导言 法治建设的广东经验
广东毗邻港澳，是中国最早对外开放的省份，是中国改革开放的前沿阵地。1980年，中国设立了四个经济特区，有三个在广东省，分别是深圳、珠海和汕头。中国的很多改革措施都是在广东试验，然后推向全国。广东也是中国经济发展大省，其经济发达程度远超许多省份。但随着改革的深化，广东社会分化严重，利益冲突增多。广东省内各类企业众多，吸引了大量人力资源前往，是流动人口输入的大省，使得广东的社会管理面临巨大压力。为了使人民群众共享改革开放的成果，广东在依法治省方面做了许多有益的探索，并取得较好的成效。广东经验虽然与中央的授权和支持有关，但在复杂的社会经济形势下，广东人解放思想、大胆创新、敢于担当、开放包容、脚踏实地、锐意创新、勇于探索、永不服输的劲头，也是其成功的关键。
依法治省是广东省社会经济发展的历史选择，既是广东省委根据中央部署的积极作为，也有许多先行先试的创新之笔。从1993年广东省第七次党代会作出依法治省的决策，到2014年省委作出全面推进依法治省、加快法治广东建设的部署，历届广东省委坚持不懈推进依法治省工作，许多工作走在了全国的前列，在法治方面积累了大量可复制可推广的经验。
广东省地方性立法数量居全国之首，其中属于先行性、试验性、自主性的超过一半。在依法行政方面，根据国务院的部署，大力推进法治政府建设，取得良好成效。在司法方面，大力推进公正司法，维护社会公平正义，成功审理了许多要案、大案和新型案件。在建设法治社会方面，加大普法与基层民主建设，普法建设向纵深发展，全面推进基层民主建设，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面创新频现。总之，经过20多年的努力，广东省依法治省发展态势良好，效果显著，基本实现了预定的各项目标，适应了各界对法治的需求。可以说，依法治省是广东推动经济社会发展的根本路径。在广东省委的领导下，法治观念逐步深入人心，法律权威日渐彰显，立法、执法、司法、普法等各项工作都取得不俗成效。
一 坚持党的领导，依法治省，法治广东建设为党委工作重点
中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”党的领导是社会主义法治建设的一条基本经验，也是社会主义法治的根本要求。无论是从全面推进依法治国的全局性、系统性、繁重性、艰巨性，还是从复杂性和长期性来看，都要求坚持党的领导。党要领导立法，要保障执法，要支持司法，要带头守法。在依法治省过程中，广东省充分注意到了党委在依法治省中的地位，始终坚持党的领导。
1996年，广东省率先成立了依法治省工作领导小组，省委主要负责人任组长，成员由省委、人大、省政府、省政协、省法院、省检察院的主要领导组成，办公室设在省人大常委会。每年召开领导小组全体会议，研究制定依法治省工作要点。各市、县（区）也分别成立了依法治市、依法治县（区）工作领导小组。各级领导小组及其办公室的组建，形成了各方分工负责、齐抓共管的格局，使广东省在依法治省方面有了明确的工作体制、机制和抓手。中共中央十八届四中全会的《决定》要求，“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序”。广东省依法治省这种体制架构与中国共产党十八届四中全会《决定》的精神非常吻合。
可以说，广东历届省委都高度重视依法治省的工作。上述体制机制建成后，更是依靠其积极进行规划和部署依法治省的各项工作，形成了推动法治的广东模式。
广东省各级党委非常重视依法执政实践，法治建设纳入省委常委会工作要点。
第一，要求领导干部学法用法。例如，广东省要求几套班子领导带头开展闭门读书活动，加强法律学习，提高法治素养。坚持每年组织党委（党组）中心组理论学习，加强各级领导班子的法律知识学习，提高领导干部的法治素养和依法执政能力。
第二，加强依法执政的制度建设。规范党委与人大、“一府两院”、政协及各人民团体的关系，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实做到依法管权、依法管事、依法管人。
第三，各级党委建立法律顾问制度，对重大事项决策进行法律审查，把各级党委和政府行政决策纳入规范化、制度化、法制化轨道。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，在确保法制统一的基础上，建立党委与政府规范性文件备案审查联动协作机制，落实法规、规章、规范性文件报备主体责任。
第四，加强党对地方立法工作的领导，贯彻落实立法为民的理念原则。改革开放以来，广东一直强调党对地方立法工作的领导，省委坚持对每届省人大常委会五年立法规划和每年立法计划进行审定批准，加快推进科学立法、民主立法工作。广东省委要求立法工作必须结合全省中心工作开展，加快民生领域、社会领域的立法，从法制上保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，践行以人为本、立法为民的理念，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。
第五，为提高各级党委依法执政的能力和水平，广东省还把法治评价建设纳入各地级以上市经济社会发展实绩考核评价指标体系，以及省直部门和各地级以上市领导班子年度考核民主测评。
第六，严格按照法定程序任用干部。为了探索加强党内民主，有效制约权力，中纪委明确提出，市县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。这不仅是把地方党委常委会一部分决策权划给全委会的改革，而且是“票决制”，是最具实质意义的重大突破，把“三重一大”（即重要干部任免、重大决策、重大项目安排和大额度资金使用）中最关键的“重要干部任免”，交由全委会票决。另外的“两重一大”，也逐步交由全委会票决。广东省各地严格按照法定程序任用干部。例如，深圳市《关于深入贯彻落实加强党政正职监督暂行规定的若干实施意见》明确规定，在认真履行民主推荐、考察、酝酿等必经程序后，对党政正职的拟任（推荐）人选，由党委全委会（党工委会）审议，进行无记名投票表决。《深圳市市管单位领导集体决策重大问题议事规则（试行）》还规定，党政主要负责人不得擅自改变集体研究的事项，只对财务开支和人事工作进行审核和监督，不得在人事管理工作会议特别是干部任免会议上首先表态作导向发言，只能在议事中作末位表态。
第七，积极探索政治协商的程序化、制度化。政治协商是中国社会主义民主政治的特色和优势。但是在实际操作中，一些地方由于没有科学规范的程序设计，政治协商常常容易流于主观和随意，想协商就协商、不想协商就不协商，协商归协商、决策归决策，客观上削弱了政治协商的作用，使政治协商在一些人的观感中成为一种可有可无的形式。广东省委在法治建设中重视政治协商的作用，积极推进政治协商程序制度化。2009年9月，广州率先制定出台《中共广州市委政治协商规程（试行）》，把政治协商纳入决策程序，探索完善社会主义协商民主的程序设计和制度保证。2010年5月，在广州试行的基础上，《中共广东省委政治协商规程（试行）》颁布实施，这是全国首部省级政治协商规程。《规程》的出台和落实，使广东实现了从“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“程序协商”，从“软办法”到“硬约束”，从制度建设到制度实践的重大跨越，使多党合作和政治协商工作逐步迈上制度化、规范化、程序化轨道，各项协商活动更加规范、更加常态、更加有效。
二 发挥人大在立法中的主导作用
自1979年12月广东省五届人大二次会议选举产生了省人大常委会算起，到2014年9月，省人大及其常委会先后制定地方性法规320多项[1]，现行有效的法规227项。与其他省、自治区、直辖市相比较，广东省地方立法全面、多样、丰富。广东的地方立法分为四类：一是省人大及其常委会立法（包括批准较大的市的法规）；二是民族自治县制定自治条例；三是经济特区立法；四是省和四个较大市人民政府制定政府规章。四个层次的地方立法，为广东的改革开放和现代化建设提供了有力的支持，也为国家的相关立法积累了经验。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加强党对立法工作的领导，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，深入推进科学立法、民主立法。广东省注意发挥人大主导作用，在探索坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体实现形式和运行机制中突出人大的重要地位。1996年7月，中共广东省委审议通过了《关于进一步加强依法治省工作的决定》后，广东省八届人大常委会根据省委决定的精神，通过了《关于在依法治省工作中充分发挥地方各级人大常委会作用的决议》，要求各级人大常委会认真履行宪法和法律赋予的职权，充分发挥人大常委会在依法治省工作中的主导作用，积极推进依法治省工作。[2]依法治省，首先要有法可依。发挥人大的作用：有利于人大在保证宪法和法律的贯彻实施中履行法定职责；有利于人大在把握依法治省内涵的基础上发挥职能作用；有利于地方立法准确体现党的路线、方针、政策，与时俱进，同改革、发展、稳定的大局相结合，通过立法解决实际问题。广东省地方立法呈现以下几个特点：一是先行先试，创制性立法是其立法的重要形式；二是经济立法多，以适应改革前沿阵地、经济发展的需要；三是立法领域广，保障民生为其立法重点；四是强调立法的科学性和民主性。
（一）解放思想，立天下之先法
在省委的领导下，广东省人大积极探索地方立法，在立法中通过大量创制性立法，将“立法试验田”的作用发挥得淋漓尽致，对当地的社会经济发展和建设提供了很好的制度保障。1979年9月，党中央、国务院在批转广东省委的报告中指出：“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。”1980年2月2日，广东省人大常委会制定的《广东省人口与计划生育条例》，首开全国计划生育地方立法先河；1981年制定的《深圳经济特区土地管理暂行规定》第一次将土地所有权和使用权分开；1992年制定的《深圳经济特区房地产登记条例》和《深圳经济特区房屋租赁条例》，第一次将房地产纳入经济监管的领域；1995年制定的《深圳经济特区律师条例》，是全国第一个有关律师行业的立法；1998年制定的《深圳经济特区政府采购条例》，为2002年的《政府采购法》提供了宝贵的地方经验；2001年制定的《广东省预算审批监督条例》，是全国第一个省人民代表大会通过的预算审批的地方性法规；2002年制定的《广东省电子交易条例》，是国内第一部关于电子商务的条例，该法规确立了电子签名的效力，为全国的电子商务立法提供了宝贵的经验；2005年制定的《广东省政务公开条例》是中国第一部规范政务公开的地方立法。特别值得一提的是，2007年制定的《广东省食品安全条例》，在没有上位法参照的情况下，广东从法规起草，到公开征求意见，提交省人大常委会会议“四读”审议，为后来国家的食品安全立法提供了很好的地方经验。30多年来，在广东的地方立法中，属于创制性、先行性的立法占到了五成左右，而且，上述法规还根据经济社会发展进行了多次修改。[3]
广东立法机制也创新了多个“第一”。1999年9月，广东省人大常委会举行中国的首次立法听证会，听证《广东省建设工程招投标管理条例（修正）》；2001年8月7—8日，广东省人大常委会就电子商务立法举办了一次立法论坛；1993年通过的由专家学者起草草案的《广东省经纪人管理条例》，首开国内委托专家学者起草法规草案之先河；在全国率先将与人民群众利益密切相关的法规草案登报或在政府网站公布，公开征求意见；2000年9月，广东省人大常委会首次聘请了8位立法顾问；2003年11月开始，广东省人大常委会首次向省人大代表、有关行业协会、各地级以上市人大常委会书面征集立法项目和法规草案稿。这些“首次”表明了广东省人大及常委会的创新精神和敢为天下先的态度。
（二）立保障人民权益之法
广东各级立法机关高度关注民生，加强涉及民生问题解决的地方立法工作。在社会保障方面，广东省制定了《广东省社会保险基金监督条例》、《广东省工伤保险条例》等地方性法规；在推进社会事业发展方面，制定了《广东省爱国卫生工作条例》、《广东省医疗废物管理条例》等法规；在保障群众基本生活方面，制定了《广东省食品安全条例》、《广东省饮用水源水质保护条例》、《广东省工资支付条例》等法规；在特殊群体权益保护方面，制定了《广东省老年人权益保障条例》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》、《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》等法规；在促进社会组织发展方面，制定了《广东省行业协会条例》等法规；在加强社会管理方面，制定了《广东省突发公共卫生事件应急办法》、《广东省固体废物污染环境防治条例》、《广东省预防未成年人犯罪条例》、《广东省计算机信息系统安全保护条例》、《广东省粮食安全保障条例》等地方性法规。
特别要指出的是，广东省重点立法保护弱势群体的权益，如立法保护妇女儿童、未成年人、残疾人和老年人的权益。2000年，广东省人大常委会制定了《广东省分散按比例安排残疾人就业办法》，以解决残疾人就业问题。2006年，广东省人大常委会制定了《广东省预防未成年人犯罪条例》，这是中国第一部由未成年人参与起草的地方法规，在预防未成年人犯罪、保护未成年人权益以及落实《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等方面具有积极的推动作用。农村“外嫁女”的权益保障一直是困扰国内很多地区的难题，2007年，广东省制定了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，其最突出的特点就是首次以立法形式明确保护“外嫁女”的合法权益。尽管其实践仍有改进空间，但已迈出了以法治思维和法治手段解决问题的可喜一步。
劳动者权益保障是检验一个地区是否以人为本的重要标准，广东省在这方面也建树颇多。1993年深圳市便制定了《深圳经济特区劳务工条例》，这是中国第一部以立法形式保障外来务工人员的法规。其后，为适应社会发展需要，深圳市人大常委会对此进行了多次修正。2005年广东省制定了《广东省工资支付条例》，明确界定了工资、工作时间、拖欠和克扣工资的标准和界限。此外，还出台了《广东省劳动安全卫生条例》、《广东省劳动合同条例》、《广东省劳动监察条例》、《广东省厂务公开条例》等地方性法规。
（三）立促进经济发展之法
改革开放以来，经济建设一直是党和国家的中心工作，广东省也将经济立法作为立法工作的重中之重。截至2014年，现行有效的地方性法规214件，其中经济类立法超过一半。这些法规主要分为以下几类：一是规范市场主体行为的立法，涉及公司、合伙、股份合作社、个体工商户、私营企业等主体；二是维护市场秩序的立法，主要涉及产品质量、不正当竞争、消费者权益保护等方面；三是加强对专业市场的立法，如在房地产市场方面，制定了土地使用权出让、房地产等级、房地产租赁、房地产转让等一系列法规。
（四）立规范公权力之法
“将公权力关进制度笼子”不仅是公众的呼声，也是党和各级政府一直努力的方向。广东省在“将公权力关进制度笼子”这方面也做了很多有益的尝试。首先，广东省强力规范立法中的部门利益问题。立法中的部门利益主要体现在有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则拒等方面。[4]为了规范公权力，克服部门利益，广东省制定了与公权力行使相关的一系列法规，涉及行政处罚、行政收费、统计管理、行政执法、政府采购、人大监督、人员编制、政务公开等各个方面。特别值得提出来的是2005年制定的《广东省政务公开条例》，不仅系广东省首创，而且对约束公权力有着重要意义，被其他地方纷纷仿效。
（五）科学立法、民主立法
广东省在立法体制、机制、流程的优化方面做了大量努力，科学立法、民主立法的经验丰富。
在科学立法方面，第一，规范立法计划的编制制度。一是与改革、发展、稳定重大决策有关的项目优先；二是原有地方性法规与法律或国际规则不适应，需要修订的项目优先；三是地方迫切需要，且条件成熟的项目优先。第二，规范法规草案的起草制度，为此广东省制定了《广东省人民代表大会常务委员会立法技术和工作程序规范（试行）》，对起草的相关环节，如起草、论证、协调、修改等做出明确规定。第三，建立地方性法规草案指引制度，这也是广东省的创新之举。“指引制度”的目的是解决法规的合法性、必要性和可行性问题。第四，《广东省地方立法条例》规定了统一审议的“三审制度”，以解决越权立法、法规与法律相冲突、部门利益等问题。第五，成立法制工作委员会，使立法工作趋于专业化，具有稳定性和连续性，避免地方的立法机制、程序和人员受人大换届的影响。
民主立法可以防止立法的主观性、脱离实际、背离国情和省情。广东省人大立法时向社会公开立法全过程。2013年以来，广东省人大常委会先后制定完善了《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法听证工作规则》、《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》等五个立法公开制度，切实增加立法工作透明度，把立法全过程向社会公开。
拓展公民有序参与立法途径是广东省立法工作的一大亮点，开公众参与地方立法等诸多全国先河。如广东省人大常委会于1998年举行《广东省物业管理条例（征求意见稿）》座谈会；1999年举行《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》听证会；2003年向社会公开征集地方立法项目；2006年邀请12名未成年人直接参与《广东省预防未成年人犯罪条例》起草工作；2008年邀请2名市民全程参与《广东省第十一届人大常委会立法规划项目（2008—2012年）（征求意见稿）》立项论证会等。这些做法走在全国前列。不仅如此，广东省还逐步健全公众参与地方立法程序规则，如深圳市1999年制定全国首部部门立法听证规则《深圳市人大计划预算委员会听证制度》、2001年制定全国首部地方立法听证规则《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》。[5]
发挥人大代表的作用也是民主立法的重要体现。广东省人大代表参与立法的途径主要有以下几个方面：一是发挥代表在立法提出机制中的作用，代表提出立法议案、建议也是代表履行职责的重要体现。二是发挥人大代表在立法制定中的作用，使其在法规的起草、调研修改和审议阶段都能发挥作用。三是建立人大代表对法规实施的反馈机制。2013年以来，广东省人大常委会坚持从多方面、多层次发挥代表在立法中的重要作用。每年年初将常委会当年的立法计划发给全体代表，由代表结合自身的工作和所关注的问题，选择报名参与具体的立法项目；每一件拟立法规的征求意见稿都会以电子邮件和信函的形式征求在粤全国人大代表和省人大代表意见；对代表的立法建议和议案进行认真研究，及时列入立法计划；邀请代表列席审议法规草案的会议。这些做法为人民代表参与立法提供了很好的平台。
广东省还充分利用人力资源优势，发挥广东专业人士的立法咨询作用。广东省人大组建了立法咨询基地、立法咨询专家库和立法评估中心。2013年，广东省人大常委会与中山大学等九所高校合作建立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并组建立法咨询专家库，聘请66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家。2014年7月，广东省人大常委会与省法学会、省青年联合会、省律师协会、省工商联等合作建立广东省立法社会参与和评估中心，使这些机构、中心实际参与广东省的立法活动。如2013年，广东省人大就将社会关注度高的立法委托给第三方起草。例如，《广东省信访条例》委托给了中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草，《广东省企业集体合同条例》与《广东省救灾条例》委托给了华南理工大学、广州大学起草。2014年类似的委托立法实践更加丰富。[6]委托第三方起草，有助于消除立法的部门利益，最大限度地保护公众权益。
（六）立法工作任重道远
尽管广东在地方性立法方面取得了不俗的成绩，但是也存在一些问题。广东省作为中国经济和社会改革发展的前沿阵地，与国内其他地区相比较，既面临相同的问题，也有极具个性化的问题。例如，广东经济发展一直名列前茅，但经济结构不合理，且省内地区间经济发展不平衡现象突出；社会发展滞后于经济发展现象明显，民生保障虽有进步但仍有待加速；环境保护和资源合理配置还需加强；流动人口管理必须创新等。从立法本身来看，也存在有的法规草案前瞻性、可操作性不够强，个别法规草案的条款与上位法相抵触，存在部门利益倾向，立法技术粗糙等问题。广东省虽然制定了相关规定，如《广东省地方立法条例》、《关于进一步加强立法协调工作的意见》、《关于进一步加强与较大的市地方立法协调工作的意见》、《广东省法规草案指引若干规定（试行）》，有助于解决地方性法规草案审议过程中存在的问题，建立科学的立法工作机制提高法规审议的效率和质量，但还需要进一步用好立法权，促进社会经济又好又快发展。特别是从前期的依法治省工作来看，广东省的各项工作都走在全国前列。但是，根据十八届四中全会的精神，除了继续巩固以往的成果，广东省立法还应该在建立第三方起草法规机制基础上，引入第三方评估机制，明确地方立法权限，推进立法精细化，建立重要条款单独表决机制，做好重点领域的立法工作等。
三 全面推进法治政府建设
“法治政府”的本质要求是“一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益，并防止行政权力的扩张和滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益”。[7]建设法治政府也是中国全面落实依法治国基本方略的重要内容。1999年国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，2004年国务院又颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，各级政府都需在法治的轨道上运行权力。十八届四中全会再次提出“三个共同推进”和“三个一体建设”。其中，依法行政和法治政府建设更是不可或缺的鼎立三足之一，关系到法治中国建设的安危和成败。
建设法治政府是全面建设社会主义法治体系的重要内容，是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要，是维护人民群众合法权益、实现社会公平的制度保障。法治政府建设的主要内容有：依法全面履行政府职责，健全依法决策机制，深化行政体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强调对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开。广东省政府法制工作贯穿于改革开放和经济社会发展的全过程，始终围绕党委和政府各个时期的中心工作，服从并服务于改革开放和经济社会发展大局，确保正确的发展方向。30余年来，各级政府法制机构坚持从本省改革发展稳定大局出发，通过政府立法、层级监督，充分发挥政府法律顾问作用，为广东省改革开放和现代化建设提供了重要保障。
（一）注重依法行政机制建设
广东省作为改革先行地区，市场经济客观上要求政府依法行政。外因只是条件，内因才是关键。2011年，广东省委发布《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》，明确了广东法治政府建设的目标。概括而言，就是将广东省各级政府建设成有限政府、责任政府、阳光政府和服务型政府。广东省依法行政推进思维明确、路径清晰，主要是注重健全法治政府建设的领导机制、以行政审批制度改革为切入点、加快政府职能的转变；建立健全科学、民主、依法决策的机制，规范政府立法工作；施行相对集中行政处罚权和综合行政执法工作；全面深化政务公开；加强行政复议和行政应诉工作；全面推行规范性文件审查制度；深化大部门体制改革和富县强镇改革，加快推进财政、投资、工商管理、价格管理等关键领域改革，加快推进行政执法体制改革等。
为了推动依法行政工作，广东省成立了省政府依法行政领导小组，并设立了办公室，日常工作由省法制办承担。全省市、县（区）政府和省直部门普遍建立了以主要领导负总责、分管领导具体负责的依法行政工作机制。依法行政领导小组对推进广东省依法行政、加快法治政府建设发挥了重要的作用，取得明显成效。2014年，广东省政府印发了《2014年广东省依法行政工作要点》，明确了全省依法行政的任务要求。省政府分别向国务院和省委、省人大常委会上报了《广东省2013年推进依法行政工作情况报告》。广东省推进依法行政的具体做法主要表现为以下几个方面。一是通过领导干部带头学法活动，强化依法行政意识，提高依法行政能力。二是制定并完善《广东省各地级以上市经济社会发展实绩考核评价指标体系》，在省直部门和各地级以上市领导班子年度考核民主测评中，设置法治评价项目，作为任免干部的重要条件。三是制度建设上新台阶。四是推进行政管理体制创新，政府服务能力明显提高。五是坚持规范和监督并举，加大合法性审查和层级监督的力度。六是发挥政府法律顾问的作用，不断提高政府决策的合法性水平。
（二）健全重大行政决策机制
行政决策是国家行政机关或行政人员发挥行政管理职能，做出处理国家公共事务的决定。[8]重大决策机制的法治化是深入推进依法行政、加快法治政府建设的需要，是科学民主决策的必然要求，其可以维护人民权益、实现公平正义。重大行政决策主要是指以下几方面的内容：一是制定经济和社会发展重大政策措施；二是编制和修改各类经济、社会、文化发展和公共服务总体规划；三是使用重大财政资金，安排重大政府投资项目，处置重大国有资产；四是开发利用重大资源；五是制定城市建设、环境保护、土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、住房保障、交通管理政策；六是制定行政管理体制的重大措施；七是其他需要政府决定的重大行政管理事项；等等。行政决策科学与否直接关系到经济发展、社会稳定、人民幸福，因此，政府决策应当具有合法性、科学性、民主性、连续性。十八届四中全会《决定》特别指出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”，要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”等。之所以要做这样的规定，是因为，从各地的实践来看，重大行政决策不科学、不民主、不具有连续性的情况并不鲜见。
从广东的实践来看，规范重大行政决策是广东省法治政府建设的重要内容。广东省在保证重大决策的科学化、民主化方面着重探索了以下几方面的工作：一是建立重大行政决策的事前约束机制，包括专家咨询机制、公众参与机制和合法性审查机制；二是建立重大行政决策事后监督机制，主要包括决策后评价机制、责任追究机制。
广东省注重行政决策中的公众参与，2006年《广州市规章制定公众参与办法》是全国首部全面规范公众参与立法的地方政府规章。在此基础上，各级政府的民主决策与执法程序也在不断制度化、程序化，公告、听证会等程序成为民主行政的基本制度选择。
（三）行政审批制度改革稳、准、狠
行政审批是指法定有权行政机关因行政相对方的申请，依据法律或政策，经审查，以要式行为方式准予其从事特定活动，认可其资格资质，确立其特定主体资格、特定身份或统一其从事某一特定活动的行为。[9]由于行政审批存在制约经济发展、以权谋私等问题，改革行政审批制度成为社会共识。《决定》指出，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。推进政府权力清单制度，坚持清除权力设租寻租的空间。从全国形势看，2001年国务院全面部署和推进行政审批制度改革工作。2004年国务院在《全面推进依法行政纲要》中，提出要“减少行政许可项目，规范行政行为，改革行政许可方式”。由于广东省处于改革开放前沿，市场发育程度较高，经济社会发展正全面进入转型期，深化行政审批制度改革、转变政府职能的需求十分紧迫。2012年8月，国务院常务会议批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。在广东省进行改革试点，对于深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，完善社会主义市场经济体制，具有重要示范意义。广东省痛下决心，先后对行政审批项目进行了多轮清理，基本摸清行政审批事项的家底，该取消的坚决取消。
为巩固改革成果，广东出台了《广东省行政审批管理监督办法》。其中明确规定，“设定行政许可必须符合行政许可法规定；法律、行政法规和国务院的决定只作出原则性的管理要求，没有规定设定行政许可的，不得设定行政许可”。
此外，在行政审批改革中，广东省还创新审批方式，在“一站式”服务、网上审批、并联审批等审批流程优化方面也成效显著。截至2014年第一季度，省级分五批共调整行政审批500多项；至2015年年初，98％的省级行政审批事项可在网上办理。
（四）完善对规范性文件的监管
规范性文件没有明确的定义，其范围涵盖非常广，大致具有以下几个特征：一是规范性文件不是法规，但具有部分“法”的属性；二是规范性文件针对的是不特定人群，具有普遍约束力；三是规范性文件具有可重复适用的特性。规范性文件在中国的社会经济生活中具有非常重要的作用，也成为推进依法行政的焦点之一。为此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，规范性文件应“符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障”。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》等文件都反复要求建立健全规范性文件管理制度。从广东省规范性文件管理实践来看，其主要包括规范性文件制定的公众参与机制、草案审查机制、统一发布机制、文件评估机制和文件清理机制。
（五）规范行政处罚裁量权
行政执法是行政主体依法对行政相对人采取的具体直接影响其权利义务，或者对相对人权利的形式和义务的履行情况进行监督检查的具体行政行为，具体包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政检查等行政行为。行政执法是政府管理部门行使权力的直接体现，关系到经济发展、社会稳定、国计民生。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求各级政府“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”。广东省在《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》中明确要求，各级政府应“深入推行行政执法责任制，推行行政执法体制改革，完善便民高效、制约有效的行政执法程序，提高行政执法能力。积极推进相对集中政府规章草拟权、行政许可权、行政处罚权、行政复议权、政府法律事务处理权工作，加强政府管理创新，提高行政效能”。行政执法体制改革是确保法律实施和依法行政的需要，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。执法得当可以保障人民群众的合法权益。从全国情况来看，行政执法还存在一些问题，执法不作为、执法乱作为、变通执法、选择性执法、裁量权放大的情况比较普遍，群众比较关心，也损害了法律的权威、党和政府的形象。长期以来，政府部门把较多的精力放在了行政审批上，重审批、轻监管，以批代管，导致政府职能错位、行政效率低下。
从近年来广东省的实践来看，行政执法工作取得明显成效，突出表现在规范行政处罚自由裁量权、行政审批制度改革和执法量化考核等方面。
行政处罚是国家行政机关或法律、法规授权的组织，为了实施行政管理在法定职权内依法对违反行政法律规范、尚未构成犯罪的行政管理相对人所实施的行政性的惩戒。[10]一般而言，行政处罚必须遵循“法定原则”，避免行政权力的滥用。但是，由于法律不能穷尽对复杂社会现象的规定，自由裁量权在某种程度上具有存在的合理性，其可以提高行政处罚的效率和适应性，弥合法律法规与现实社会之间的裂隙。考虑到自由裁量权天然具有不受约束的扩张滥用倾向，因此对自由裁量权加以规范，使之在合理合法的范围内运行很有必要。2011年广东省出台《广东省规范行政处罚自由裁量权的规定》，明确要求行政处罚自由裁量权是“行政处罚实施机关在法律、法规、规章规定的行政处罚范围内，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的权限”。在实践中，广东省允许各地开展“行政处罚自由裁量权量化标准”活动。中山市人民政府出台《中山市规范行政处罚自由裁量权暂行规定》，为“行政处罚自由裁量权量化标准”提供了实施依据。
（六）改革行政复议体制机制
行政复议是公民、法人或其他社会组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益、依法向有复议权的行政机关申请复议、复审的法律制度。行政复议既是一种监督制度，也是一种救济制度，在解决行政争议方面具有重要作用。由于行政复议集诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制于一身，因此被寄予厚望。但现实中全国各地行政复议的效果却差强人意，关键在于行政复议机构在制度安排和效率上都缺乏合理性和吸引力。为了改变这种状况，广东省各地市积极探索开展行政复议体制机制的改革。广州市政府法制办开发了一套行政复议网上办案系统，从申请开始的立案环节，到案件开庭、审理环节全程录音录像，再到复议决定的对外公开，均实现全流程网上办案。中山市出台了一系列与行政复议委员会相关的规定，如《中山市人民政府行政复议委员会工作规则》、《中山市人民政府行政复议委员会办理行政复议案件暂行办法》、《中山市人民政府行政复议委员会非常任委员会遴选办法》等，通过集中行使行政复议权，优化了有限的行政资源，遴选社会人士参加行政复议委员会，提高行政复议机构的独立性，提高行政复议的公正性和吸引力。2013年度广东各级行政机关共收到行政复议申请17408件，数量已连续多年居全国之首。[11]
（七）推进政务公开，促进依法行政
政务公开是现代行政的基本制度，在经济社会事务管理方面具有重要作用。政务公开是法治政府建设的重点环节，是实现人民当家作主、发展社会主义民主法治的需要，是信息化条件下政府履职的需要，是构建开放型经济体制的需要，更是保障权力在阳光下运行、健全预防和惩治腐败体系的需要。党的十八届四中全会《决定》指出，要“全面推进政务公开，坚持以公开为原则，不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。得风气之先的广东在这方面依然走在前列，2002年以来，广东省开始在全省全面推行政务公开，将政务公开作为法治政府的关键内容来抓，在拓展内容、丰富形式、完善机制等方面下大功夫，取得了显著成效。在内容上，行政处罚结果的公开是广东政务公开推进的重点之一，也是全国许多地方的薄弱环节。广州市工商局将下属分局的处罚信息按月分批公开上网，公开项目要素包括了当事人名称、营业执照号码、处罚决定书文号、违法行为类型、处罚依据、处罚结果、处罚机构、决定和送达日期等，对于违法行为起到强烈震慑效果。在形式上，广东省将政府网站建设作为首选。2006年广东省政府网站改版后，不仅信息内容更加丰富、及时、全面，而且开通了“网上办事大厅”，使群众可以在网上便捷地咨询、申报办理事项，并及时跟进办理进展情况。在机制上重视互动公开。行政决策的预公开，通过专家咨询论证、公示、听证等方式，畅通民意表达渠道并听取各方意见，提升了行政决策的公众参与度和社会能见度。广东省出台了全国第一部系统规范政务公开的省级地方性法规——《广东省政务公开条例》，将政务公开的各项内容、要求、程序落实为刚性的法律规范。
广东省大力推进新闻发布制度和新闻发言人制度的建设，并率先进行了政务公开制度化的地方立法尝试。1999年5月6日，广东省政府办公厅转发了《省政府新闻办公室关于建立广东省新闻发布制度的意见》，明确以“广东省人民政府新闻办公室情况介绍会”的形式，定期向境内外媒体发布广东社会经济发展最新信息，同时指定省政府直属15个主要涉外单位设立新闻发言人及新闻联络员。这标志着广东省的新闻发布制度走向制度化、规范化，同时也使广东成为中国最早正式建立新闻发言人制度的省份。
四 推进司法改革，确保司法公正为社会底线
2002年，党的十六大报告提出“推进司法体制改革”，要求完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，完善诉讼程序并切实解决执行难问题，强调“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。2007年，党的十七大报告提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。
此后，最高人民法院先后制定了四个“司法改革五年纲要”，确立了不同时期人民法院司法改革的基本任务和目标。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》明确了改革的总体思路，即让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，坚持司法为民、公正司法为工作主线，着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化。
当前，中国正处在经济、社会发生巨大变革的时期，经济发展大幅提升了人民的生活水平，社会利益逐渐分化，社会矛盾大幅增加。伴随着经济发展的，是人民的民主法治意识的增强，这便对司法机关提出了更高的要求。党的十八届四中全会《决定》中指出：“司法公正对社会有重要的引领作用，司法不公对社会有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”
近年来，广东法院以开放的姿态和探索的精神，进行司法改革与创新，为“加快转型升级，建设幸福广东”提供司法保障和司法服务。2012年，深圳市福田区法院探索审判长负责制，按照1名审判长、2名普通法官、3名法官助理、4名其他辅助人员，组成“1+2+3+4”的合议制模式；以及1名审判长和若干名辅助人员，组成“1+N”独任制模式；进而组建以审判长为中心的审判团队。2014年，广东省深圳市两级法院启动法官职业化改革，实行人员分类管理。将法院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大职务类型。其法官序列与行政级别完全脱钩，按照法官单独职务序列管理。不同等级的法官之间没有行政隶属关系，法官待遇和法官等级挂钩，不与行政级别挂钩。
（一）创新审判机制，确保公正司法
广东作为经济强省，随着改革开放的纵深推进，法院受理的案件急剧增加，并涌现出许多新型案件。传统的审判模式由于诉讼程序烦琐、效率低下、专业化程度不高等特点，在应对海量和新型案件的审理时，捉襟见肘。审判是司法的核心，为了提高案件的审判效率和审判质量，确保公正司法，广东法院率先创新审判模式，积极进行案件管理改革，缩小审判裁量权，实行案件质量评查，完善民生案件、劳动争议案件和知识产权案件审判机制，走在了全国司法改革的前列。
第一，推行民生案件速裁机制。随着经济繁荣和交易活动增加，小额经济纠纷大量出现，如合同欠款、交通肇事赔偿、物管费缴纳等。2011年最高人民法院印发《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》，开始在北京、广东、甘肃、福建等13个省（市、自治区）的90个基层法院开展小额速裁试点。广东作为试点省份，2001年在深圳市罗湖区设置了首个小额速裁法庭。罗湖区人民法院的“速裁法庭”于2011年4月被最高人民法院确定为试点法院。2012年4月，广东省高级人民法院制定下发了《关于扩大小额速裁试点法院的通知》，将小额速裁试点工作扩大至珠三角各市基层法院。通过速裁机制的实施，广东法院提升了司法的效率，满足了社会发展的需求。
第二，统一劳动争议案件的审判标准，妥善处理劳动争议案件。广东省劳动关系复杂、多变，群体性劳动纠纷不断增多。妥善处理好各类劳动矛盾纠纷，不仅关系到劳动者的切身利益和企业的健康发展，还关系到地方经济结构的调整和增长方式的转变，乃至整个社会的和谐稳定。为了及时公正处理劳动争议案件，广东省高级人民法院和广东省劳动争议仲裁委员会于2008年7月共同制定了《关于适用〈劳动争议调解仲裁法〉、〈劳动合同法〉若干问题的指导意见》，2011年广东省高级人民法院制定了《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》，2012年广东省高级人民法院发布了《广东省高级人民法院关于进一步发挥司法能动作用为构建我省和谐稳定劳动关系提供司法保障的若干意见》。这一系列文件确立了劳动争议处理的平等原则，划定了劳动争议的范围，明晰了劳动争议仲裁与诉讼的关系，为保障劳动者的合法权益给出了指导意见。
统一审判标准，公平审理案件，纠正近年来饱受诟病的劳动争议案件中的“同案不同判”的问题。中山市中级人民法院于2011年9月出台了《审理劳动争议案件若干问题的参考意见》。该文件合理界定了劳动争议案件的受案范围，明确了诉讼主体资格，理清了仲裁与审判的衔接机制，并就工资、加班工资、双倍工资，经济补偿金、赔偿金、竞业限制和违约金，劳动合同签订、履行、变更、解除与终止等作出规定。该文件对于劳动者准确理解法律规定，帮助中山市两级法院准确掌握裁判尺度，公正高效地审理好劳动争议案件具有重要意义。2008年起，深圳市中级人民法院制定了《关于审理劳动争议案件程序性问题的指导意见》、《关于审理劳动争议案件实体性问题的指导意见》、《审理工伤损害赔偿纠纷案件相关法律适用问题的指导意见》、《关于审理人事争议案件相关法律适用问题的指导意见》等司法文件，基本形成了劳动争议案件的规范化办案指导意见体系。为了便于法官掌握劳动争议案件的相关文件，深圳市中级人民法院编印《劳动人事争议办案手册》，并印发《劳动争议审判通讯》。
第三，提高审判的专业化程度。广东省高级人民法院在全省法院系统分层次推动劳动争议案件的专业化审判模式，如在劳动争议案件数量多、比例大的中级人民法院和基层人民法院，增设专门处理劳动争议的审判庭或组成专门合议庭；设在市区、劳动争议纠纷案件相对集中的人民法庭，则改设为劳动争议专业法庭；基层法院根据需要探索设立劳动争议巡回法庭，方便劳动者诉讼。深圳市中级人民法院于2005年4月成立了全国法院系统第一个专业化的劳动争议审判庭。2008年，罗湖和福田两个区人民法院也相继成立了专门的劳动争议审判庭。中山市中级人民法院于2011年4月设立了专门审理劳动争议案件的民六庭。
广东省还大力推进知识产权专业化审判。知识产权制度是人类现代文明的象征，对知识产权提供司法保护是世界各个国家和地区的战略性选择。在激烈的市场竞争中，广东省企业之间有关知识产权的纠纷不断增多。广东省非常重视提升知识产权的司法保护力度。广东高院在最高法院的指导和广东省委的领导下积极开展广州知识产权法院筹建工作，并探索按照中央司法改革精神对广州知识产权法院成立后的机构设置、审判权运行等进行设计。2014年11月19日，广州知识产权法院遴选委员会成立并启动主审法官遴选。广州知识产权法院按中级法院组建，以去行政化为建立原则，各审判庭不设行政级别，主审法官不设行政等级。
第四，规范法官的自由裁量权，建立案件评估机制。公正是司法的生命线，法官的自由裁量权，是人民法院审理案件，在法律规定范围内、法律规定不具体或在法律没有规定的情况下，对具体案件的程序和实体问题，酌情做出裁判的权力。当前裁判尺度不统一的问题多出现在劳动争议、道路交通事故、房屋拆迁和商品房买卖等民生相关领域。同案不同判的情况，损害当事人的权益，破坏法治统一性、确定性和可预期性，影响司法的公信力和权威性。为规范法官自由裁量权，努力实现统一裁判尺度，提高司法公信力，广东省高级人民法院于2009年3月出台了《关于规范民商事审判自由裁量权的意见（试行）》，对民商事审判自由裁量权的适用范围、原则、方法和程序以及要实现目的要求等各个方面作出了具体严格的规定，并确立了民商事案件案例指导制度。
案件质量监督管理是人民法院系统内部的管理机制。为建立科学有效的案件质量监督管理体系，2009年10月，广东省高级人民法院下发了《广东省法院案件质量监督管理办法》，对法院案件质量管理的主体、程序以及责任认定与承担等做出规定。2009年12月，为顺利开展案件质量评查工作，广东省高级人民法院制定了《广东省高级人民法院案件质量评查试行方案》。通过这一系列文件的出台实施，以着力提高审判质量和效率为出发点，以建立健全案件质量内部监督管理机制为依托，多层次协调统一的案件质量评查工作体系逐步建构起来并走向完善。
第五，延伸审判职能、提高服务水平。法院的审判职能不应随案结就事了，还应通过司法建议、案后沟通等方式向后延伸。司法建议是法院在案件审理结束后，为预防纠纷和犯罪的发生，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题，提出改进和完善管理工作的建议。司法建议拓展和延伸了审判职能，是实现审判法律效果与社会效果有机统一的有效载体，是监督和促进依法行政、妥善化解矛盾纠纷的有效举措，还是人民法院依法裁判的必要补充。从广东的实践来看，司法建议范围不断拓宽。法院既可以针对个案中存在的问题提出司法建议，也可以就某一类案件或某一个阶段存在的突出问题提出系统性的司法建议。广东省还对司法建议的程序和形式进行了规范。司法建议的提出应遵循下列程序，审判人员根据合议庭意见或审判委员会意见撰写初稿，报业务庭领导、主管副院长或院长审批签发，由研究室统一编号、加盖法院公章，并交专门部门备案后发出。司法建议发出后三个月未反馈的，承办人员按规定必须督促，收到反馈材料后及时登记、归档。
发布审判白皮书，总结审判工作经验。审判白皮书是司法建议权制度化载体，将司法建议从个案层次提升到年度报告层次，有利于整体观察和系统总结相关领域的状况。目前这一制度已在全国各级法院展开，一些基层人民法院也出台了“白皮书”，广东的做法则更为精细。广东司法机关根据案件审判情况制作了知识产权审判白皮书、劳动争议审判白皮书，其中以中山市中级人民法院的劳动争议白皮书最为典型，其采取司法统计与案例分析的方法，集中反映特定时段劳动争议诉讼的基本情况，对具有代表性的案件进行类型化分析，分析劳动争议纠纷在法律适用、政府管理、裁审协调、规范用工以及劳动者维权等方面存在的问题，提出有针对性的改进建议。
（二）司法职能前移化解社会矛盾
随着各种经济利益冲突导致的社会矛盾日趋增多，涉访案件层出不穷，司法机关维稳压力较大。面对此种复杂形势，广东司法机关在司法职能前移、化解社会矛盾方面做了诸多尝试，其中诉前联调、司法惠民等工作机制颇具特色、成效显著。
诉前联调，即“诉讼之前的联动调解”，就是利用人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式，在诉讼之前化解矛盾纠纷，维护社会稳定。广东省的诉前联调是通过建立“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的联合调解平台，组织、协调相关的行政机关、事业单位、社会组织对矛盾纠纷进行调解。诉前联调坚持“调解优先”、“自愿”和“依法”三原则，使诉讼与人民调解、行政调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间建立起有效衔接，形成便民、高效、低成本的多元化纠纷解决机制，将矛盾纠纷化解在当地、化解在基层、化解在诉讼之前。
广东省的诉前联调有效缓解了法院民事案件快速增长，缓解了法院普遍面临的案多人少的压力。仅2011年1—9月，广东省共受理诉前联调46440件，经过调解达成协议37435件，调解成功率为80.6％；其中向法院申请司法确认31630件，只有1027件需要强制执行，占司法确认数的3.25％。广州中院确立了“以项目创新带动难题破解、以重点区域带动全局发展”的工作思路，将黄埔、花都、南沙、增城定为全市诉前联调工作示范区，并在天河、白云、黄埔、南沙、增城分别试点实施金融服务、商业贸易纠纷行业诉前协同调解，诉前调解与小额速裁、审前调解衔接机制等创新项目，其效果非常显著。广州市自2011年6月全面推行诉前联调工作以来，在基层法院立案部门、派出法庭建立诉前联调工作室39个，在各类职能部门、镇街综治信访维稳中心、村社建立联调工作站104个，形成“区县—镇街—村社”三级联调网络；与430家职能部门、调解组织、社会组织建立联调关系，建立起一支包括政法干警、热心市民、公益律师和社会工作者在内的1300余人的联调队伍，共调处矛盾纠纷68183件，调解成功59143件，涉及标的19.3亿元，当事人自动履行率高达95.7％。[12]
广东一些地方积极探索高效便民的化解矛盾纠纷的司法工作机制，惠州市龙门县人民法院的司法惠民工作站最具代表性。龙门县山地居多，村镇分布离县城较为偏远，许多地方由于地理环境的限制没有设置法庭，村镇居民的纠纷解决的司法途径不畅。由于契约观念不强，农民往往信访不信法。龙门县人民法院的领导和法官认为，基于农村主要矛盾及其产生原因，提升农民的法律意识和契约精神至关重要。因此，决定在没有建立法庭的村镇设立司法惠民工作站，定期派驻法官并邀请当地镇人大副主席、村干部共同参与，协调处理当地纠纷、解答法律问题、进行法律宣传。司法惠民工作站的法官主动为老百姓提供法律咨询、诉前调解、巡回立案、巡回开庭、申请执行等“一站式”现场服务，使大量的涉法涉诉案件得到及时有效调解。司法惠民工作站设在基层，法院的工作重心明显下移，群众有纠纷可以直接到工作站申请解决。这样一来，群众少跑路、少花钱、少误工，极大地方便了群众解决纠纷。司法惠民工作站更深层次的意义在于，司法机关借助司法惠民工作站在龙门县掀起了一场契约精神的乡村启蒙运动，有效提升了群众的法律意识，初步扭转了“信访不信法”的观念。
此外，司法惠民工作站还做到了几个结合，如与镇综治信访维稳中心相结合、与人大代表创建和谐责任区活动相结合、与开展“争创诚信守法先进户”活动相结合、与“四民主工作法”[13]相结合、与党员“三先”[14]活动相结合。通过上述机制，使基层政权的稳固和基层社会的治理有机结合起来。
（三）多管齐下破解执行难
法院执行是人民法院依照法定程序运用国家强制力落实生效法律文书确定的权利义务，保护当事人合法权益的司法活动。司法公正不仅应体现在审判环节，更要落实在执行上。公正的审判如果最终得不到执行，不仅损害了当事人的合法权益，也直接损害了司法尊严和权威。近年来，司法判决执行难一直困扰着司法机关、案件当事人，是社会高度关注的热点问题，也是司法改革的重要内容。最高人民法院先后出台了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发〔2009〕43号）、《人民法院执行案件流程管理规则（试行）》和《关于建立和完善国家执行联动机制若干问题的意见》（法发〔2010〕15号）等规范性文件，希望破解执行难问题。
判决是加盖法院院印的具有强制效力的法律文书，是司法权的体现，如果得不到执行，践踏的是国家司法的尊严。执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力。可见，执行权是一种复合权力，包括执行审查权和执行实施权。执行审查权其性质属于裁判权，具有自由裁量空间，需要法官中立客观地做出裁判。传统的执行权过度集中、执行机构的设立缺乏明确具体的规定、执行分权规定缺失、缺乏有效的监督制约机制，导致执行实践中职权配置错位，流程管理不当。执行权的合理配置对整个强制执行体制、机制以及方式的设计具有基础性的作用。
从广东的实践看，执行权的合理配置是破解执行难的关键。广东法院执行权配置包括执行权的横向配置、纵向配置以及立、审、执协调配合机制。执行权的横向配置，是指广东省各中级人民法院和基层人民法院执行局内设执行实施机构和执行审查机构，分别行使执行审查权和执行实施权。执行审查权应当由执行法官行使；执行实施权既可以由执行法官行使，也可由执行员、法警和其他执行人员行使。执行实施机构主要负责执行法律文书送达、查控、处置被执行财产、制定债权分配方案、办理执行款交付、采取强制措施、强制搬迁、财产保全、先予执行、财产刑执行、行政非诉案件和行政诉讼案件执行、执行协调等执行实施工作；执行审查机构主要负责审查执行异议、执行复议、案外人异议、部分变更和追加执行主体等申请的执行裁决事项。部分变更和追加执行主体、不予执行仲裁裁决和公证债权文书等实体性执行争议，由相关民事审判庭负责审查。执行权的纵向配置，则是指案件执行重心下移，省法院原则上不执行具体案件，其受理的执行实施案件指定由执行力量较强、对案件执行有利的中级法院或专门法院执行。
建立健全立、审、执协调配合的机制也十分关键。广东法院一是建立了立案登记制度。所有的执行案件，不论是执行异议、复议、监督案件，还是异议之诉案件，必须办理立案登记手续，由立案庭立案后移交相关执行和审判机构处理，便于统一管理和监督。二是实现执行立、审、执彻底分立。认真落实立、审、执分立原则，不断完善工作机制，执行异议、复议、监督、督促、协调等案件，一律由立案庭审查立案；在执行程序中追加、变更被执行人等涉及当事人和利害关系人实体问题的案件，一律由相关审判庭审理。
提高执行的透明度。阳光是最好的防腐剂，判决执行之所以滋生司法腐败，是因为执行过程不透明，为暗箱操作和权钱交易提供了空间。2005年广东省高级人民法院制定了《广东省高级人民法院关于完善执行公开的若干规定（试行）》。该文件规定了执行公开的范围和方式，并规定了人民法院在执行过程中的公开事项，如立案信息公开及权利告知、执行日志公开、曝光恶意被执行人、执行结果公开等。2009年出台的《广东省高级人民法院执行工作规范》，规定执行工作应增强公开性和透明度，进一步完善执行公开工作，依法保护当事人的合法权益，保障当事人、利害关系人对人民法院执行工作的知情权。
广东司法机关还建立了“主动执行”工作机制。“主动执行”是广东省高级人民法院主推的执行模式，是指对已经发生法律效力，债务人在规定的履行期限内没有自觉履行的民事判决书、裁定书、调解书以及支付令，在债权人事先同意的前提下，不需经债权人申请，而由人民法院直接移送立案执行。按照传统的执行模式，如果要启动案件执行程序，一般须在法律文书生效后，由案件的当事人在法律规定的时限内向法院申请强制执行，逾期将不予受理。实践中，经常出现由于当事人疏忽或被执行人故意拖延，造成错过最佳执行时机导致执行不能的情况。2010年3月，广东省高级人民法院在前期试点的基础上制定了《关于在全省法院实行主动执行制度的若干规定（试行）》。该文件于2010年5月1日起施行，同时废止了之前制定的《广东省高级人民法院关于实行主动执行制度的若干规定（试行）》。广东省高级人民法院确立了主动执行应遵循的四原则，即为民、便民、利民和高效的工作原则，并规定了主动执行的程序。
建立执行联动机制。案件执行难，主要难在法院缺乏有效的手段查清被执行人的财产状况，为此，法院必须依靠相关单位和部门的配合。2010年，最高人民法院、最高人民检察院、国家发展和改革委员会等联合印发了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》。广东省高级人民法院出台了相关司法文件，如2008年出台的《关于在执行工作中被执行人报告财产的若干规定（试行）》、《关于建立基层协助执行网络的若干意见》，2010年出台的《关于委托查询被执行人人民币银行结算账户开户银行名称的暂行规定》，2011年与广东省公安厅联合出台的《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于查控被执行人及其车辆问题的若干规定》。为保证执行联动机制的顺利开展，广东省高级人民法院成立了执行联动机制工作领导小组及办公室，积极协调推动联动成员单位制定实施细则或工作办法，落实具体责任部门和责任人，建立和完善具体可操作的运行机制。执行联动机制分为跨行业联动和跨地区联动。
构建诚信体系，让当事人自觉履行法律义务。广东省高级人民法院在《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》中提出，建立社会诚信体系，解决“执行难”的问题。为此，广东法院加强与公安、检察、纪检、国土、房管、工商、税务、银行等部门的协调，推动建立征信数据库。广东法院建立了功能强大的被执行人信息查询系统，如广东省高级人民法院执行指挥中心大厅建了被执行人信息查询系统，其包括16个子系统。此外，法院合理运用罚款、拘留、拒不执行生效裁判文书罪等强制性手段强化执行威慑力，增加“老赖”的失信成本。
（四）推动司法公开，提升司法公信力
司法公开具体是指，除涉及国家秘密、有关当事人商业秘密或者个人隐私以及可能影响法院正常审判秩序的事项外，法院的各项审判活动以及与审判活动有关的各类信息，均应向案件当事人和社会公众公开。司法公开对于方便公民行使诉权、落实和保障公民知情权和司法参与权、提升司法审判水平、维护司法权威和公信力、防止司法腐败、最终实现司法正义具有重要作用。当然，在司法公开过程中，也需要防止泄露审判秘密，侵犯司法工作者和当事人的隐私权，更不能妨碍审判独立。
广东司法公开工作起步早，发展迅速，走在全国前列。为落实最高人民法院司法公开的要求，尤其是广东省内有五家法院被最高人民法院确定为司法公开示范法院之后，广东省高级人民法院制定了一系列有关司法公开的文件，分别是《广东省高级人民法院关于在全省法院进一步推进司法公开的意见》、《广东省高级人民法院关于推进庭审公开的实施办法》、《广东省高级人民法院关于推进听证公开的实施办法》、《广东省高级人民法院关于推进庭审直播的实施办法》、《广东省高级人民法院关于推进执行公开的实施办法》、《广东省高级人民法院关于推进审限公开的实施办法》等。
广东省高级人民法院于2011年制定了《广东省高级人民法院关于进一步推进司法公开的工作方案》，对司法公开的指导思想、工作目标和工作原则提出了总体要求。广东省高级人民法院成立了司法公开工作领导小组及其办公室，主要职责是研究司法公开工作中的重大事项，协调解决工作中存在的困难和问题，督促检查工作进展情况，全面落实司法公开的各项要求和措施。司法公开工作领导小组办公室负责领导小组的日常工作，确保工作到位、措施到位、责任到位。
为确保司法公开工作的顺利开展，广东省高级人民法院建立一系列工作机制，包括：建立司法公开的物质保障机制，加大对立案信访窗口、服务大厅、法院门户网站和其他信息公开平台的建设力度，切实改善司法公开的物质条件，不断提高司法公开的物质保障水平；建立司法公开考核评价机制，设定科学的考核分值，制定相关评分标准，对全省各级法院开展司法公开工作进行考评，并作为评价法院整体工作的一项重要指标；建立司法公开督促检查机制，上级法院对辖区内下级法院的司法公开工作进行指导，定期组织专项检查，通报检查结果；建立司法公开举报投诉机制，在法院门户网站和立案信访大厅设立举报投诉电话、信箱和电子邮箱，公布举报投诉的范围和方式，安排专人对当事人和社会公众反映的问题进行核查并反馈处理结果，对实名举报的，应给予书面回复；建立司法公开责任追究机制，对当事人、社会公众、媒体反映有关法院或者有关人员落实司法公开制度方面存在的问题应当进行核查，对于违反司法公开相关规定并损害当事人合法权益造成严重后果的，应当按照有关规定进行严肃查处。
网站是司法公开第一平台。广东省已经建成六大司法公开平台，有效拓宽了司法公开渠道。这六大司法公开平台分别是窗口公开平台、法庭公开平台、外网公开平台、微博公开平台、手机公开平台和执行无线视频移动指挥系统，其中外网公开平台已经成为司法公开的第一平台。外网公开平台是法院在互联网设立门户网站，全方位、实时公开法院各项工作和各类案件信息。中国社会科学院2012年《法治蓝皮书》发布了中国首个《司法透明度指数报告（2011）》。报告显示，广东省高级人民法院司法透明度在全国26个直辖市、省高级人民法院中跻身前三名；在全国43个较大的市的中级人民法院排名中，深圳市中级人民法院独占鳌头，广州市中级人民法院排名第六。
（五）检察工作强化监督
“强化法律监督，维护公平正义”一直是广东省检察院的工作重点。为了实现这一目标，检察机关坚持解放思想、大胆探索，进行了许多创新。首先，创立检察机关的自侦案件侦捕分开、侦诉分开的内部制约制度，加强内部监督制约确保案件质量，使侦查、预审、公诉工作更加专业化。其次，首创贪污贿赂罪案举报中心和举报制度。再次，在全国最早成立专门的反贪污贿赂机构——反贪污贿赂工作局。
广东省的检察工作有几个特点：一是坚持党对检察工作的领导。二是坚持检察机关依法独立行使职权，自觉接受人大和公众的监督，文明执法。三是充分发挥检察机关的监督功能，全面履行监督职责，拓宽监督渠道，确保办案质量，维护社会公平正义。
（六）司法改革的展望
广东法院积极推动司法公开透明，创新审判、执行机制，通过前移和延伸审判职能促进经济发展和社会稳定。一个地方进行司法改革的努力和突破固然可贵，但是现代司法制度的建立和完善，还有赖于从全国层面整体推进司法改革进程。在认真总结广东司法改革经验的同时，也应该从整体上对司法体制进行审视和反思。中央于2014年再次选定广东省为司法改革的试点省份，广东司法体制改革试点方案也于11月中旬获得中央政法委批复同意。11月，广东省司法体制改革试点工作正式启动，深圳、佛山、汕头、茂名成为首批试点市。广东获批的试点方案包括总方案《广东省司法体制改革试点方案》和六个子方案。“广东方案”，在司法官员额制、司法人员分类管理制、司法责任制以及司法官职业保障制度、司法机关人财物省级统一管理制等都做了周密的部署，且规定了五年的过渡期，以保证司法改革的平稳推进。
五 推进多层次多领域社会治理
党的十八届三中全会提出国家治理和社会治理的概念，使治理成为与改革、市场同等重要的关键词。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”社会治理现代化，就是形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。[15]强调法治在社会治理中的作用，是因为法治的程序性、具体性和规范性与社会治理的要求具有内在一致性。经过几十年的发展改革，中国社会分化为不同的社会阶层，具有差异的利益取向，产生矛盾纠纷不足为奇。社会发展变化伴随着人与人之间关系的变化，相对于传统的熟人社会，人际关系日渐疏远，信任程度逐渐降低，这实际是社会发展的一种正常现象。要想人际关系保持正常运转，社会信任保持良好状态，法治具有不可忽视的作用。法治规则明确、可操作，体现了多数人的意志，是解决利益纷争、明辨是非、平息冲突的有效机制，因此也是社会的最大公约数和社会不同利益群体的平衡器。各种社会力量依照法律方式，有序有效地参与公共生活，进行利益博弈，达成治理共识，实现社会关系的协调与平衡。因此，以法治的手段和法治的思维解决矛盾是当前社会治理的不二选择。
十八届四中全会提出，要推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理的法治化水平。广东在担当经济改革先锋的同时，也加大社会建设与社会治理的力度。广东省推进社会管理创新，树立全社会的法律意识，加强社会综治信访维稳建设，推进基层民主自治管理，重点增强政府社会管理和公共服务职能、增强社区服务和管理网络、增强社会组织服务社会功能等，力求在社会福利、社会救助、医疗卫生、社区建设、社区矫正、养老服务、残疾人服务、政府购买服务、发展社会组织、加强社工和志愿者队伍建设等方面取得突破，促进社会事业蓬勃发展，保障市民享有各种基本权益，维护社会和谐稳定。
（一）创新法治宣传形式
维护社会稳定的过程，就是不断调节、规范社会关系、预防和化解社会矛盾的过程。普法可以提高群众学法、知法、用法、守法的自觉性，避免或减少社会矛盾和纠纷的发生，有效降低维稳成本，是维护社会稳定的治本之策。广东省在普法教育方面具有鲜明的特色。
一是建立普法教育的制度机制，保证普法教育有人抓，能抓好，落到实处。2006年12月，广东省率先出台《广东省法制宣传教育条例》，实现了法制宣传教育的法制化、规范化，改变了法制宣传教育主要依靠行政手段实施的状况。广东省的法制宣传教育体现为政府主导，社会承担。《条例》要求各级人民政府将法制宣传教育工作纳入国民经济与社会发展的总体规划和年度计划，并组织实施。以中山市为例，中山市成立普法工作领导小组统筹全市普法工作，由市委副书记、政法委书记、社工委主任任组长，市政府分管副市长任副组长，各相关部门主要负责人为成员。印发了《中山市开展第六个法制宣传教育五年规划》，对“六五”普法工作进行全面部署，切实做到“普法有机构、总体有规划、年度有计划、工作有制度”，普法工作“人员、工作和经费”三落实。目前，每年市级普法经费达150万元，2011—2013年全市各镇区共投入普法经费2200余万元。同时，中山市充分利用社会资源，多渠道筹措经费，打造“全社会共同参与”的普法工作格局。“六五”普法以来，仅中国移动中山分公司赞助“送法下乡”、“与法同行”等大型普法活动的经费就已超过100万元。
二是根据法制教育的对象，有针对性地划分法制教育的内容。广东省强调各主要行政部门在法制宣传教育中的职责：各部门的工作人员，特别是有执法权的行政机关，通过学法，提高规范执法的水平；具有社会事务管理权的部门如公安、民政、劳动、文化、新闻、出版部门，结合本职工作对特定公众群体进行法制宣传教育；国有资产管理部门、工商部门要指导而不是强制企业对员工进行普法、学法。这些规定突出了行政部门及国有企业在法制教育中的对象性。在“六五”普法工作中，广东省普法教育着力加强对下列四类人群的普法教育：领导干部、青少年学生、村（居）民、外来务工人员。通过分类施教，全面提升了普法工作的覆盖面和感染力。[16]
在领导干部学法方面，广东省委组织部、宣传部等各部门特别联合制定了《关于加强公务员学法用法工作的实施意见》，对全省公务员学法的内容、要求、考试考核、组织领导等做出明确规定。中山市加大培训力度，建立完善各级党委（党组）中心组学法、法律培训、学法考核登记、领导干部任前法律考试等系列规章制度，保障了这项工作的落实。每年举行全市领导干部（公务员）年度学法用法考试，并将法制教育内容纳入领导干部培训课程，每年市委组织部举办的初任公务员、科级干部、后备干部、市副处以上领导干部培训班均开设法制教育课程，并纳入年度考核内容。
在青少年普法方面，广东首创了法制副校长制度，即中小学校聘请兼职法制副校长，这项制度在全国得到了推广。在学校教育上，落实法制教育内容、课时、师资培训和考试考核；在社会教育方面建设青少年学生法制教育基地，如法院少年庭、青少年文化宫、中小学普法活动中心等，开展多种多样的青少年法制宣传教育活动。广东已建立青少年学生法制教育基地1000多个，每年轮训学生上千万人次，全省中心镇以上中小学校100％聘请法制副校长，各地中小学校按照计划、教材、课时、师资、考核“五落实”抓好青少年学生法制教育。中山市强化未成年人法制教育工作，把师生法制教育工作的实效性和控制中小学违法犯罪率作为镇区党政主要领导基础教育实绩考核、学校管理评估的重要指标。
在外来人口普法方面，广东有3000多万外来务工人员和外来流动人员，如何做好外来务工者的法制教育工作，提高他们遵纪守法的自觉性，对广东经济社会发展影响重大。广东多次组织召开外来工法制宣传教育工作会议和“法律进企业”推进会，形成了各职能部门齐抓共管的工作局面：普法办、综治办负责外来工学法辅导和培训；劳动部门结合岗前培训，对外来工进行劳动法律法规教育，实行持证上岗；公安局、外来人口管理办结合办理暂住证（现已改为“居住证”），组织外来工学习《广东省外来人口管理规定》和《治安管理处罚法》（2005年通过，2006年3月1日施行，2012年修正）；民政、计生、城管、卫生等部门也依据各自职能，对外来工实施相关的法律教育。同时，省普法办按照“谁主管、谁负责”、“谁用工、谁负责”的原则，把外来人口的法制教育落实到单位、乡镇、街道、企业、工厂，形成级级有人抓、层层有人管的外来工普法教育网络。[17]
在村（居）民普法方面，广东按照法制宣传“六有”［有一个村（居）干部负责、有一个法制课室、有一个法制图书阅览室、有一个法制宣传栏、有一套法制宣传教育制度、有一支法制宣传骨干队伍］的要求扎实开展农村和社区普法工作。针对征地拆迁、山林纠纷、减负维权、禁毒禁赌、打击“六合彩”等热点问题，广东省普法办下发《关于加强农村法制宣传教育工作的意见》，整合律师、法律服务志愿者以及法律援助、公证等资源，开展形式多样的法律进乡村、进社区活动。在村（居）“两委”换届选举工作中，全省各地对镇村、社区基层干部进行学法轮训，村（居）民的法律意识不断增强。
三是创新普法教育的形式，使普法成为民众喜闻乐见的活动。通过法治公益广告宣传，典型案例巡回讲座，在大众传媒开辟案例普法栏目，创作系列法治文化产品，创作高质量的法制类漫画、歌曲、小品、相声等各种为群众喜闻乐见的法治文化产品，用微博、微信引导市民关注和参与法律热点问题讨论，采用法治文化书法大赛、“法治楹联”、“法治格言”、“法治诗词”以及法治节目下乡等形式，力求让群众能够听进去，并转化为一种自觉的行动。例如，深圳通过机场、口岸、市区主干道等重点区域户外立柱广告，电视、地铁、公交移动视讯黄金时段播放法治公益广告等形式，进行普法教育；“东莞普法”创办《法治东莞》专刊，建设“普法候车厅”、“香市法治公园”、“普法绿道”、“法治涂鸦长廊”等。
（二）建立社会诚信机制
随着人口流动节奏加快，新的社会关系建立，传统熟人社会的制约关系瓦解，社会诚信成为各地面临的新问题，使社会治理和社会的良性运转受到很大的挑战。诚信覆盖政治、经济、社会、文化等各领域，涉及道德、法律、制度、管理、服务和信息等诸多方面，良好的信用是经济社会健康发展的前提。社会信用体系是市场体系的重要组成部分，对于降低交易成本、稳定市场预期、达成市场交易、优化资源配置具有重要意义。法治在社会信用体系建设中非常重要，建设社会信用体系离不开法治的支撑和保障。广东作为一个以外向型经济为主导地位的外商聚居地区，诚信原则在国际交往中具有更重要的作用。
社会信用体系的构建需要立法，2013年3月15日《征信业管理条例》的施行奠定了信用体系立法的基础，使得失信行为，如市场经济中的制假售假、商业欺诈、销售有毒有害食品、不依法履行商业合同等有法可依。此外，政务诚信建设在诚信体系建设中十分重要，政务诚信对社会行为有着重要的引领和示范作用。
广东省对诚信社会建设高度重视，采取各种措施化解纠纷、维护社会稳定。在诚信体系建设方面，广东省以化解司法执行难为突破口，加快信用体系的建设。广东省于2009年建立执行指挥中心。该中心建立了五大工作系统，分别是远程指挥监控系统、被执行人信息查询系统、被执行人信息发布系统、执行要情系统和执行案件信息管理系统。其中，较为重要的两大系统是被执行人信息查询系统、被执行人信息发布系统。前者承担核查被执行人信息的功能，现已经建成了银行开户、户籍、车辆、社保、婚姻、工商、征信、组织机构代码、手机通话位置九个子系统，土地、房产、纳税、计生、证券、出入境信息查询子系统正在建设中。后者则负责公布被执行人不履行债务等失信信息，督促被执行人履行生效法律文书。在此基础上，广东法院还建立了执行联动机制。广东法院诉讼和执行案件信息通过省政务信息资源共享平台与联动单位共享后，联动单位一般无须法院再另行制作法律文书，即应自动启动执行联动程序，采取相应联动措施全面限制被执行人生产、经营、工作和生活。凭借执行信息系统和信息化手段，广东法院实现了信用信息共享，有效地提高了执行效率，财产查询工作量大幅减少，周期明显缩短，人力、物力成本极大降低，查询范围明显扩大。深圳法院在不增加一人一车的情况下，财产调查工作量减少80％，对财产、人员的控制效率提高60％以上，特别是对被执行人财产的排查覆盖能力由原来不足40％提升至90％以上，使被执行人财产无处遁形，被执行人难找、被执行财产难查的局面得到根本性扭转。
东莞还加大律师行业信用体系和市场监管体系建设力度，率先在全省建立“律师队伍诚信数据库”，并向社会公开。中山市则通过开展诚信守法示范企业创建活动，引导企业遵守国家法律法规，积极履行社会责任。
为贯彻落实十七届六中全会关于“社会诚信建设”的精神，广东郁南县率先尝试建设“农村信用体系”的做法，推出了以勿坦村为“试验田”的“信用村”试点。该县以“农户经济发展、守法信约、家庭文明”作为信用考评指标，以家庭为单位评定“优秀、较好、一般、较差”信用等级，农村信用社按农户信用等级发放不同额度的无抵押贷款。在创新社会管理实践中，该县的“社会诚信体系”提供了宝贵的参考样板。
（三）发挥基层组织作用，创新基层治理模式
基层法治意识的培育，是法治社会构建的重要内容。这里所说的基层，既包括乡镇政权机构和农村的村委会，也包括城市的街道和居委会及社区。广东省的基层法治建设主要体现在：实行“法制副主任”、实行村民自治、推行村务公开，用法治思维化解纠纷矛盾。基层政府的法治意识对社会依法治理至关重要。促进基层经济发展，维护基层社会稳定，是依法治理基层的根本目的。
建立“法制副主任”制度，创新社会治理模式。广东省惠州市从2009年开始，就积极探索加强基层民主法治建设，推行村（居）委聘任“法制副主任”制度。“法制副主任”的主要制度安排是，在党委统揽下，动员各方力量，整合法制资源，鼓励基层村（居）委会以自主自愿为前提，通过聘任法律专业人员，开展法制教育，培育法治精神，解决基层法律问题，推动基层民主自治。“法制副主任”由有法学专业背景或有经验的法律工作者担任，非本村本土人，作为中立无直接利害关系的第三方，容易开展工作。此外，“法制副主任”免费为村（居）群众提供法律服务的公益性质，容易获得村（居）民的信任，在解决矛盾纠纷、维护社会稳定方面可发挥重要作用。村（居）委“法制副主任”制度满足了农村极度匮乏的法律资源需求，提供了农村获取法律资源的快捷方式，弥补了法律专业性与农村生活实践对接的知识空缺，架构了趋于专业和封闭的科层制政府治理与丰富多彩的农村社会现实的沟通桥梁，节约了因思维方式不对路所衍生的治理成本。[18]同时，“法制副主任”制度有利于培育基层民主法治意识、化解基层矛盾纠纷、满足基层群众法律服务需求、营造学法守法用法氛围、调动多方参与社会治理的积极性。
加强基层民主法治建设，实行基层自治。深圳市完善社区居民代表会议制度、议事协商制度及各项工作制度，充分发挥居民委员会的自治组织功能。通过民主评议会、居民论坛、听证会等多种监督形式，积极拓展政府与居民的互动渠道，增强居委会的监督功能，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。东莞全市共探索建立了39个社区政务服务中心，初步实现社区行政职能和自治职责的分离。以开展村（居）务公开民主管理示范村（居）创建活动为载体，完善落实“四民主、两公开”制度，不断提高村（居）民主自治水平。
村务公开制度是完善基层群众自治的主要举措，也是广东社会治理的关键。广东省鼓励村民按照农村自治规范管理和公开村务和财务，管好经济活动、管好钱。2012年，全省查处农村基层组织职务犯罪472人，占全部查处职务犯罪总数的14.8％。2013年，人数和比例分别上升到524人与18.6％，农村涉法涉诉案件也占较高比例。[19]基层农村职务犯罪呈上升趋势，之所以如此，是因为村级干部缺乏监管，施政透明度不高，因此，亟须推进村务公开。2014年，广东省人大常委会对《广东省村务公开条例（修订草案修改稿）》进行表决前评估。《广东省村务公开条例》的实施，必将有效防治基层腐败，推进基层民主决策、民主管理与民主监督。
依法治村增强基层政府用法治方式处理问题的能力。推进依法治村后，老百姓出现各种各样的纠纷时，比如权益的纠纷、邻里之间的纠纷，大都会尽量循法律的途径予以化解。以珠海斗门区乾务镇荔山村为例，过去老百姓一闹矛盾就堵路，对当地的交通影响很大。区和镇政府把这个村作为依法治村工作的一个重点，全面推进普法、发展经济、建立健全管理制度等工作。经过法治宣传和教育，村民们意识到堵路的办法是错误的，不仅影响公共交通，也影响本村的经济发展。因为堵路后，集装箱车进不去，村里的工厂无法开工，最终损害的是自己的利益。
（四）发挥社会组织作用，探索社会组织管理体制改革
社会组织是指由公民自发组成，为实现成员的共同宗旨，按照其内部章程开展活动，以便实现组织的目标的社会群体。社会管理是政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动，管理的主体不仅包括政府，也包括具有一定公共管理职能的社会组织。自党的十七大以来就提出要重视社会组织建设和管理，强调并支持社会组织参与公共管理和社会服务。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局将是未来一段时间内中国社会管理的基本体制。党的十七大报告首次将社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提到，要“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救济困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用”。
广东省社会组织发展较快，整体水平处于全国领先地位。截至2014年6月底，经各级民政部门依法登记成立的社会组织43619个。其中社会团体19918个、民办非企业单位23217个、基金会484个，分别占总数的45.7％、53.2％、1.1％。[20]
广东省注意利用行业协会的力量，大力推进社会组织民间化，积极扶持和培育发展社会组织。2006年，中共广东省委、广东省人民政府出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》；2006年，广东省人大常委会颁布实施了《广东省行业协会条例》；2008年，广东出台《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于发展和规范我省社会组织的意见》（粤办发〔2008〕13号）；2009年与2013年，广东省民政厅先后制定了《关于异地商会登记管理的暂行办法》（粤民民〔2009〕79号）和《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》（粤民民〔2013〕111号）。这些法规政策的出台使广东省逐步建立起与经济社会发展相适应的定位准确、功能齐全、作用显著的社会组织发展体系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局和科学、有效、规范的社会组织监管体制机制，实现社会组织与经济社会协调发展。
广东在全国率先成立了中共广东省社会组织工作委员会，并在全省有条件的社会公益组织中建立党的基层组织，中共广东省社会组织党工委的成立被国家民间组织管理局列为2009年全国社会组织管理创新的十件大事之一。[21]
依托社会组织承接政府服务、协助推进政府职能转变。2012年，广东省政府印发了两批《广东省人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》，取消、转移和下放行政审批事项197项、56项和125项。广东省财政厅出台《2012年省级政府向社会组织购买服务目录》，共有五大类262项事项被纳入其中。多数地市下发了承接政府职能转移和购买服务的资质目录，省级社会组织先后印发三批目录清单，列入目录的全省性社会组织有716个。[22]
如东莞创新社会组织服务管理，加强社会组织培育发展。建立社会组织孵化基地和社会组织培育中心，率先放开社会组织准入门槛，取消83项登记注册前置审批，率先实行异地商会、社区社会组织、公益慈善类和工商经济类社会组织直接登记制度。在全省率先开展在异地商会内部建立异地务工人员服务组织。探索成立东莞社会建设研究院，启动实施市级社会创新观察项目，推进社会组织党建工作全覆盖，93％的社会组织建立了党组织。
汕头市作为经济特区，出台了《汕头经济特区社会组织登记管理办法》，颁布实施了《关于进一步加强社会组织监管工作的意见》、《汕头市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录管理办法（试行）》等一系列政策法规，初步形成了立足汕头特区实际并具有鲜明特色的社会组织工作的政策法规体系，为汕头市社会组织改革创新工作提供重要的法治保障。
（五）重视舆论监督和群众监督，实现公众与管理者的良性互动
拓宽舆论监督和群众监督渠道，支持新闻媒体客观曝光各类违法违纪行为。引导和规范群众监督的途径和方式，对群众检举、新闻媒体曝光以及网络反映的问题及时依法处理并公布处理结果。
1996年8月，广东省委在《关于进一步加强依法治省工作的决定》中提出要建立舆论监督与党内监督、法律监督、群众监督相结合的强有力的监督体系，将舆论监督工作提到依法治省的高度来审视，尝试将舆论监督制度化。1999年5月11日，珠海市在全国率先出台了一项地方性的舆论监督管理办法，即《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》。该办法对新闻舆论监督的指导思想、总体目标、范围和内容、基本原则、社会要求、组织领导以及检查和监督等方面的内容做出了规定。2000年2月，珠海市又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》，进一步明确、细化了舆论监督的相关内容。该规定还进一步放宽了珠海市新闻舆论监督的采访范围，指出：“只要不涉及国家安全、国家机密及军事机密的……在履行新闻舆论监督职能时，任何单位、部门尤其是公务人员都有责任接受采访，并与之密切配合，如实反映情况和问题，不得以任何借口拒绝、抵制、回避、推诿，或进行人身攻击和打击报复。”
改革开放30多年来，广东推进舆论监督工作的丰富实践为全国舆论监督工作提供了宝贵的经验和深刻的启示。首先，必须在改革与稳定的前提下逐步推进舆论监督工作。改革开放极大地促进了广东市场经济和传媒市场的发展，给广东民主法治建设带来了长足进步，为广东新闻媒体创造了一个宽松而富有活力的生存环境，使舆论监督工作得以不断向纵深发展。
广东在积极推动新闻改革和舆论监督的同时，始终把“坚持党管意识形态，牢牢把握领导权”作为建设文化大省的一条基本原则，在以一种宽容的姿态对待新闻媒体的同时，紧紧把握住正确的舆论导向，使新闻舆论监督与社会、政治、经济发展相协调。广东新闻媒体始终立足全局，围绕广东的中心工作来开展舆论监督。无论是进行批评报道，还是组织协商对话，广东媒体都能秉持建设性的立场，正确处理和协调政府与公众的矛盾，使舆论监督有利于问题的解决，有利于全局，有利于稳定。
此外，各级党委注重保护媒体舆论监督的积极性，并把舆论监督纳入民主法治体系，推动舆论监督由“人治”走向“法治”。一般而言，舆论监督普遍面临的一大难题，即对权力的监督容易导致媒体与政府关系紧张。在这一问题上，广东新闻舆论监督的状况相对理想。除了广东省各级政府采取开明的政策和广东新闻媒体注意舆论监督艺术外，主要还是广东省对舆论监督角色和功能有一个准确的认识和定位。目前，广东省舆论监督工作已逐步由“人治”走向“法治”，并有望在地方新闻立法方面在全国率先取得突破。这些舆论监督长效保障机制的确立，较好地保障了新闻媒体的知情权、表达权和监督权。
（六）加强社会治安综合治理，维护社会安全、稳定
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定，“深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制”。社会治安综合治理是指在各级党委、政府的统一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，依靠广大人民群众的参与和支持，通过运用政治、法律、教育等综合手段，预防和打击违法犯罪，治理社会治安秩序，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定的一项系统工程。[23]
经过30多年的改革开放，广东省的经济社会发展取得了巨大成就，但随着利益分化和矛盾凸显，社会呈现一些不稳定因素，有的地方甚至出现了犯罪高发状态，黑社会犯罪也时有发生，对人民群众的生命财产和社会秩序造成威胁。维护人民群众生命和财产的安全，是各级政权最重要的民生工程之一，广东省各级公安机关在维护全省社会治安大局稳定方面做了大量工作。
首先，建立社会治安综合治理的体制机制。为在10年内将广东建成最安全地区，广东省委、省政府2012年出台了《创建平安广东行动计划（2012—2022年）》，该计划要求分“四步走”，力争经过5—10年的努力，使广东省成为全国社会管理创新的排头兵、社会和谐稳定的示范区、人民群众安居乐业的法治省。各级综治组织健全落实综治领导责任制、部门责任制和目标管理责任制、督查督办机制，促进深化平安建设各项任务落实到各部门、各单位和责任人，切实提高执行力。县（市、区）通过下抓一级、分台阶实施等方法解决综治领导责任制特别是一票否决制实施难的问题，即每年综合各县（市、区）命案发案、重特大案事件、八类严重暴力犯罪案件等十多项指标的考评情况，对社会治安问题严重、尚不够一票否决的县（市、区）进行重点管理，通过定期通报、约谈、挂牌督办等办法限期整改，整改无效的再依法实行一票否决制，收到了很好的效果。
其次，不间断地组织严打专项斗争，依法严厉打击突出刑事犯罪。30余年来，全省刑事犯罪总量呈现从“跳跃式上升”变为“稳步下降”的总体趋势，年立案总量从改革开放初期的3万余起跃升至最高点的50余万起以后，近年来进入了一个犯罪总量相对平稳的常态阶段。
再次，广东省大力加强治安防控网络建设，用技术手段推进社会治安综合治理。为适应动态环境社会治安防控的需要，广东省公安机关积极探索创新接、处警机制。1986年广州市公安局在全国率先建立起“110”报警台，1996年前后普及全省各地。自20世纪90年代中期以来，抓住安全文明小区这一社会治安综合治理的有效载体，不断强化小区治安整治，落实群防群治，促进小区安全防范工作。至2006年，全省创建安全文明小区6万多个，覆盖城市面积80％以上。2002年以来，广东省全面构建以“五张网络”（社会面、重点部位和特种行业、机关和企事业单位、社区、各种边缘地区的防控网络）为核心的社会治安防控体系。
根据《南方日报》发布的《攻坚——珠三角竞争力2012年度报告》，东莞市在社会治理方面名列第一。东莞每年将治安工作列为“十件民生实事”之首，其主要做法如下：石龙镇的“智能天网”工程建设和企业风险预警系统建设、南城街道基层警务运行机制改革、厚街镇“视频+门禁”出租屋智能化管理、中堂镇江南社区“平安社区”建设经验。东莞还推广“网格化”管理模式，推动警务前移、警力下沉，提升治安防控能力和警务工作效率。此外，还全面推进“平安细胞”创建活动，积极创建“平安公交”、“平安社区”、“平安校园”、“平安企业”，推进社会治安持续好转，提升群众对社会治安的满意度。
（七）建设完备的法律服务体系
法律服务是法律专业人士为社会提供的法律专业服务，包括咨询、普法、公证、法律援助等活动的总称。构建公益法律服务体系有利于提升全民的法律意识，为法治中国的建设打下坚实的基础。公共法律服务体系是一个政府主导和高度参与的活动，也是多元主体共同参与和协商的活动，政府、社会组织以及专业机构应该根据各自优势和不同阶段的要求进行分工协作。[24]为落实党的十八大及十八届二中、三中全会精神，2014年2月司法部出台《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，指出公共法律服务体系建设的目的就是要努力推进平安中国、法治中国建设，维护社会和谐稳定，同时明确提出了推进公共法律服务体系建设的六个方面的主要任务。
基层法律服务具有公益性、基层性、便民性。[25]公益性体现在，基层法律服务的对象是农村居民、城市下岗职工、农民工等低收入或弱势群体，使其不因贫困而丧失基本权利；基层性体现在，基层法律服务立足于广大农村乡镇和城市街道；便民性体现在，基层法律服务工作者扎根基层，随时随地为公众提供法律服务。从国家层面看，公共法律体系构建的重点在于建立法律服务网络，完善法律顾问制度。具体而言，相对于城市，建立农村社区公共法律服务体系，满足社区村民的法律服务需求，是法治社会建设的重要基础。
广东省在为社会提供法律服务方面有许多亮点和经验，值得分析和推广。广东省的社会服务范围基本覆盖了社区、农村乡镇，收费低廉，甚至免费，就近为群众提供了较好的法律服务，其业务总量及服务受众面逐年增长。此外，特别重要的是，基层法律服务在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面扮演了越来越重要的角色，成为政法基层基础工作的重要辅助力量。
1.实行“一村（社区）一法律顾问”
律师作为专业群体，在解决一些社会问题中具有不可替代的作用。广东省从2005年就开始组织律师到农村和社区中开展普法活动，帮助化解村（居）邻里纠纷；2007年组织农村维稳律师服务团下乡入村（居）；2012年组织律师事务所与镇街司法所“所所结对”，律师到乡村和街道社区开展公益法律服务。近年来，广东省进一步将法律的触角延伸到基层，探索法律顾问进村（居）的治理模式。广东省委、省政府于2014年5月联合发文，推行“一村（社区）一法律顾问”制度，让执业律师担任村（社区）法律顾问。“一村（社区）一法律顾问”制度引导群众依法解决问题，取得了很好的成效。在基层社区和农村，发生利益冲突、矛盾纠纷时，很多人都放弃了传统的“暴力相向”、纠缠不休的方式，转而求助驻村（社区）法律顾问，逐步实现矛盾就地解决。
“一村（社区）一法律顾问”完善了农村地区的法律服务，是法治广东建设的基础性工作。从全国的情况来看，城乡法律服务资源配置普遍不均衡，法律服务机构和人员集中在城市，在农村乡镇的执业律师数量稀少，相对于城市居民，农民在承担市场法律服务方面处于劣势。广东省在全省推行的这项制度，使广大农民就近、快捷、低价获取法律服务，偏远、交通不便、法律服务成本高的地区的民众尤其受益巨大。
2.建立纠纷化解机制
广东经济社会发展先行全国一步，社会矛盾早发多发。影响广东稳定的社会矛盾类型多样，不仅历史积累的各种深层次社会矛盾日益凸显，而且不断涌现新的矛盾和问题。据中国社会科学院法学研究所《2014年中国法治发展报告》统计，在所有群体性事件中维权类的比例居首位，达到了55％之多。2008年以来，群体性事件更是呈显著增长之势。因此，用法治思维化解纠纷矛盾成为广东省面临的重大任务。2014年，广东省委部署开展“社会矛盾化解年”工作，开展以涉农问题、涉劳资纠纷、涉环保问题、涉医患纠纷和信访积案等五大领域为重点的专项治理，把化解矛盾纳入法治轨道。2014年上半年，省、市、县三级信访总量同比下降1.6％，群体性事件数量同比下降1.5％，遏制了社会矛盾上升势头，取得了阶段性成效。[26]
广东省在用法治思维化解矛盾和促进社会稳定方面有许多创新。首先，广东省、市、县三级均建立维稳形势分析研判制度、逐月滚动更新的台账管理机制，定期分析社会矛盾总体状况，准确掌握基层矛盾纠纷动态和特点，为党委政府处置各类群体性事件提供第一手信息，并有针对性的对策措施。
其次，健全基层矛盾化解机制。广东完善多元化纠纷解决机制，开展诉前联调工作，搭建县（市、区）、镇（街）、村（居）三级工作平台，稳固社区调解基础；整合人民调解、行政调解、司法调解三大调解手段，突出加强医患纠纷、劳动关系、征地拆迁等重点领域的专门调解机制建设。注重人民调解的专业性，重点推进大型集贸市场、劳动争议、交通事故、物业管理、消费者权益保护等领域行业性、专业性人民调解组织建设，发挥律师在矛盾化解中的专业作用。如深圳推广人民调解“福田模式”，建立人民调解专家库，动员组织法律工作者和其他专业人士积极参与矛盾纠纷化解。总结推广龙岗区“人民调解进企业”工作经验，探索在不依赖政府资金支持的情况下，推动规模以上企业建立劳动争议调解组织。拓展人民调解工作领域，加强对医疗、交通等领域的人民调解，在部分海岸线、机场等区域新建一批人民调解工作室。东莞全面推广“法官工作室”、“社区法官”、“社区法官助理”、“检察工作联络室”等做法。全市共设立24个诉前联调工作室，建立33个镇街（园区）综治信访维稳中心、597个村（社区）工作站、132个企业工作室。建成网上信访、手机信访、电话信访三位一体的“东莞市网上信访大厅”，在全省率先实现视频信访系统覆盖到镇街。
再次，改革信访工作制度，严格规范信访准入和办理流程。建立信访事项复查复核机制，健全复查复核和终结工作制度。
广东省以法治思维化解矛盾的经验主要为：坚持抓早抓小深入基层，依靠社会力量，强化信法不信访的意识。抓早抓小，明确市县是社会矛盾的集中爆发点，也是解决矛盾纠纷、协调利益关系的关节点和着力点。在化解矛盾的工作中，广东要求基层党委、政府守土有责，基层党委、政府明确主体责任，做到矛盾不上交、不转移、不扩大。坚持抓早抓小抓苗头，最大限度地把矛盾化解在萌芽状态、化解在基层。
依靠社会力量治理社会矛盾既可以发挥基层自治的作用，也可以减轻政府的压力，突破了政府事事都得冲在第一线的困境。广东省鼓励支持社会组织积极参与化解社会矛盾纠纷。目前，全省共建立基层人民调解组织2.6万多个，医患纠纷调解委、交通事故纠纷调解委等各类行业性、专业性调解组织5800多个。
用法治思维和法治手段化解矛盾是维护社会稳定的根本保障。《广东省信访条例》于2014年7月实施，将信访工作纳入法治轨道，规范了信访秩序，维护了信访人的合法权益。通过诉访分离制度的完善，涉法涉诉问题到省上访人次从2013年的第2位下降到第8位，涉法涉诉信访事项逐步退出普通的信访领域。
引导群众树立法治思维，遇事找法、解决问题靠法，逐步强化信法不信访的意识。广东省组织律师到基层乡村和城镇社区担任村（居）委法律顾问，开展法律咨询、法制宣传教育、人民调解、法律援助和提供法律意见等服务，为矛盾化解工作提供法律服务保障。组织律师担任政府法律顾问，参与各级党委、政府及有关部门开展的信访接待、领导接访、基层下访和案件评查等活动。组建专项律师服务团，开展巡回法律讲座、法律体检、法律咨询、法律顾问等多种形式的法律服务专项活动。
六 面临的挑战
改革开放以来，广东在30多年时间内长期扮演试点先锋的角色，在很多领域中不仅为自身的发展探索道路，也成为其他地方的表率。从长远来看，广东的法治建设依然任重道远，面临严峻挑战。
（一）经济发展和法治建设应并重
改革开放以来，广东经济一直保持高速增长的势头，GDP连续25年位居全国之首，国税、地税收入总量连续20年居全国首位。近年来，别的省份不甘示弱，急追猛赶，与广东经济总量差距不断缩小，广东省的经济大省地位受到挑战。2014年，广东、江苏经济总量分列全国第一位和第二位，且差距有不断缩小之势。
目前广东到了发展的三岔路口。这表现为：低劳动力成本的发展模式难以为继；过去追求GDP增长的单一发展模式受到严峻挑战：经济总量大，发展方式粗放，自主创新能力不足，可持续发展堪忧；经济发展快，但社会事业和社会治理相对滞后，民生问题相对突出，省内地区发展失衡。改革开放以前，广东的相当一部分地区工业基础薄弱，经济底子差。改革开放之后，以珠三角地区为代表的部分地域在比较短的时间内通过自身的努力，加上中央和地方的政策扶持迅速发展起来，积累了较为雄厚的经济基础，与此同时也拉大了与粤北、粤东、粤西部分贫困地区的差距，各种社会矛盾和社会冲突凸显，从而加大了社会治理的难度。
要解决这些问题，需要发展经济，同时，法治建设也不可忽视。法治软实力、软环境是推动经济社会发展的制度保障，体制机制创新是实现科学发展效益最好、成本最低的措施。要以抓经济发展的气魄和力度，全面推进广东的民主法治建设，不断提高法治软实力、软环境的竞争力。依法行政和加快经济社会发展应相辅相成，因为，良好的法治环境是实现经济社会持续、健康、快速发展的保障，也是项目建设和招商引资的第一竞争力。总之，广东省需要进一步通过法治和社会主义民主政治妥善协调和化解此类矛盾，在保持一定发展速度的基础上完善利益分配机制，缩小地域和人群之间的发展差距，让最广大人民群众成为改革开放最大的受益者，实现共同富裕。
（二）在先行先试中，坚持法律底线
首先，在改革开放中，一些人尤其是领导干部的头脑中容易产生错误认识，即只要是为了改革开放，不按照仍然有效的法律法规做事也不要紧，只要出发点和结果好就行。无形当中，改革开放试点就变成了突破法律法规的借口，这不利于法治观念的形成和普及。其次，一些具有尝试性和探索性的措施，往往是以位阶较低的规范性法律文件或具有普遍约束力的决定命令为依据的。当这些文件与相关的法律法规不一致时，实际得到执行的往往是这些效力位阶低的文件，长此以往，就形成了“大法不如小法，小法不如文件，文件不如讲话”的实用主义意识。再次，极少数地方领导干部存在打着试点旗号为小团体甚至个别人谋取不法利益的腐败现象。这些人往往把自己的不法行为包装在所谓的改革措施之中，利用先行先试的授权，以权谋私，造成了民众对先行先试的不满甚至反感。
无论在空间上还是时间上，法治本质上都是一种“地方性知识”，制度是一种具有地方性和时代性的公共产品，手段与目标相匹配是必须首先面对的问题。因此，作为地方立法，地方性法规、政府规章一定要结合地方的实际，要有地方独特的切入点和目标理念，避免大而空和缺乏适用性的问题。地方立法的目标、理念必须与社会现实相契合，既不能过高，也不能过低，并且能够随着现实的发展适时调整。不切实际的目标和理念，无论是过度超前还是明显滞后，都容易产生新的矛盾和冲突，于是原本用于解决问题的手段反倒成为诱发新的社会问题的根源。地方立法应当着力统筹目标理念和社会现实两个方面，从社会现实的可接受性出发，向可能的目标推进。[27]
（三）解决流动人口输入大省面临的社会综合管理难题
改革开放30多年来，广东不仅扮演了改革开放先锋、先行先试探路者的角色，而且因其善于提供自由发展空间、灵活运用中央政策、不拘一格使用人才，吸引了全国各地的不同层次、不同类型的人员，近年来因不少城市的开放、宜居等特点，还吸引了大量的境外人员。大量的外来人口、境外人口进入广东，并在这里寻求自己的发展空间，对广东的发展起到了推动作用、注入了新的思想和活力，但也为广东的社会治理带来了各种各样新的问题。在广东定居、工作的人群差异之大、社会分层之复杂，就全国范围而言无出其右者，这既使广东省面临着空前复杂的局面，也造成广东地域发展不平衡，社会收入差距较大，给广东的社会治理带来了很多难题。因此，广东在社会治理创新方面需要创出一条新路，突破现有困境，使外来人口、境外人口尽快融入本地社会，使本地人口尽快认同外来人口的贡献，从而共享改革发展的成果。
（四）构建有效的公众参与制度，用法治手段化解矛盾
社会矛盾和纠纷多发仍然是广东省发展的拦路虎。广东省在依法化解纠纷方面有了很多探索，但仍然应探索更有效的途径，其中公众有序参与是较为有效的制度。
从全国的情况来看，公民参与的程度不高、配套机制缺失，一些具体的参与实施制度和环节还不够健全和完善，公众参与的运行程序还不健全、不成熟，一些参与制度大多时候只是停留在空泛的原则上而难以具体实施。广东应该在公众参与方面迈出更大的步伐，包括建立和完善公众参与的相关配套制度及程序，对公众参与的主体范围、参与的程序、方式等做出具体而细致的规定，使公众参与落到实处。听证会是民众参与社会管理的重要载体，广东应当在完善行政听证制度方面更进一步，用制度保证听证会的独立性、公正性和透明度。
另外，在保障公民的知情权方面应有大的突破。政府的所有重大决策过程、结果都需要信息公开，以确保公民的知情权。如果公民对决策活动毫不知情，无论决策多么符合公众的利益，都难以获取民众的信任。公众不知情往往是群体性事件发生的重要导因。此外，政府处理危机的能力也是考验其执政水平的重要标尺，在突发事件爆发后应积极主动与社会公众进行有效的沟通，避免谣言满天，造成社会恐慌，进而对执政合法性造成威胁。
（五）培育和发展表达团体性诉求的民间组织
广东社会组织较多，但由于社会组织、团体还未真正成为政府职能转移的有效载体，社会的自主性及自我组织能力不够强，其参与社会治理的作用尚未得到充分发挥，社会组织的发育和人民群众参与度也与形势发展的要求存在较大的差距。社会组织发展还存在一些问题和困难。例如，政策法规体系不健全、区域发展不平衡、社会组织自身治理结构还不够健全、政府监管体系不顺畅、监管力量不足。随着网络的普及，出现网上结社，如网络非法组织、虚拟组织等“隐形组织”大量出现，给政府监管带来了新的挑战。
广东应及时修订管理法规，适应新形势需要，让社会组织成为社会治理的重要力量。目前，中国社会组织登记管理的中央立法主要是国务院发布的三个条例：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。其中，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》均出台于1998年，内容早已过时，难以适用。国务院应尽快修订社会组织的法规，改进治理观念并增强可操作性。广东省政府也应结合社会组织参与社会管理工作中涌现出的新问题、新情况，加快《广东省社会组织条例》的立法进程，将社会组织发展全面纳入法制化轨道，促进广东社会组织的进一步解放与发展。
在政府职能让渡和服务购买方面，广东需要完善购买社会组织服务管理的规范，推进政府职能转移和购买服务落实到位；出台社会组织专职人员权益保障政策，制定社会组织专职工作人员管理办法，促进社会组织人才队伍职业化和专业化；完善社会组织等级评估考核标准和考核办法，实现政府及社会向社会组织购买服务资质评判标准化等。通过建立和健全社会组织相关机制和制度，为社会组织的健康有序发展提供有力的法律保障，为社会治理提供一支生力军。
（六）加快社会立法，保障各界共享改革成果
广东虽然是经济发展的领头羊，但局部地区重经济增长、忽视社会管理，出现“一条腿长（经济建设）、一条腿短（社会建设）”的状况，教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会领域的发展仍然滞后于经济发展。社会治理方面的法规存在空白、漏洞，社会治理的领导体制、考核机制、维稳预警机制及法制保障等亟待完善。
加强社会治理方面的立法。首先，要立社会救助、保险之法，这是实现和保护公民基本人权所必需的基本法律。其次，要立社会事业和管理之法，打破行政机关与专家对管理社会事业和事务的垄断。最后，适时制定矛盾纠纷调解之法，使社会矛盾纠纷调解有据。
完善法律援助基金机制，以满足法律援助制度的需要。2003年9月1日实施的国务院《法律援助条例》规定，“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持”。但单一的财政保障机制具有明显的缺陷，财政预算经费标准较低，不能满足法律援助的需要。为了适应新形势下法律援助工作发展的要求，广东省应尝试设立法律援助基金，实行多元化经费保障机制，推动法律服务均等化。
此外，坚持以维权促维稳，努力构建和谐劳动关系也十分重要。广东是工业大省，劳动关系十分复杂。虽然相关部门在劳动关系立法方面有所建树，如出台了《广东省企业集体合同条例》、《广东省人力资源和社会保障厅关于做好企业转型升级过程中劳资纠纷预防处理工作的意见》、《广东省劳资纠纷风险预警办法》、《广东省总工会处置群体性劳资纠纷突发事件应急制度》，但这些法规政策的实施还需要落到实处。
（七）树立科学的政府绩效观，构建完善的评价体系
政府在中国的治理结构中处于强势地位，政绩在部分官员的升迁中有很重要的作用，因此出政绩便成了一些官员追求的目标，遑论政绩的实效或真假。一方面，中国政府官员其政绩、行为的评价还没有形成一个科学、公开和统一的标准体系；另一方面，政策方针常常会因官员职务的变迁失去延续性，一个地方、一个单位换一任领导就换一个思路，政策的不连贯导致了政府在群众中的信任危机。为此，应改革政绩评价制度，强调一个地方经济社会发展的可持续性，并实现领导干部评价的科学化、社会化、公开化，避免一任领导为一己政绩而推翻前一任领导的正确决策，并造成极大浪费的现象。在考核标准上，依法行政应当是评价体系的重要内容，领导干部应用法治思维和法治手段依法治政和行政，法治应具有一票否决的作用；在考核体制上，应引入第三方评价机制，并发挥人大制度和人大代表的作用。广东省作为中国改革的排头兵，有条件也有理由在科学评价政府绩效方面再做先行者。
七 结语
一个国家要强大，不仅要有强大的硬实力，也要有强大的软实力。一个地区也是如此。法治是软实力的一种，提升法治软实力，有助于推进治理体系和治理能力现代化，必须意识到，法治就是国家治理体系和治理能力的有机组成部分。全面推进依法治国、依法治省需要身体力行，需要跳出陈旧的束缚我们的桎梏和教条，在制度建构和落实上多下功夫。正如习近平同志指出的那样，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。目前，制度的构建之于广东省已不是什么问题，其面临的更重要任务则是法律的实施，则在于执法和司法。不仅仅是广东，就全国而言，法律要得到有效实施可以说仍然任重道远。
[1]《科学立法民主立法的积极探索与丰富实践》，《南方日报》2014年10月30日。
[2]广东省依法治省工作领导小组办公室编：《广东法治建设30年》，广东人民出版社2008年版，第4页。
[3]丁建庭：《广东当有“走在前列”的使命感》，2015年1月30日，南方网（http://reporter.southcn.com/r/2014-11/28/content_113152176.htm）。
[4]参见广东省依法治省工作领导小组办公室编《广东法治建设30年》，广东省人民出版社2008年版，第18页。
[5]姚小林：《论广东法治惠民工程的公众参与问题》，《广东行政学院学报》2011年第4期。
[6]《科学立法民主立法的积极探索与丰富实践》，《南方日报》2014年10月30日。
[7]马凯：《加快建设中国特色社会主义法治政府》，《求是》2012年第1期。
[8]朱勤军：《公共行政学》，上海教育出版社2002年版，第153页。
[9]朱维究：《行政许可法的实施与行政审批改革》，《国家行政学院学报》2004年第3期。
[10]刘新、肖斑：《行政处罚的含义、特征及基本原则》，《政府法制》1997年第1期。
[11]辛均庆：《广东充分发挥法治重要作用，不断开创法治广东建设新局面》，《南方日报》2014年10月18日。
[12]《广州集力建制形成诉前“联调”》，《法制日报》2014年8月25日。
[13]“四民主工作法”的内容是民主提事、民主决事、民主理事、民主监事，其成功解决了涉及土地征收补偿、宅基地分配、道路修建、山林土地纠纷等农村热点、难点问题，使当地信访总量逐年呈下降趋势。
[14]党员“三先”活动是基层党组织加强党员教育，发挥先锋模范作用和战斗堡垒作用。
[15]段华明：《解析社会治理新常态》，《南方日报》2014年9月16日。
[16]《广东打造六五普法“岭南模式”》，《法制日报》2013年10月26日第1版。
[17]《广东打造六五普法“岭南模式”》，《法制日报》2013年10月26日第1版。
[18]邓新建、章宁旦：《软法之治在惠州的乡土实践》，《法制日报》2014年12月3日。
[19]章宁旦：《把村务监督委员会推到前台》，《法制日报》2014年11月14日。
[20]孙春宁：《先行先试，推进现代社会组织体制建设》，《中国社会组织》2014年第11期。
[21]王世国：《广东社会组织发展问题的思考》，《社团管理研究》2011年第3期。
[22]孙春宁：《先行先试，推进现代社会组织体制建设》，《中国社会组织》2014年第11期。
[23]华乃强：《社会治安综合治理概念源头考》，《公安学刊》2009年第1期。
[24]徐尚昆：《推进公共法律服务体系建设的理论探讨》，《中国特色社会主义研究》2014年第5期。
[25]胡晓军：《我国基层法律服务的定位与发展研究》，《中国司法》2014年第7期。
[26]《广东将社会矛盾化解纳入法治轨道》，《南方日报》2014年10月22日。
[27]刘振刚：《地方立法理念与方法的若干思考》，《行政法学研究》2013年第4期。