一 研究源起与主要问题
从一定意义上说，大学治理是始终伴随大学历史发展的重要问题。早在中世纪诞生之初，作为一种小规模、远离社会、以教学为中心的教师和学生行会组织，大学主要实行行会式的自我管理，遵循行会组织的传统规则，在内部实行自律和自治管理的同时，面临着与教会、市政当局和当地居民的权力抵抗、利益维护与和平相处等外部治理问题。其后，以19世纪初德国著名教育家威廉·冯·洪堡（Wilhelm Von Humboldt）创办柏林大学和始于19世纪70年代的美国“威斯康星思想”、赠地学院运动为标志，大学逐步摆脱单一教学活动的局限，逐步迈入科学研究和直接为社会提供服务的广阔领地，同时也逐步走出“象牙塔”，从社会的边缘步入社会的中心。此外，基于市场化导向而形成的多元化大学体系也成为美国大学又一显著特征，并逐渐向世界各国延伸和扩展。与这一变革历程紧密相伴的是大学规模的逐步扩张、功能的逐步细化、结构日趋复杂、层次类型的更加丰富以及办学主体的多元并存，以至于克拉克·克尔在《大学之用》中把现代大学称之为“多元巨型大学”[2]。在这种背景下，大学协调内外部各类组织机构、利益群体、价值诉求的治理环境更加复杂、治理任务更加艰巨，关于现代大学治理的理论研究也显得越来越迫切。
20 世纪中叶以来，一方面，伴随着世界经济社会的快速发展尤其是信息革命的兴起，大学逐渐成为经济社会发展的重要支撑力量，越来越深度地融入国家和区域经济社会发展之中，国家、企业和社会各个方面都对大学赋予越来越多的关注，不同程度地参与到大学的改革与发展之中。正如美国著名教育学家约翰·布鲁贝克所言，“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它”，“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”[3]。另一方面，伴随着世界各国越来越重视高等教育，尤其是西方发达国家高等教育从精英教育阶段到大众化高等教育的转型，高等教育的规格、类型、层次日益多样化，各种新兴大学组织以崭新的姿态纷纷出现，给原来较为稳定的高等教育系统和传统的高等教育治理带来了极大的冲击。与此同时，20世纪60年代开始遍及全球的高等教育财政危机，使得大多数国家对于继续扶持传统高等教育机构深感困难，市场力量催生出诸多新型高等教育机构，在这些新型高等教育机构中，除了少数几种类型是由政府创立的以外，大多数新型高等教育机构由公司、团体、企业和个人兴办，经济因素逐渐成为推动新型高等教育机构产生的主要力量。在这一背景下，原本属于公共行政和公司治理领域的“治理”理论被迁移运用到高等教育领域，原本局限于政府部门与高等学校之间的“管理”问题被包括政府、企业、社会各方面力量以及高等学校自身合作的“治理”理念代替。西方国家开始借助“治理”这一理论工具重新思考和分析高等教育的管理问题，并尝试着在大学、政府、社会之间以及学校内部建立多方合作的关系，从而达到既保证国家利益、体现投资者意志，又赋予大学自治、学术自由的目的，进而在高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮。这样，关于大学治理的理论研究和实践探索如雨后春笋般迅速兴起，并逐步成为一个持续兴盛的研究课题。
就中国的情况来看，20世纪90年代以来，伴随着我国高等教育办学体制、管理体制和高校办学经费筹措体制等重大领域发生的历史性变化，加快权力结构调整、提高民主决策水平、维护大学和社会的根本利益，比以往任何时候都显得更加重要，大学的内外部治理问题日益凸显，国外大学的治理理论也逐渐开始引入中国高等教育的改革发展研究中。特别是1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布为高等学校提供了许多新的办学思路，同年江泽民总书记在北京大学百年校庆上提出要建设世界一流大学以及“985工程”的推出，推动了高等学校在建设世界一流大学的过程中更加关注西方大学制度层面的问题。与此同时，“入世”使得高等教育的国际竞争问题再次受到关注，而以大学办学自主权问题为核心的大学制度问题已经成为制约我国高等教育改革与发展的根本性问题。如何优化现有大学内部治理结构，使大学成为一个高效运转的学术机构，成为我国高等教育理论界和实践部门普遍关注的问题。2010 年7 月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》正式颁布并明确提出，要“完善中国特色现代大学制度”，“完善治理结构”。同年10月，国务院办公厅发出《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，对十大教育体制改革试点工作进行了全面部署，确定了浙江省和北京大学、北京师范大学等26所高校作为现代大学制度的试点省份和试点单位。2013年8月，教育部直属高校工作咨询委员会第23次全体会议召开[4]，会议主题即为“深化高等学校管理体制改革，建设中国特色现代大学制度”。会上，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东强调，要加快建设中国特色现代大学制度。这标志着中国现代大学的治理问题已经从理论研究和学校的自发探索发展到“获得政治合法性并进入政策流程”阶段[5]。
但是，毋庸讳言，现阶段的研究仍然存在一些突出问题。主要表现在：一是学科领域比较单一。大量关于大学治理问题的研究集中在教育学科领域，部分研究借鉴管理学和经济学的有关理论、知识，鲜有从政治学、社会学、文化学等领域，特别是运用多学科交叉综合的多维视角进行的深入分析与探讨。二是研究深度比较欠缺。现有的研究大多运用法人理论、利益相关者理论、委托代理理论、教育消费理论等理论框架对大学的内外部治理进行讨论和分析，遗憾的是，论者往往局限于在对相关理论进行简单介绍后就“依葫芦画瓢”似的讨论大学治理中的若干问题，进而提出相关政策建议。事实上，这类研究尚停留在简单的资料搜集和比附层面，缺乏对大学作为学术组织的内在特性、大学内部治理的深层结构及其运行机理进行深入剖析，其所谓的结论自然也难以立足。三是建构有余而阐释不足。或许因为中国现代大学治理问题日益突出和迫切，现有研究大量集中于“建构性”的研究，将重点集中于对中国大学未来发展“应然”状态的规划和描绘，从不同的视角出发提出纷繁庞杂的解决方案。但是，属于“阐释性”的研究，致力于对中国大学发展现状“实然”状态的描述与解释的深度研究并不多见。事实上，“阐释”是“建构”的前提和基础，脱离对历史和现状深度把握的“建构”往往陷入“建构理想主义”的泥淖，只有对中国大学及其治理的历史和现状这种“实然”状态的深度阐释和准确把握，才能在此基础上对中国大学及其治理的未来发展作出科学和令人信服的“应然”状态设计。四是用西方框架剪裁中国实际。由于国内大学治理研究起步较晚，而西方发达国家大学治理相对稳定成熟，这就导致现有的研究往往对西方发达国家现代大学制度倍加青睐甚至盲目引入，大量研究停留在对美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯等发达国家和地区现代大学治理与大学制度的简单引介、模仿、移植甚至复制阶段，这些研究实际上是在成熟的西方大学治理框架中讨论中国的大学治理问题，缺乏对中国特殊政治、历史与文化因素的充分观照，因此很容易脱离中国的实际问题，面临将中国问题纳入西方框架中进行剪裁的窘境，许多结论也是不顾大学发展的新近趋势和我国国情的简单移植，这是十分危险的。事实上，弗莱克斯纳告诫，“大学是民族灵魂的反映”，“不同的国家有不同的大学”[6]，不同的时期有不同的大学。期望大学适应某种单一模式是荒谬的。因而妄自尊大和简单模仿照搬均不可取，重要的是在真正透析国家、历史和民族特性基础上的兼收并蓄和独树一帜。
在理论上面临困惑的同时，我们也面临实践中的诸多现实问题。如前所述，20世纪90年代末，特别是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布实施以来，伴随着现代大学治理特别是构建中国特色现代大学制度成为学术领域和实践部门共同关注的话题，并实质性地进入国家政策的研究与推进程序以来，无论是国家层面，还是各地、各高校陆续进行了许多有益探索和尝试。比如，在国家层面，2010年8月中共中央颁布了新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，2011年11月教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，2011年12月教育部首次面向全球公开选拔东北师范大学和西南财经大学两所直属高校校长，同时2011—2012年间教育部会同中组部在全国各地调研准备制定《普通高校党委领导下的校长负责制实施意见》；在地方层面，全国多个省、自治区和直辖市近年来都陆续制定或修订了高等学校党委领导下的校长负责制实施意见，出台了关于高等学校领导班子任期制有关规定以及党委、校长和教职工代表大会等相关制度规定[7]；在高等学校层面，部分高校逐步恢复和成立校务委员会，探索强化学术委员会功能，在二级院系成立教授委员会，规定和控制行政领导和管理人员在学术委员会和教授委员会中的比例，等等。特别值得一提的是于2007年开始筹建的南方科技大学，其制定章程、组建理事会、实施“教授治校”以及“去行政化”的实践探索一度引起媒体和学界的广泛关注，被誉为“中国高等教育改革的排头兵”、“一次现代大学制度的实验”[8]。但是，客观地说，就国家层面来看，关于究竟应该如何完善大学治理结构、如何建构中国特色现代大学制度等问题，除了类似于“坚持和完善党委领导下的校长负责制”以及“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这类原则性意见，目前并没有一个系统完整的“顶层设计”，更缺乏一整套明确的指导性意见和现实的操作性方案，而是将这种制度探索的压力下沉到了地方特别是高等学校一级；就地方层面来看，由于高等学校业务管理归口地方政府教育厅（教委）、而领导班子及干部选配主要归口地方党委组织部（会同教育工委），这种职能部门业务归口体制往往导致地方缺乏对大学治理结构和大学制度进行整体设计的愿望与动力；就高等学校来看，一些“零星”和“闪点式”的制度创新不仅没有支撑起中国特色现代大学治理体系的系统性构建，而且在实践中往往与大学外部更为广阔的政治体制、社会力量以及大学内部的历史沉淀和文化传统等深层次因素形成尖锐而持久的矛盾与冲突。
这种理论与实践上的双重矛盾与困惑，迫切需要我们对现代大学的治理问题给予持续、深入的研究和关注。这其中，基础性和根本性问题在于研究视角的切入和研究方法的选取。事实上，大学的改革发展绝不仅仅是个教育问题。西方中世纪大学诞生之初是独立于政治国家的社会自治组织。但伴随着职能扩展及作用日益突出，大学逐步成为现代国家政治权力进行干预和规制的重要内容。无论是从世界大学发展历史，还是从当今世界各国发展现实来看，现代大学的治理显然不仅仅是一个教育问题，隐藏其背后深层次的恰恰是复杂的政治、社会、历史和文化传统问题，现代大学的治理无不深深地嵌入或整合于现代国家的治理框架之中。从中国大学发展进程来看，传统意义上的高等教育机构本身就是封建帝国统治者实施“以文教化”和培养官僚阶层的重要工具，而现代国家建构与现代大学制度引入几乎同步启动，两千多年的历史与文化传统，加上百余年来面临后发赶超与政治整合的双重使命，无疑都为国家权力嵌入大学治理提供了更为充足的理由和动力。但是，我们应该如何分析和解释国家与大学治理之间的这种互动关系？国家嵌入大学的理据和动力是什么，如何嵌入，这种嵌入又将如何塑造大学及其治理？大学对于国家的嵌入是欢迎，还是拒斥，抑或拥抱和反抗兼而有之，如何以特有的方式欢迎和拒斥？国家的介入与大学的自治应该保持何种边界和互动关系？国家和大学治理之间的这种复杂关系应该纳入一个什么样的理论框架进行讨论？不同的国家形态中，国家权力与大学治理之间的互动有什么样的差异？同一国家，不同的历史时期，国家权力与大学治理之间又有什么样的情境演绎？一个现代性的国家和大学之间究竟应该形成一种什么样的理想互动模型？特别是对于当下中国来说，如何选择和确定现代国家建构与大学治理关系研究的理论分析框架？如何看待和阐释中国现代国家建构与大学治理的百年历史演绎？如何解释和描述国家权力嵌入大学与大学自主、自治和自律之间的互动逻辑？如何基于中国特殊的政治、历史、文化与传统，构建既适应当下情势又符合未来走向、既满足国家需求又符合大学规律的大学制度？基于对这些问题的思考，本书试图从现代国家建构的角度，对中国大学治理问题进行研究。