二　奥巴马移民改革的举措

2010年亚利桑那州通过“史上最严苛的移民法”，引发包括首都华盛顿在内的至少美国70个城市举行集会和示威活动，移民问题再次浮出水面，奥巴马的主要应对政策是：

（一）加大驱除非法移民的力度

这是奥巴马任内备受争议的一个问题，他也因此被拉美裔称为“递解总司令”（deporter－in－chief）。这里需要研究的问题是，奥巴马为什么要加大驱除力度，另外什么样的人被驱除和多少人被驱除。

首先，奥巴马为什么要加大驱除非法移民的力度？奥巴马在任期间，递解的移民总数增加，被认为对美国社会公共安全造成危害的人在被递解人数中的比例达到历史最高。但是在工作场所逮捕的非法移民数却有下降。

根据国土安全部的数据，从1997财年至2012财年共有430万人被正式递解，人数逐年增加，1997年为7万人，2012年为42万人，奥巴马执政前5年为190万人，基本与小布什执政8年持平（200万人），[4]另外，移民和海关执法局（Immigration and Customs Enforcement，ICE）公布报告称，2013财年，美国政府共遣返约36.9万非法移民，这一数字较上一财年下滑了10％，也是自奥巴马就职以来的首次下滑。[5]

对于遣返数据，存在两种不同的解读。一方认为，奥巴马就任后致力于边境安全为首要的移民政策，投入了人力物力，2012财政年度，政府在移民执法上花费了大约180亿美元，相关的机构包括移民和海关执法局、海关和边境保护局（CBP）等。移民执法的费用超过了美国联邦调查局（FBI），酒精、烟草、枪支和爆炸物局（BATFE），毒品管制局（DEA）及美国特勤局（USSS）的36亿美元的总预算，因此奥巴马边境安全措施是有效的，边境抓获的非法移民数目也有下降。

另一方认为，数据有误导性。如果加上没有经过正常程序就地遣返的非法移民（return），奥巴马政府算不上递解人数最多的，创纪录要算是2000年克林顿政府时期，即便奥巴马是创纪录的话，也是1973年以来的最低纪录，比其前任小布什还要差。持这种观点的人提出了“谁是递解总司令”的疑问（Who＇s the Real Deporter－In－Chief：Bush or Obama？）[6]，以此批评奥巴马边境安全政策不力，并认为新的政策限制了国内执法，导致递解人数减少。

奥巴马执政时期，移民与海关执法局允许执法人员行使“检控裁量权”（prosecutorial discretion），这实际上是一种“选择执法权”，将有限资源重点用在递解那些对国家、社区和边境构成危险的人士身上。反对人士认为，此举使得很多工作场所的非法移民得以逃脱递解。也有人认为，国土安全部把应该归为就地遣返的人算入了正式递解，造成了数字上的误导，使得边境抓获人数从表面上下降了。[7]

对于以上两种说法，比较客观地说，在有着不同声音的移民改革背景下，奥巴马走了一条中间道路，采取强硬手段遣返非法移民，惩罚雇佣非法移民的雇主，但并未下令逮捕这些非法移民。同时推行“社区安全”计划，将遣返的对象定义为那些危害公众安全而且已经被定罪的刑事犯、多次违反移民法或者最近非法进入美国的人。奥巴马以此应对共和党的进攻，在加强边境安全方面做足文章，另一方面顾及拉美裔和移民改革团体的呼声，把遣返对象着重定义为有犯罪记录的人，而不是一般非法移民。

2009—2012年，有犯罪记录的非法移民被遣返人数以每年18％的速度增加，2012年48％的被遣返的是有犯罪行为的。[8]2013年这个数字达到59％。[9]

奥巴马两面下注的结果，使双方都没有满意，共和党认为他是变相大赦，对已经在国内的非法移民熟视无睹，移民团体则指责他拆散非法移民家庭，使骨肉分离。

（二）部分解决年少非法移民的问题

2012年6月15日美国政府宣布，停止遣返儿童时期进入美国的守法年轻非法移民，并向他们发放工作许可证，具体条件是在2012年6月15日该政策宣布时不满31岁，并在16岁之前就进入美国。此外，他们必须已在美国连续居住5年以上，正在上学或已取得高中以上文凭，或在美军中服过役，没有重罪记录，不被认为对国家安全或公共安全构成威胁。获得两年工作许可后，以后还可延期。同日奥巴马宣布该项目（Deferred Action for Childhood Arrivals，DACA）“不是大赦，也不是豁免，不通向绿卡和公民身份”，只是“暂缓递解”。[10]

就内容而言，这实际上是被国会搁置多年的《梦想法案》的一部分。《梦想法案》全名为《非美籍未成年人发展、救济和教育法案》（The Development，Relief and Education for Alien Minors Act），首字母组合正好是“梦想”一词，自2001年被提出以来，多次在国会没有通过。2007年10月首次在参议院作为单独提案提出，《梦想法案》（Dream Act，S.2205）拟给予部分非法移民的子女绿卡，这些人可以申请助学贷款和享受本州居民优惠学费等，最终有机会获得公民权，而条件是16岁以前移民，在美国已经居住5年以上，高中毕业，上完两年制大学或服过兵役，当时估计满足条件的人数在10万人左右。该法案是2007版移民法案的一部分，被认为是争议最少的部分，因为大多数人认为如果惩处偷渡的话应该针对的是家长，孩子是无辜的，但该法案依旧被否决。2010年12月8日众议院以216票对198票通过《梦想法案》后，却在同月18日以5票之差梦断参议院，《梦想法案》再度胎死腹中。

根据皮尤中心的估计，奥巴马“暂缓递解”的措施，大概使170万人受益，其中85％的人是拉美裔。[11]在2012年大选不足半年的时候，奥巴马此举用意明显，就是吸引拉美裔选民的选票，而从后来的结果来看，效果不错，在所谓的战场州奠定了奥巴马的胜利。

该项目2012年8月开始实施，至2014年7月，共有681189人提出申请，其中587316人获得批准（86％的通过率），被拒率不足4％（25029人），余者还在审理过程中。根据此前推测，在170万受益者中，目前有120万人符合申请标准，其余是潜在申请者，因此当前的申请率是在55％左右。从申请者地域分布看，与非法移民集中地相符，亚利桑那申请率66％、得州64％、内华达61％、科罗拉多61％、北卡罗来纳60％。从申请者的原国籍看，洪都拉斯为68％、墨西哥62％、危地马拉45％、萨尔瓦多44％、哥伦比亚34％、韩国24％。[12]

尽管与1100多万非法移民人数相比，68万的“暂缓递解”受益者只是微不足道的一部分人，但对于个人而言，这是人生中的转折点。在受访的受益者中，有60％的人保住了目前的工作，57％的人拿到了驾照，49％的人第一次拥有了银行账户。[13]

由于此次暂缓遣返令是以行政命令的方式执行的，没有通过国会立法，从长远看，该项目前途未卜，潜在的申请者（年龄或学历未达标）是否能顺利申请，首批拿到工作许可的受益者，2014年有2.5万人进行了延期，将来如何，难以预料。此外，就全国而言，55％的申请率不算高，比政府预期的要低，主要原因是很多年龄符合的人，学历不够，有些人因为缺乏465美元的申请费而无法申请。总之，“逐梦者”的前途还是与移民改革紧密联系在一起。

（三）推动全面移民政策改革

2013年1月29日奥巴马在内华达州拉斯维加斯市Del Sol高中发表讲话，呼吁国会采取行动，开展全面的移民政策改革，一劳永逸地解决美国境内大约1100万非法移民的问题，并提出移民改革的框架：继续加强边境安全、给予非法移民以最终公民权的途径、改革移民政策体系，以适应21世纪新环境。[14]这时距他宣誓成为新一任总统仅仅一周。

奥巴马之所以在第二任期一开始就提出移民改革的设想，原因有两点，第一是兑现对拉美裔许下的诺言。如前所述，奥巴马在第一任期对移民问题没有过多涉及，反而因加大驱除非法移民遭到拉美裔的反感，在力求连任的竞选中，拉美裔的选票将起到重要作用，有舆论认为，“拉美裔选票决定奥巴马的生死”，[15]2012年4月14日奥巴马在哥伦比亚参加美洲峰会时开出竞选支票，承诺将在当选连任后第一年，即推动全面移民改革，以通过重大移民法案，6月又下令暂缓驱除年轻非法移民，得到拉美裔的欢迎。再打移民牌，确保了奥巴马的连任，这也是奥巴马选择在内华达州发表其移民改革设想的原因。2012年奥巴马在内华达州以6.7个百分点取胜，得益于拉美裔70％的支持率，内华达在以往大选中都是超强的摇摆州，奥巴马两度取胜（2008年高出对手12.5％），得益于十年间该州拉美裔人口的增加。2000年拉美裔人口占全州人口的19.7％，十年后占到全体人口的26.5％，人口几乎翻了一番，选民占了总选民的18％。[16]内华达州是美国拉美裔人口增加的一个缩影和典型代表，表1可以看出拉美裔选民比例逐年增加，2012年拉美裔选民占到全国选民总数的10％左右，成为两党都不敢轻视的力量。

第二，共和党方面因大选失利，反思其移民政策，似乎出现了两党一致要求改革的契机。2012年大选后不久，共和党就意识到，失去拉美裔的支持是大选失利原因之一，症结就是移民政策改革。有民调显示，如果共和党支持移民改革，估计就能得到42％的拉美裔支持，那么在奥巴马对阵罗姆尼的选举中，将会是另一番结果。[17]来自佛罗里达的共和党众议员Mario Diaz－Balart认为，长期以来，两党把移民问题作为政治楔形问题，现在是该两党坐下来，寻求解决的时候了。[18]众议院共和党第二号人物坎托发表谈话，支持《梦想法案》，支持给予年幼来美非法移民以合法逗留的权利，2010年时他对该法法案投了反对票。[19]极力推进移民改革的共和党参议员麦凯恩认为导致这种变化的原因就一个词，“选举”。[20]与2007年布什版移民改革不同，此次改革亲共和党的美国商会、宗教保守派（如福音派，现在福音派的15％成员是拉美裔）[21]、大公司（如Facebook和谷歌等多家科技公司合作成立名为FWD.us的政治权益组织，推动有利于保持美国竞争力的政策。该组织首要的工作是推动美国移民法案的改革），都表示了支持。

从2013年1月起，来自参议院两党的各4位议员（俗称8人帮）就对改革细节进行讨论，最终于4月16日提出了《2013年边境安全、经济机会、移民现代化法案》（Economic Opportunity，and Immigration ModernizationAct of2013）。该法案的主要内容有：（1）有关合法移民制度的变化。在亲属移民方面，本法案生效实施18个月之后取消美国公民为其外籍兄弟姐妹申请移民的类别，绿卡抽签制度将在2015年取消。对于高科技特殊人才、杰出教授和研究人士、跨国公司高级主管和经理等移民申请没有名额限制，为想在美国开公司的外籍人士设立一个新的企业家类别签证。此外H－1B签证的数量被提高到每年11万个，有美国硕博学位的留学生签证提高到2.5万个。H－1B签证数量上限可以根据经济发展和失业率降低，最高可上调到18万个。同时设置三年期的W签证，允许那些低技能工人进入美国工作。W签证将从2015年4月1日开始实施，签证数目开始为2万个，然后升至每年3.5万个、5.5万个和7.5万个，此后根据经济需求进行调整，上限为20万个，下限为2万个。（2）非法移民通过登记为临时移民身份走向合法化之路。但必须符合以下条件：2011年12月31日之前在美国居住，而且没有离开过美国；每位成年人须支付500美元罚款并交税或补税；没有犯罪记录，不属于那些有不得进入美国的理由，如危害国家安全、公共卫生，刑事犯罪等。临时移民身份有效期为六年，只要没有违法犯罪，再交500美元申请费后，可以申请延期。十年后，拿到临时移民身份的人可以在美国工作，也可以到美国之外旅行。并具备一定条件，即一直在美国居住，支付临时身份期间所有的税款，在美国有工作，掌握英文，交纳一千美元罚款，可以申请绿卡。（3）加强边境安全的变化。为边境安全投入巨额资金，包括新增3500名边境巡逻执法人员，完成700英里的边境隔离网以及无人机和电子监控设备的使用，旨在对美墨边境地区进行有效控制，对90％的非法入境者进行逮捕。[22]

从以上草案可以看出，内容面面俱到，是各方妥协的结果，除了给予非法移民最终公民身份外，吸引高科技人才是此次改革的亮点，在这方面，两党没有分歧。6月27日参议院以68票对32票的表决结果通过移民改革法案，基本上是遵循上述草案，只是在加强美墨边境安全方面，追加了460亿美元的资金用于应对边境的非法越境，也提出了使现在美国的非法移民通过13年最终成为合法公民的路径。2013年版参议院改革方案与2007年版参议院改革方案内容有一致之处，区别是2013年参议院通过了法案，2007年参议院在程序性投票中就没有得到60票。

尽管移民法案在参议院获得通过，但其在共和党人占多数的众议院受到抵制，国内外问题如叙利亚化武问题、“棱镜门”事件、美国政府关门等问题，多少起了牵制作用，使得本来十分被看好的2013年移民改革，在上半年轰轰烈烈，下半年就偃旗息鼓了。