第二节　大学章程的分类

美国高等教育专家伯顿·R.克拉克从高等教育系统中各个组织如何相互作用进行决策这个维度出发，把瑞典、法国、英国、加拿大、日本和美国这些国家的高等教育系统分为两种类型：“一元的结构”和“社会选择的结构。”[111]中国学者周光礼教授依据政府与大学之间的权力关系，把世界高等教育强国分为两大体系：罗马传统的高等教育体系与盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系，并认为罗马传统高等教育体系的代表性国家有意大利、瑞典、法国、德国、俄罗斯、日本，盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系的代表性国家有英国、美国、澳大利亚、加拿大、新西兰。[112]克拉克的高等教育系统分类主要以西方国家为依据，没有考虑前苏联和中国的高等教育的异质性，而周光礼教授的分类依据是大学与政府之间的关系，没有考虑大学内部权力配置问题。本书从大学与政府的关系和大学内部权力配置[113]两个维度，把大学章程（高等教育体系）划分为四种理想类型，如图2—1所示：中世纪大学章程（P1）、罗马传统大学章程（P2）、社会主义传统大学章程（P3）和盎格鲁—撒克逊传统大学章程（P4），其中后三种类型的大学章程均源自中世纪大学章程。基于现代大学章程指盎格鲁—撒克逊传统大学章程、罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程，本书重点研究这三种类型的大学章程。

图2—1　大学章程分类图

一　盎格鲁—撒克逊传统大学章程

盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系主要包括美国、英国、加拿大、澳大利亚以及中国香港地区等，它们的大学章程的共同特征有：第一，大学与政府之间关系比较松散，大学与政府之间是基于绩效—评估的契约关系。第二，“由于特定传统”，政府“尊重院校自治和个人的学术自由，政府‘羞于’提出国家的目标”[114]，但第二次世界大战以来大学逐渐成为国家的财产，追求公共利益。第三，大学权力由校内外人士组成的董事会享有，董事会把大部分权力委托给校长，从而决策系统和执行系统分离，同时董事会权力与学者行会的权力之间保持必要的张力。其中美国现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。联邦政府视高等教育为国家战略，大学必须服务于国家利益；州政府提供主要经费，大学必须接受州政府的控制与监督；公立大学董事会为州公共机构。（2）大学内部权力配置。校长受董事会委托，行使大部分权力；大学有强大的行政系统和强大的学术系统；学校与基层学术组织一般为科层关系；权力主体多元化，内部分权与制衡（横向、纵向）。英国现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。大学为国家财产，从属国家利益；政府为大学提供大部分经费，大学成为公立大学；政府对大学进行学术质量审计。（2）大学内部权力配置。大学有强大的行政系统，20世纪以来有削弱教授权力的趋势；学校与基层学术组织一般是自治式关系，决策权有从学校层面逐渐下移至基层学术组织的趋势；权力主体多元化。

二　罗马传统大学章程

罗马传统高等教育体系主要包括德国、法国、日本、中国台湾地区，中国大陆民国时期的高等教育也基本可以归属于该体系，它们的大学章程的共同特征有：第一，大学权力是国家主权的重要组成部分，对领土的统治权是政府举办、管理大学的法理基础。第二，大学与政府之间是基于绩效—评估的公务分权关系，大学经费大多来自政府拨款并接受政府的监督。第三，大学的人事权受政府控制，教育奉行国家主义的价值观，大学以满足公共利益为己任。[115]第四，大学内部保持中世纪大学学者行会的权力特征，但逐渐加强学校层面的权力，削弱教授的权力。其中德国现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。联邦政府通过立法、经费资助方式干预大学；州政府举办、监督大学；大学有“国家机构、学术社团”双重身份。（2）大学内部权力配置。第二次世界大战后有加强学校层面的权力、权力上移的趋势，出现专职校长；校内外人士共同参与大学治理，权力主体多元化；大学内部分权与制衡（横向、纵向）。法国现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。政府干预与大学自治力求平衡；政府与大学之间从20世纪80年代以来开始建立基于绩效—评估的合同关系；大学为“公立科学、文化和职业机构”法人。（2）大学内部权力配置。加强学校层面的权力、实行校长负责制、权力上移；校内外人士共同参与大学治理，权力主体多元化；出现削弱基层学术组织的权力的趋势。日本现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。限制文部省权力，政府放权给大学；国立大学施行法人化，政府对大学进行绩效评估；大学由政府举办、监督，大学从属于国家利益。（2）大学内部权力配置。国立大学法人化改革中加强学校层面的权力，特别是校长的权力，出现权力上移趋势；校内外人士共同参与大学治理，权力主体多元化；大学内部重视分权与制衡。

三　社会主义传统大学章程

社会主义传统高等教育体系是罗马传统高等教育体系的极端变种，主要包括前苏联和中国大陆，该体系的大学章程除具有罗马体系大学的大学章程的特征外，还具有另外两个特征：第一，强调共产党绝对领导大学，要求大学设立共产党基层委员会，大学内部的核心岗位由具有共产党身份的人士把持；第二，大学一度成为阶级斗争的工具，强大的行政权力湮没了学术权力，即使在现在中国大学中的学术委员会“被行政人员的控制而沦为一个泛行政化机构”[116]。其中苏俄现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。大学由国家举办，大学从阶级斗争的工具到服务于公共利益；可靠的党员充任大学核心领导岗位；20世纪60—70年代后政府逐步赋予大学一定的权力；俄罗斯时期大学具有法人身份。（2）大学内部权力配置。根据自治原则，大学在教学、科研、总务方面权力很大；校长由校内选举、政府任命；校内外人士共同参与校务委员会，权力主体多元化；大学有强大的行政系统，实行校长负责制。中国大陆现代大学章程的基本特征为：（1）大学与政府之间。共产党绝对领导大学；大学在革命党时期作为阶级斗争工具，随着共产党逐渐成为执政党，大学强调为公共利益服务；政府逐步赋予大学更多的权力；大学法人身份不明确，一般认为大学只具有民事法人身份。（2）大学内部权力配置。公办大学实行党委领导下的校长负责制；大学有强大的行政系统，学术系统正在形成；教职工具有参与学校管理的形式权力，但无决策权。