第一章 绪论

第一节 研究的背景和缘起

一 研究的背景

20世纪90年代是社会组织的一个重要发展转折点。在国际上，冷战结束带来全球政治格局调整和经济结构转型，有力推动了“全球结社革命”浪潮，由此带来了公民社会组织（civil society organizations，CSOs）的兴起和公民社会的生长。国家、市场和公民社会共进成为既对立又统一的全球发展方式。按照俞可平的解释，公民社会（civil society，此前的译名是马列著作中的“市民社会”和史学研究中的“民间社会”）指“国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的其他组织、关系和行动的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的社会公共领域”^[1]。公民社会强调宪政理念基础上“公民”概念的政治学意义，即公民的有组织的公共参与权和对国家的制约。其中，公民依照共同利益、需要、兴趣等诉求志愿组成的各种社会组织是公民社会的行动主体。

在我国，得力于经济改革和对外开放的强大推动，计划经济附庸的“总体性社会”逐步解体，各类社会组织逐步恢复并蓬勃发展，成为推动我国社会进步和国家转型的重要力量。国家民政部按照内在性质和部门列举方法将我国社会组织（旧称民间组织）划分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。其中，社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”，基金会是指“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的”，按照有关规定“成立的非营利性法人”，民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”^[2]。截至2011年底，全国登记注册的社会组织达到46.2万个，从业人员规模为599.3万人，形成固定资产1885.0亿元；在业务方面，社会组织2011年增加值达到660.0亿元，占第三产业增加值的比重为0.32%；另外，社会组织同年共接收社会捐赠393.6亿元。^[3]

新中国的诞生开启了人类社会的一个新的里程和发展范式，社会主义的国家体制的建立及其快速变迁给国家与社会关系的建构以及社会管理制度的创新、修正和改革提供了独特而丰富的实证经验。回顾发展历程，新中国从20世纪中叶一个半殖民地半封建社会起步，经过持续的经济发展和政治变革，发展到今天总体进入小康社会，国家建设和社会进步大致经历了以下几个阶段。第一阶段是过渡时期，时间从1949年到1956年。该时期的政治经济纲领是从新民主主义社会向（理想中的）社会主义社会过渡。第二阶段是全面建设时期，时间从1956年到1966年。该时期的政治经济纲领是全面建设（理想中的）社会主义社会。第三阶段是文化大革命时期，时间从1966年至1976年。该时期是在“文化大革命”这一社会运动中徘徊。第四阶段是社会主义现代化建设新时期，时间从1978年至今。该时期的政治经济纲领是改革、开放，建设社会主义现代化强国。^[4]李友梅指出：“在建国后30年的政治、经济、社会和文化发展道路的选择上，中国基本上是在沿袭甚至照搬苏联的‘现代化’模式，彻底打破原有的社会关系和地方性知识，重新建构起一套全新的、具有社会主义普世性的社会关系组合。这一选择毋庸置疑极大地推动了中国重工业和军事工业的发展，在短时间内提升了国力，但其造成的破坏和祸患也是难以估量的，整个社会缺乏充足的自由，经济发展遭遇各种瓶颈，大规模的灾难性事件不断发生，与人类的发展方向愈行愈远，到‘文革’结束时，中国社会已经接近崩溃的边缘，不得不拉开新一轮改革的序幕。”^[5]幸运的是，改革开放以后，国家把工作重点转向经济和社会建设。经济社会越来越成为与国家相对分离的部门。党的后继几代领导核心相继提出了互为关联的发展理论，包括中国特色社会主义理论，“三个代表”思想和科学发展观，以及实现从“民生梦”到“中国梦”的国家意识，都在不同层面上包含了国家与经济社会关系重构的要求。

中国共产党的十六届四中、五中、六中全会相继提出并论述了社会主义和谐社会及其社会管理格局思想，提出“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在这个中国特色的管理格局中，“党委领导”和“政府负责”是官方国家体制的双重行政领导结构，“社会协同”和“公众参与”是民间社会的双层应对参与机制。不难看出，这是一个国家主导的社会管理模式，国家的地位是主导的、明确的、具体的，而社会的地位是从属的、模糊的、不具体的。中国共产党的十八大报告在社会管理格局中增加了“法治保障”，形成了新的“社会管理体制”，以促进“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。国家意识取得了前所未有的进步。但是，社会如何协同以及公众如何形成参与机制，仍是需要讨论的重大社会现实议题，其核心是社会组织即公民结社的机制和功能，实质是国家与社会关系。

二 研究的源起

1978年开始的农村改革和1984年开始的城市改革，虽然都是以经济建设为核心，但社会发展之弦也不可避免地被触动。1998年国务院关于社会团体和民办非企业单位登记管理（暂行）条例的修订，以及2004年新的基金会管理条例的出台，都揭示出社会部门的快速增长，也反映了国家与社会关系的演进。党的十八大以后，2013年3月，十二届全国人大一次会议通过了国务院机构改革和职能转变方案，提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四大类社会组织可直接向民政部门申请登记注册，“双重管理”体制成为历史。但是，国家对社会实行有效控制的思想并未改变，只不过从直接的行政控制转变为间接的资源控制而已。例如，一种枢纽型社会组织的监管方式近年来得到各地政府部门的青睐，它的普遍做法是将国家体制内的人民团体和群众团体列为枢纽型组织，通过服务集中购买再分包的方式实现对其他体制外的“民间”社会组织的影响和控制。这种国家力量主导的“行政型业务生态”与彼此平等合作的“自然型业务生态”在性质上是不同的，因为前者的竞争关系是不平等的，有悖于十八大报告提出的“同等对待”精神。但总的来看，随着直接登记制度的实施，一般社会组织的发展和监管路径已经明朗，就是建立以社会组织独立主体性为问责对象的权利、责任和义务执行体制，依法自治发展。而更深层次的社会改革已近在眼前，这就是人民团体体制的转型。人民团体体制是从战争年代开始建立的，新中国成立后在社会主义改造和计划经济建设过程中得到进一步强化，成为党和政府进行社会动员和经济社会管控的一种基本体制。全国20多个系统、遍布各地的700多万家人民团体形成各自完备的体系，协助国家和各级政府进行全面社会整合。但是这种计划经济时代铸就的总体性社会的制度安排已经不能完全适应社会主义市场经济体制下小康社会的理念和行动要求。因此，人民团体体制的改革和转型对新的社会管理体制的形成具有十分重要的意义。本书旨在通过对中国红十字会这一在中国成立历史最为悠久且具有国际背景的社会组织为案例进行剖析，探讨我国人民团体及其他群团组织与国家关系的一般特征，这种关系是否决定了我国国家与社会关系的基本特性，以及如何实现符合社会发展要求的变革。

在国际上，红十字会起源于100多年前战火纷飞的欧洲。1965年，红十字国际委员会和红十字会（红新月会）国际联合会正式确立了国际红十字与红新月运动七大基本原则，即人道（humanity）、公正（impartiality）、中立（neutrality）、独立（independence）、志愿服务（voluntary service）、统一（unity）、普遍（universality），以确保国际红十字与红新月运动的人道性质。各缔约国对此在认识上高度一致，但在独立、志愿服务等方面的运作机制和政策构建并不完全相同。从机构身份特性来看，各国红十字会与政府的关系表现出三种类型，即隶属型（如古巴）、合作型（如德国）和分离型（如美国）。但是，即使在最为分离的美国，红十字会也尽量避免称自己是非政府组织。所以，不管在哪种体制的国家，红十字会和政府的关系都是独特的。^[6]20世纪90年代开始，人道主义援助被认为是国际社会应当承担的一种新的责任。捐赠者政府（donor governments）不但拨给人道主义行动的预算逐步扩大，而且政府对人道主义援助的直接参与也大为增加。1991年，联合国大会增设了一个特别办公室，即联合国人道主义事务协调厅（OCHA），负责推进地区以及国际人道救助。之后，随着冷战后众多自发和人为人道主义灾难的爆发，联合国和欧盟都加强了对人道主义援助的反应。^[7]其间，作为全球参加人数最多、影响最大、专门从事人道主义工作的国际组织——红十字会（Red Cross Society），又一次加快了其发展步伐。

中国红十字会的历史可以追溯到1904年。当时，日本和俄国在我国东北挑起日俄战争，并要求清政府不介入。为救治战争伤及的大量无辜平民，3月10日，中、英、法、德、美五国代表联盟在上海成立了万国红十字会，积极开展救死扶伤工作。1912年，中国红十字会正式成为国际红十字会的成员。1950年，经过改组，中华人民共和国政务院确认中国红十字会为“人民卫生救护团体”。1993年全国人大制定《中华人民共和国红十字会法》，将中国红十字会定性为“从事人道主义工作的社会救助团体”。至今，中国红十字会已经形成了庞大的机构和工作网络。截至2009年6月底，中国红十字会拥有会员2589万人，各级红十字会参公管理编制工作人数超过9000名，志愿者达到170多万人。我国红十字会系统广泛动员人道力量，2004年至2009年五年募集人道救助款物价值近300亿元，受益人群达1.2亿人次。中国红十字会主动参与防灾救灾，在抗击“5·12”汶川（2008年）、“4·14”玉树（2010年）、“4·20”雅安（2013年）地震救灾行动中，中国红十字系统募集救灾款项分别为72.97亿元（截至2011年2月28日）、20.78亿元（截至2010年7月9日）和10.66亿元（截至2013年6月14日），并在各个灾区开展了持久、深入的救援和救助行动，得到了社会的广泛认可。中国红十字会在运行中也表现出一些结构性、制度性问题，主要包括组织效率不高、人力和项目经费短缺、行业竞争无序以及法规政策不协调等。^[8]

无论在国际还是在国内，社会发展与人道服务及慈善事业运作机制密不可分，其中折射出了国家与社会的互动模式。也就是说，通过分析社会组织的人道及慈善服务的机制可以有效解释国家与社会的关系。在我国，中国红十字会是唯一具有百年历史和全国性运动的社会组织，历经清朝、中华民国、北洋政府、国民政府以及新中国不同历史时期。可以说，中国红十字会的发展史就是一部国家与社会的关系演绎图。另外，因为具有国际法和国家专门法的授权，红十字会的身份、地位和作用不同于一般的社会组织，是一个内涵更为丰富的案例研究典型。

我国学者对中国红十字会近年来的运行状况进行了初步研究。2006年，北京大学公民社会研究中心对我国红十字会的基层组织建制进行了调查研究，发现只有23.7%的县域红十字会实现了独立建制，人员、经费、工作从卫生系统分离出来。研究还揭示，自然灾害发生、经济发展水平等因素与红十字会是否独立建制不相关，而政府给予的编制和红十字会干部身份的考虑是影响红十字会独立的两大主要因素。2007年，清华大学NGO研究所对中国红十字事业2005—2009年发展规划执行效果进行了中期评估，报告指出，依据“社会组织发展指数”，中国红十字会在项目/活动、价值、环境三个维度上具有相对优势，而在资源、结构和影响三个维度处于劣势。^[9]

这些研究主要从NGO组织视角进行考察，分析了红十字会作为一个非政府组织的独立性及其组织特性。至于在全球结社背景下从权力分享与资源流动层面研究我国红十字会与国家的互动关系，现有的文献着墨甚少。本书即从国家与红十字会之间的互动模式分析入手，逐步分析红十字会与国家关系的基本内涵，从中总结并推广论证该历史发展阶段我国国家与社会关系变迁的一般特征。