第三章 案例检讨：国家与红十字会委托代理关系的悖论

第一节 委托代理模型的一般特征

一 委托代理关系

罗斯将委托代理关系（the principal-agent imagery）描述为“在特定的决策问题环境中，两个或多个主体之间，其中之一被指定为代理人，代表另一被指定为委托人的主体，并为其利益而行动。”^[1]委托代理模型最初起源于研究美国向非多数机制（non-majoritarian institution，NMI）的授权，委托代理理论从不同于传统微观经济学的角度来分析企业内部、企业之间的委托代理关系，现广泛应用于解释一些组织内部和组织之间的交易现象。委托代理关系被认为具有效率（efficiency）、可靠（credibility）、能力（capability）和避免搭便车（avoid free-riding）等优点，但同时产生诸如代理费用、代理损失和失调等代价。^[2]所以，委托代理关系中的核心是风险控制和激励机制，以促使代理人为了委托人利益而付出最大努力。

委托代理模型也在公共事业运营机制的解释中得到应用。席恒指出：“现代公共事业治理是在借鉴经济学的公司治理和政治学的政府治理基础上建立起来的公共事业运行模式，由官方资助建立的公共事业一般是由政府作为委托人，把本应由政府承办的部分公共事业交由相应的公共事业组织来承担。相应的公共事业组织作为代理人具体承办相应的公共事业，提供公共物品。在这种情况下，政府与公共事业组织建立了一定的委托代理关系。”^[3]一般看来，公共事业如果基本由政府资助，就必将受到政府系统的契约规制。政府可以用专门法律、规章或者一对一合同对公共事业的运营机构进行制约，包括敦促其形成决策、执行和监督的一般化现代内部治理结构。但不管政府规制如何严格、细致，这种制约都是外部的，不会同时控制或者决定其内部治理的人事安排和结构。

也就是说，委托代理关系的双方都必须是平等、独立的主体，如果一方侵入另一方，干涉了对方的内部治理和独立运作，那么另一方就丧失了独立、自主的主体地位，失去订立或者履行契约的主体资格，委托代理契约关系就不复存在了。

二 国际人道工作的委托代理模式

詹森（Jensen）和迈克林（Meckling）指出，委托代理关系具有普遍性，它不仅存在于营利性的企业组织中，也广泛存在于大学（universities）、互助公司（mutual companies）、合作社（cooperatives）、政府机关（governmental authorities and bureaus）、协会（unions）以及诸如表演艺术和房地产等形式的中介关系中。^[4]

比利时学者海伦和简（Helen & Jan）运用委托代理模型分析了欧盟与成员国之间人道救助工作的关系。欧盟委员会人道救助办公室已经成为继美国之后的第二大国际人道捐赠人。在欧盟，人道救助的供给是通过委托链完成的，成员国把人道救助的责任部分委托给欧盟委员会人道救助办公室（the European Commission Humanitarian Aid Office，ECHO），后者再资助该领域内从事人道救助工作的红十字会、联合国机构和其他非政府组织。这些机构还可以再进一步分包给地方的社区组织。不管最终有几级分包，全部流程都可以运用委托代理范式进行分析，因为每次分包体现的都是独立主体之间的平等契约关系。^[5]

为什么政府愿意委托非营利部门决策或者承担相关事务，布莱斯（Herrington Bryce）认为，因为非营利部门的首要特性（dominant characteristic）是其社会资本资产（social capital asset）。社会资本资产是一种可以明确所有权和投资使用权的资产，但是它的收益用于社会。在社会资本资产中最重要的是认知性社会资本（cognitive social capital），它是非营利组织创造并维护的核心价值观体系。认知性社会资本形塑了非营利部门的身份特性，建构了其社会使命，促进了共同志愿群体的集体行动。这些特有的资本可以降低非营利机构代理的交易成本。例如，红十字会就是一个公共领域的代理者，它拥有合法的国内税收免税资格，作为救灾援助的提供者具有认知性社会资本。这些资本能够给红十字会带来社会认同和需要的救灾资源。布莱斯认为，认知性社会资本给非营利部门带来了比较优势，它能潜在地增加来自政府的信任，从而有利于非营利部门承担那些责任不明确、容易被忽视的任务。

布莱斯运用委托代理模型分析了非营利部门作为公共政策提供者和塑造者之一的功能。布莱斯认为传统的政府失灵和市场失灵理论并不适应分析非营利部门的角色，而委托代理模型（principal-agent paradigm）因为聚焦于绩效（performance）、信任（trust）和自利性（self-interest）可以给出最好的解释。布莱斯分析了非对称信息、逆向选择、交易成本和道德风险等影响非营利部门与客户、理事会、资助人以及政府之间关系的变量。布莱斯认为，在政府确认了它们的章程、购买了它们的服务并赋予免税资格之后，非营利部门即与政府有了契约或者建立了委托代理关系。布莱斯通过案例研究表明，非营利部门的认知性社会资本的比较优势是双重的。首先，非营利部门信守承诺服务于受冲击人群（impacted population）和地区，降低了代理人滥用其职权的可能性，相应减少了政府的监督成本；其次，非营利部门的声誉使得它们能够撬动更多资源，吸引富有同情心的机构捐赠者支持并投身于它们的使命，而不需要承担监督代理人活动的成本。但同时，伴随着作为公共政策影响者和代理人角色地位的增强，非营利部门的相关责任成为重要议题。^[6]政府需要做的就是建立相关政策、完善对非营利部门的委托合同并规制其履约行动。

三 国际组织的委托代理困境

不过，国际组织的委托代理机制的实践并不是一帆风顺的。有关欧盟、国际货币基金组织、世界银行和国际劳工组织的研究发现，和其他公共与私营机构相比，国际组织更多受到委托代理关系的困扰。之所以如此，是因为它们的委托链延展更长。罗纳德（Roland Vaubel）的研究表明，国际组织的执行人不会分享民众的意愿，除了有既得利益（vested interests）之外，更重要的原因在于民众也认为自己对国际组织没有影响。更多研究指出，因为高昂的信息成本、无力或者扭曲的激励，国家和国际议会、国家政府和国际监事会或者法庭都难以解决委托代理中的难题。同时，政府尤其是大政府也深受委托代理问题困扰。政府机构一方面要应对投票人即委托人的要求，另一方面要谋求对代理机构和国际组织的控制，双重政策在国际组织层面集中对峙使得委托代理问题更加严重。^[7]

委托代理问题的产生源于这样一个事实：国际组织有既得利益，使得它们偏离委托人的偏好目标。委托人不能有效控制国际组织是因为它们实际上对国际组织的大多数活动不知情，也没有能力把自己的意愿强加给国际组织。国际组织必然把精力集中于其机构的生存和发展：更多的员工、更大的预算和不断增强的能力。它们利用一切资源实现这些目标，因为国际组织越大，发展速度也就越快，也就越有影响力。

所以，国际组织在“内部人控制”下也可能扭曲了原来的委托代理关系，并改变了政治均衡。所以，民族国家与国际组织之间的控制和反控制博弈从未停止过。