网格，对不同形态的污染源责任到格，分类把控，源头治理。例如，2014年，兰州的优良天数达到250天。在冬季供暖期，兰州对高排放企业采取断水、断电等强制性停产措施，而对无法停产的重点企业则实施24小时驻厂监管，政府将环保放第一、生产放第二的理念，也推动了企业的环保意识与日俱增。[6]此外，长三角、珠三角地区的空气良好天数比例达到了70%—90%，远高于京津冀地区，其中也有许多好的经验可供参考。
3.借鉴国际城市经验，加强雾霾治理的系统化制度设计
英国在治理雾霾的几十年中积累了丰富经验，为我国治理雾霾提供了诸多有益启示。就空气污染治理的周期来看，雾霾的治理，英国人已用了近60年。英国的经验表明，雾霾治理不是一蹴而就的事情，如英国伦敦，为消除雾霾，采取了完善立法和执法，调整产业结构、推动能源消费结构转型，科学规划城市布局，倡导绿色出行、鼓励公众参与，推动技术升级，灵活引入市场机制等措施。英国治理雾霾的措施卓有成效，对京津冀及其周边地区协同治理雾霾提供了有益的启示。总体来说，政府在治霾过程中应当发挥主导作用，不但要从宏观层面做好治霾规划，包括建立法律体系并严格执法程序、合理规划城镇布局、推动产业结构升级和能源转型等；还要从微观层面完善机制，引导企业、公众协同治理雾霾，形成全面治霾的合力。
4.开发设计城市“气候地图”，建设京津冀城市风道和绿色廊道
雾霾的产生不但受到城市人口和排放的影响，与城市气候和环境承载容量也非常相关。城市气候地图（Urban Climatic Map）的设计是国内外城市环境治理的重要工具，通过对风、热量和污染物三大要素的利用与管理，能够减少人为活动热排放，创造城市风道，增加绿化和植被覆盖率，改进城市热辐射和污染物的空间分布，提升户外舒适性等。20世纪70年代以来，已有十几个国家制定了城市气候设计导则，使之成为低碳城市和减缓温室气体排放的制度保障。城市绿色廊道是兼具多功能的城市规划设计，主要体现为依托河流、山谷、道路等自然和人为廊道建成的绿色开放空间。2010年以来，广东通过借鉴国际经验在珠三角地区最早建设了城市绿道网络体系。北京正在考虑通过城市风道缓解雾霾问题，建议从长远出发，将“城市气候地图”理念和“风道”建设纳入京津冀城市群发展规划的顶层设计，成为治污减霾的中长期措施，在新型城镇建设中将“风道”建设纳入规划，避免“造城热”“大拆大建”，科学布局城市工业区、商业区、居民区，结合城市风道、绿色廊道进行城市设计和空间格局，积极保护和合理开发利用城市生态系统、气候资源，加强城市环境和风场监测，绘制实际的“城市生态环境和气候地图”，依靠生态系统方式提高城市自净能力。鉴于城市间的联动性，城市风道的建设需要在京津冀区域乃至华北及全国层面统筹考虑。