第二章 国家与灾害预防
现代国家的社会管理职能，都是以保护公民的生命和财产安全为最基本限度。在灾害政治学的研究中，国家所承担的角色和作用，应该是一个最为重要的方面。自然灾害对人类生存与发展构成极大威胁，人类也不断地与灾害抗争，在这一过程中，国家的作用与能力应该贯穿于人类共同应对灾害的所有行为过程当中。自然灾害的发生、演变规律至今是人类难以完全掌握的领域，特别是个人、社会受各方面条件的限制，对自然灾害生成演变规律的研究和掌握是非常有限的。因而，国家作为人类最高级别的社会组织形式，其所拥有的先进科技水平、高效的动员强度和强大的人才队伍决定了其在灾害预防中所承担的重要功能作用。因此，灾害政治学首先要研究国家如何预防灾害的问题，包括国家如何通过有效的方式，让公民掌握常见重大自然灾害发生、发展和演变的基本常识，知晓在重大自然灾害发生时的自救知识与技能；建立反应迅速、组织科学、运转高效的国家防灾应急机制；建立健全国家防灾投入体制和管理运营模式，建立经济有效的灾害管理和运营办法；国家根据本国的特点与发展实际，建立健全国家灾害保障与救助体系，建立健全与灾害有关的国家法律体系，等等。
一 国家灾害知识教育
（一）灾害教育的内容
国家的灾害教育包含两个不可或缺而又相互支持的层面：一是灾害研究，主要是指由国家政策指导、国家资金投入而成立灾害研究机构，在高校、研究机构中开设灾害知识课程，并进行专业人才的招生和培养等；二是一般意义上的灾害教育，即对大众进行的灾害知识教育，也就是国家通过主动、积极的政府行为，在国家宏观政策、法律法规指导下，利用家庭教育、学校讲授和社会宣传等渠道对民众进行有关灾害问题方面的知识教育。前者是灾害知识教育的专业层面，通过专业设置、课程开设等，既传播了专业的灾害知识，又为灾害知识的生产提供了支撑，是面向大众开展灾害知识教育的基础；而后者是对前者的研究成果，是进行普及并产生实效性的社会实践功能的继续，虽具备受众广、普及率高等特点，但因非专业性所导致灾害知识社会化的深度不够。
从第一个层面上讲，这是整个国家进行灾害危机教育的基础，也是灾害研究中的专业化方向，该领域内的灾害知识更倾向于专业化、系统化的梳理与归纳；而第二个层面，因其对象的广泛性、普遍性，以及面对灾害的直接性，更具有实用性和直接的效能。
从预防灾害的功能分类来看，国家的灾害知识教育包括三个方面：一是灾害认知教育，即如何正确认识和看待灾害、抵御灾害；二是灾害常识教育，即向民众宣传普及有关灾害现象的基本常识，以使人们能够了解灾害的基本特征；三是灾害救助技能教育，包括灾害预防、避险、自救、互救、减灾等知识。
（二）加强国家灾害教育的作用
灾害教育作为一种特殊的知识教育，在提高防灾减灾意识、增强防灾减灾能力、提升应对灾害的水平等方面，具有积极的作用。
1.灾害教育有助于灾害知识的普及
灾害教育是向广大公众宣传灾害知识的有效手段之一，通过灾害教育这一过程可以使公众了解和掌握灾害的类型、成因、分布、危害、防治等基本知识，理解自然灾害、环境与人类的关系。通过灾害教育使受教育者认识灾害发生的前兆与特征，从而增强减灾防灾的绩效。向公众讲清所在地区的灾害特性和灾害历史，公众就会对各种灾害的危害有着直接的感性认识，并和生活相联系，从而增加公众减灾抗灾的责任感和自觉行为。
2.灾害教育有助于防灾减灾意识的增强
加强灾害教育使公众深刻地意识到，灾害在现代社会中造成的危害，是防灾减灾的必要前置手段。教育的功能就是政府通过正式的渠道与形式，从人的主观意识行为着手，让公众掌握一定的灾害知识，并使公众树立起防灾、抗灾、减灾的意识，认识到灾害的严重性和治理的必要性。正确的灾害意识，可以使人的主观能动性向着积极、主动的方向发展，从而避免消极、被动的行为，以为灾后应急做好准备。正确发挥人的主观能动性，增强公众防灾减灾的自觉性，将发挥出日益重大的作用。灾害防御需要全社会参与，其程度也取决于全体公众的灾害意识。
3.灾害教育有助于降低国家救灾成本
灾害教育是一种“防患于未然”的使然，其最终目的是提高受教育者处理灾害的实际技能和能力，以应对复杂的灾情。通过灾害教育提高受教育者的认知能力和处理灾情的技能，从而做到灾害损失的最小化，降低或避免灾后次生灾害的发生。在灾害发生过程中，公民的自救和互救是减轻灾害损失和生命损失的有效手段。要做到这一点，必须强化防灾教育，进行灾害技能培训，定期进行演习、防灾训练。通过有效的灾害教育，公众在灾害中的自救能力会大大提高，能够避免慌乱、恐惧所带来的负面影响，这样就会大大减轻国家救灾的难度，从而节约救灾成本，提升救灾成功率。
4.灾害教育能够增强国家凝聚力
灾害教育的开展，充分体现了国家社会管理的职能与义务。政府通过制度化的法定形式将灾害纳入国民教育体系中，不仅增强了国民的灾害认识、应对能力，而且有助于国家凝聚力、民族自信心的提升，实现国家权力社会管理职能的可信度和合法性。每当重大灾害发生后，政府在灾害救援中表现出来的强大组织能力、救援能力，以及通过广播、电视和互联网等媒介，大力宣传的英雄事迹等，会赢得公众的高度认可，从而有助于提升社会的政治认同感和政府的公信力。
灾害教育在经济社会层面涉及经济利益、社会安全等问题，但从政治学的角度来审视，灾害教育却蕴含着丰富的政治元素。政府在落实灾害教育的制度安排、资金保障及教材编撰等工作中，所发挥的职能将被社会视作衡量、评价政府行政的一个重要方面。
国家进行灾害知识教育是减轻灾害、保证安全的关键途径之一。对民众进行灾害知识教育是国家进行灾害预防首先要做的工作。一个国家如果没有一套完整的灾害教育体系，将被高度文明社会所拒绝。人类对灾害认识的缺失，对灾害教育的漠视，以及对防灾减灾措施的缺乏，都是灾害造成重大损失的主要原因。绝大多数国家和国际组织都非常重视灾害教育，不仅将灾害教育制度化、常态化，而且通过学校教育、社区教育、模拟演练、纪念活动等多种途径和多种方式，提高整个社会系统和广大民众的灾害认知水平，以此增强整个社会抗击灾害的能力。2005—2014年，联合国在全球范围内开展“可持续发展教育10年计划”。为了推动这一计划的实施，联合国教科文组织、亚洲灾害预防中心以及部分东南亚国家，合作开展了“可持续发展教育背景下亚洲—太平洋地区自然灾害预防中的教育资源”项目，该项目旨在通过教育推动人们对自然灾害的预防、识别和应对能力，提高灾难教育在政府、社区和学校工作中的比重，以减少未来自然灾难发生后的人员损失。作为该项目的实践成果，联合国教科文组织于2007年发布了题为《自然灾害准备与可持续发展教育》的报告。2004年印度洋海啸后，孟加拉国、泰国、斯里兰卡等国启动了“从学校减轻灾害风险”（Disaster Risk Reduction Begins at School）计划，对学生进行防灾减灾教育，以期让学生将防灾减灾意识传播到自己生活的社区中。该计划的措施包括，强化学生使用各种防灾工具的能力，教授学生识别灾害类型的知识等。
（三）我国的灾害教育状况
我国政府在灾害教育方面的工作已经逐步展开，积累了相对丰富和有一定应用价值的经验。1996年我国设立了全国中小学生安全教育日，规定所有中小学开展减灾宣传主题活动；2008年汶川地震以后，国家明确要求将灾害预防等科技知识纳入国民教育，并把“5·12”设为全国防灾减灾日。2008年中小学暑假前一天和秋季开学第一天，通过各种渠道给全国2.2亿中小学生进行安全教育，要求中小学课后随即进行紧急疏散演练。但迄今为止，无论是各级政府机构，还是各类组织以及公民个人在灾害教育方面还处于相对落后的水平。我国近年来的南方雪灾、汶川地震等特大自然灾害中暴露出我国大部分群众灾害知识缺乏、灾害意识薄弱、应灾能力孱弱的问题，因而加强灾害教育、增强灾害意识，健全学校和社会灾害教育体系是我国灾害预防中的基础性工作。
从目前看，我国无论是学校灾害教育还是社会教育都存在这样那样的问题，灾害教育状况不容乐观。
1.学校灾害教育存在的问题
在现代社会，由于每个人都要经过学校教育这一过程，所以说，学校的灾害教育是一个国家灾害教育的主渠道。随着科学技术的进步、社会的发展，以及灾害的频发性，都促使学校的灾害教育逐步得到重视。然而从对部分地区灾后的反思中，仍然看到一些学校的灾害教育存在着比较大的弊端和不足，主要表现在以下几个方面。
（1）学校对灾害教育的重视程度不够。长期以来，我国学校灾害教育工作一直没有得到足够的重视，绝大多数学校并没有开设有关灾难教育方面的课程。即使现有的安全教育一定程度上也仍停留在形式上，而对于安全教育内容、教育实施过程、安全目标实现的手段与策略的教育上未予以足够重视。在大多数学校，由于教育的功利性，对于具有明显价值倾向的教学内容相对重视，而对事关个体生存、规避危险的教育与训练等与升学无关的内容，几乎被边缘化。由于缺乏必要的自救、救护知识的学习，许多学生在灾害到来之时往往显得手足无措，甚至采用不合理的逃生方法，这样反而增加了学生受伤的概率。2008年汶川地震后，我国青年报社调中心与腾讯网教育频道联合进行的一项在线调查（1232人参加）结果显示，高达94.1％的人表示希望参加灾难应对及求生技巧类演习，但85.3％的人从未参加过。[1]
（2）学校的灾害教育不均衡。我国灾害教育不均衡主要表现在两个层面：一是地域上城乡不均衡；二是灾害教育知识体系的不均衡。从第一层面上看，大中城市学校灾害教育过程中，教学手段的现代化，教师素质的相对较高，以及灾害安全演习、模拟情境训练等参与性活动较为丰富，这些都有助于灾害教育效果的实现。而在县、镇和农村学校的教学安排中，无论是灾害教育的知识性课程，还是预防灾害的实践活动，都明显少于城市学校。[2]教师普遍缺乏安全教育的知识和技能，尤其缺乏应对自然灾害等方面的知识和技能。从第二层面上看，学校的灾害教育中存在着“注重认知目标，忽视行为矫正”的缺陷，缺乏促成学生心理机能完善和行为规范的机制。而且学校灾害教育普遍存在着灾害教育资源匮乏、制度缺失、实践不足等情况。
（3）学校灾害教育制度尚不健全。我国的学校灾害教育尚没有制度化，强制力较差。从宣传灾害教育的主体、客体和内容来看，均带有较强的不确定性，具有极大的随意性，这就大大降低了宣传教育的效果。各个基层教育单位由于没有统一的工作标准可以遵循，工作态度和积极性会受到一定的影响。纵向上不同层级的教育和教育管理单位之间，指导、沟通和管理等制度建设有待加强，从横向上看，同级教育单位之间的交流体系仍不畅通，每个基层单位都处在“各行其是”的状态。学校、家长关注孩子的成绩而忽略灾害教育，而教师传授的灾害知识又比较零碎，没有教材，也没有演练，缺乏科学性、技术性和系统性。在国外，如日本、墨西哥、罗马尼亚、新西兰等国，有关自然灾难的教育是中小学的必修课。因此，加强灾害教育的制度性建设刻不容缓，政府在该领域的潜能有待进一步挖掘，以为形成家庭教育、学校教育和社会教育“三位一体”的目标，提供制度性的安排。
（4）中小学应急教育基本处于空白状态。灾害教育不仅涉及对灾害的认识与辨别，而且重在灾害发生后的“应急”教育。专业灾害教育涉及对灾害发生、发展等深入研究，而家庭、学校和社会的灾害教育则应侧重识别与应急两个方面。然而，我国中小学的应急安全教育一定程度上仍停留在形式上，而对于应急教育内容、实施过程、应急目标实现的手段与策略的教育未予以足够重视。对于中小学学生而言，应轻灾害理论教育，重灾害“应急”教育。因此，政府在主导灾害教育实施的过程中，应区别地教育对待，对不同的人群采取差别化的灾害教育内容，以实现有限教育资源的最大化利用。这就需要政府结合不同地区的灾害类型及不同群体的特征，开展适宜的灾害应急教育。
（5）中小学教师缺乏灾害知识培训。灾害教育活动的实施，需要专业教师或者相关专业人士的指导。然而，在我国的教师培养课程设计方面，灾害教育却成了空白，迫使灾害教育很大程度上依赖于消防、地震、防洪、台风等职能单位的工作人员，而大多数学校教师却缺乏灾害教育的知识。虽然，近年来国家或学校都会组织各种教师培训，但大部分都仅仅涉及管理方法、教学经验、教学改革与教学科研等内容，有关灾害教育和安全教育的内容少之又少，造成了教师对于灾害来临的各种预兆现象，灾难中的逃生技巧，以及灾难发生后的心理辅导等方面的知识十分欠缺。
2.社会灾害教育的现状与问题
我国学校灾害教育虽然尚存在诸多问题，但因学生群体的稳定与集中和学习生活的单一，还是便于在短期内开展灾害教育。然而，社会灾害教育因其客体的流动性强、事务繁多等，增加了社会灾害教育的难度。
（1）社会灾害教育严重依赖政府职能部门。在防灾减灾工作中，我国呈现出“重政府应急能力建设、轻全民危机教育和培养”的局面，导致整个社会的危机意识比较薄弱，自救意识和应对能力下降。防灾减灾是全人类的共同使命，“国际减轻自然灾害十年”指出：教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键。国际社会对灾害教育非常重视，相继开展了灾害教育的研究与实施，并取得了一定的成效。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，加强灾害社会教育、提高全民减灾意识的工作显得尤为迫切。
（2）城市灾害教育形式多样的效果有待提高。城市社区具有人口比较集中、文化素质较高、安全意识较强等优势，便于通过海报、传单及短信等形式，借助灾害主题日、社区活动等平台，进行灾害教育。而且，城市社区与各种职能部门（消防队、地震局、防洪办、气象局等）之间还具有便捷的地理优势，可以开展有针对性的灾害应急教育与演练。但目前，我国正处于转型期和城镇化快速推进的时期，城市主要的职能仍然集中于经济发展，政府对社会安全、灾害教育等公共事业的重视，有待进一步提高。
（3）农村灾害知识教育几乎处于空白状态。在广大农村地区，由于交通信息闭塞，农民群体整体科技文化素质的有限，灾害教育宣传人员的缺乏，以及繁重的农业生产活动等原因，致使农村灾害教育工作难以深入与铺开。虽然有关农村防灾减灾的科普读物已经不断上市[3]，但农村的经济水平、消费模式和村民的接受能力等，使得通过书籍、报纸等形式进行的宣传教育难奏其效。而依托灾害防御宣传队伍的讲解与宣传又存在距离远、成本高等问题，依托现代通信技术又面临着农村地区缺乏配套设施等问题。然而，在历次灾害中，损失最大最严重的几乎都是农村地区。因此，加强农村灾害教育的普及，就成为政府提供“公共产品”不可或缺的一部分。
（四）构建和完善我国灾害教育体系
早在2006年，“国际减灾日”确定的主题是“减少灾害从学校抓起”，学校灾害教育已经是一个世界性的课题。我国教育部在2006年就规定，全国学校减灾应急预案制定率要达到85％，100％的学校设有灾情信息员，学校减灾知识普及率达到70％，其中灾害高风险区学校达到90％以上，全国80％的学校基本配备安全消防设施，有条件的在人口相对集中的地方设立应急避难场所。汶川地震后，国家非常重视灾害教育体系建设。胡锦涛在2008年“两院”院士大会上强调，要将灾害预防等科技知识纳入国民教育。事实一再证明，灾害意识和防范灾害知识的普及，能够降低灾害造成的损失，甚至可以避免一些次生灾害，而取得这种效果的最根本途径就是依托灾害教育。针对目前的灾害教育现状和问题，政府应进一步完善、落实灾害教育制度，打造横纵交叉的灾害教育体系。
1.学校灾害教育体系的构建
学校是培养自然灾害预防意识的重要场所，任何公民在学生时代所接受的灾害教育往往也会为其将来在社会上接受灾害提供帮助。在学校教育中开展灾害教育，应该根据国家颁布的课程计划，合理地安排好各学科的教学进度和配置，将灾害教育融入日常教学工作中。
（1）依据相关政策制定学校灾害教育的指导纲要。学校灾害教育体系的搭建，应依据《中小学公共安全教育指导纲要》、《国务院关于实施国家灾害事件总体应急预案》和《教育系统灾害事件应急预案》等规定，制定适当的符合当地情况的灾害防救计划，主要内容包括灾害教育、灾害预防和灾害应对措施等方面，并且应该遵循因时施教、因地施教、注重实践等原则。另外，针对不同年龄、年级学生的具体情况，应在学校灾害教育中给予充分考虑。
小学低年级要侧重应对灾害的躲避、求生和求助等方面的方法、技能训练；小学高年级要侧重认识危险的危害，形成躲避危险的意识；掌握躲避危险的基本方法。初中侧重了解与安全有关的基本知识，强化自我保护意识；掌握确保安全的基本方法，兼顾公共安全。高中侧重了解与安全有关的基本方法，自觉抵制可能引发安全问题的事件，能够在保证自身安全的前提下救助别人，既强调个人安全，又强调公共安全和国家安全。大学生则应在增强自我应灾能力的同时，增强社会服务意识，掌握一定的应灾技能。
（2）整合不同学科资源，综合渗透且开设灾害必修课。学校灾害教育不拘泥一种单一的、专门的课程形式。在日常教学内容设置时，可采用渗透的方式，把灾害教育嵌入到相应学科的章节中。地理、自然、科学、物理、化学等学科，对于提供灾害教育是最有效的课程平台。这些课程提供了自然万事万物的一般机理、灾害的基础知识、发生机制、危害等内容。语文课程可以呈现与灾害相关的文章，加深学生对灾害的感性认识或理性认识；数学可以以数据的方式呈现灾害或与其相关内容的数据，使学生从数量上了解灾害对人类的危害、防灾工程和措施的效益等；生物学科可呈现生态系统、生物链、生物多样性、环境破坏对生物生存的影响等内容，让学生理解保护生态环境的重要性等；历史学科则可以呈现灾害相关的历史事实，使学生知道灾害对人类社会发展的制约作用。因此，通过综合交叉、适当推演，各门学科都可以以适当的方式，对学生进行灾害教育。
（3）运用多种途径开展中小学灾害教育活动。学校灾害教育应结合实际情况，运用多种渠道，创造性地开展形式活泼、内容丰富的灾害教育活动。要充分发挥课堂教学的主渠道作用，切实把灾害教育纳入到中小学课程体系中去，在德育课程、学科教学和综合实践活动课程中渗透灾害教育内容。要因地（校）制宜地在地方课程或校本课程中设立灾害教育专题。要利用班会活动、团（队）活动、校园文化活动有计划性地组织开展灾害教育活动，每学期至少组织1—2次集中性的公共安全主题教育活动。要突出实践性、实效性和趣味性，组织师生开展多种形式的公共安全事故预防演练，每学期至少进行1次以上针对洪水、地震、火灾等灾害事故的应急疏散演练，使师生掌握避险、逃生、自救的知识方法和技能，增强中小学生的安全意识和安全防护能力。
（4）增加灾害教育数字化资源库。学校灾害不但要充分挖掘潜藏在已有教材中的灾害信息，更补充现代通信技术可能提供的资源，形成家庭、学校与社会密切联系的网络教学。数字化资料库包括：网上资源、书籍资源、视频资源、多媒体系统、合作资源。此外，还可以建立以灾害教育为专题的网站。在运用灾害教育数字化资源库教学时，学生可直观地了解世界及我国发生的重大灾害事件的信息。通过灾害发生过程触目惊心的画面，将提高学生对灾害的重视，树立警惕的观念。在数字化灾害资源的开发过程中，应采用图片、视频和文字相结合的形式，以纪录片或电影片方式加以制作，内容方面要侧重介绍灾害发生前的自然现象，应对灾害的具体措施和经验，以及灾害自救和防止次生灾害等方面。
灾害教育是家庭、社会、学校和政府的共同责任，因此，灾害教育体系的构建也应彰显四种社会单位不同角色各自的功能，在充分发挥每一个社会单位功能的基础上，打通各方之间的工作壁垒，以期建构灾害教育承担角色明晰、沟通顺畅、协调合作的机制。
2.社会灾害教育体系的构建
社会灾害教育是学校灾害教育的继续，但其在教育对象、教育途径、教育目的等方面又有别于学校灾害教育。社会灾害教育主要指对社会普通群众的灾害教育，通过广泛的宣传，让每个人积极参与到防灾减灾实践中，使防灾减灾成为一项全民战略。社会公众既是灾害直接的受害者，又是灾害第一时间救助的主体，因此，社会灾害教育建设是灾害教育的一个重要部分。各级政府职能单位应充分发挥各自的职能，提升社会灾害教育的水平。
（1）政府应该将灾害教育纳入职权范围。政府拥有的社会管理职能及相关权力，是开展社会灾害教育和灾害演习的有效保障。鉴于社会灾害教育的困难性、复杂性和重要性，政府应该每年定期举行特定灾害的宣传、演练等活动，将灾害的防治和处理纳入到政府日常工作范围之内，制定符合当地灾情的应急预案，完善灾害教育体系等。灾害教育作为国民教育体系中必要的一个组成部分，政府在组织开展灾害教育的过程中，不能厚此薄彼、以偏概全，既不能避重就轻，选择性地开展灾害教育，更不能推卸责任，推脱灾害教育的应尽之责，而应当结合当地灾害情况，积极肩负起相应的管理职能，并使之制度化、规范化和机制化。
（2）政府应采取多种形式开展灾害宣传教育。政府要充分加强对灾害教育重要性的认识，特别是应急管理中心、教育部、交通、消防、公安等各个部门要各司其职、各负其责，加强协作和配合，认真制订宣传计划，利用电视、广播、网络、宣传单等各种手段，开展灾害宣传教育，使社会灾害教育工作得到不断的改进与提高。各地政府应该因地制宜，结合实际情况采取适当的宣传方法。在广大农村，由于农民的文化水平普遍不高，应该采用图片展示、专门人员讲解，以及广播、电视节目等形式开展；而对文化程度和人口相对密集的城市来讲，政府可以建立官方灾害防治网站，提供各种灾害的前兆、危害、预防及自救等方面的内容。例如：日本每个家庭都有一张标明该地区发生洪水、台风、山崩、海啸和台风时的避难场所的地图，并且避难所的铭牌上面用日文、韩文和中文写明了用途和联络电话，为灾害来临时人员安全提供了极大便利。
（3）政府有计划地组织灾害预警演习。实战演习是预防灾害的最有效的途径之一，尤其是对于社会来讲，组织大规模的灾害预防演习能够直接提高社会成员的防灾、抗灾、自救等方面的能力。我国政府发布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确要求：各地区、各部门要结合实际，有计划、有重点地组织相关部门对相关预案进行演练。心理学经过测试证明，一个没有经过专门抗灾训练的人，面对突如其来的灾难必然产生恐惧和惊慌，是很难逃过一劫的。因此，通过演练不仅掌握了技能，而且提高了心理素养，当灾难发生时，由于经过实战演练，少了慌乱和恐惧，可以理性、科学地应对灾难，就有更多的求生机会。为此，必须加强预案的培训和演练，加强预案的实施和管理。防灾意识很强的日本，其灾害演习范围很广，不光包括专业救援队的救援演习，还包括大规模的避难演习，中小学生的集体上下学演习，甚至还有一种上班族的回家演习。
（4）扩展灾害知识传播的渠道。灾害知识传播在现代社会，渠道更加多元，形式更加多样。灾害教育网站是广大公众实现信息共享、在线信息交流的服务平台，这一平台既是各种灾害知识交流传递和充分共享的基本载体，也是广大公众掌握各种灾害信息资源的重要途径。灾害教育网站应该具有友好性和开放性的特点，使得任何个体在任何时间、地点能够查询到有关应急知识的内容，最大限度地方便广大受宣传对象。我国政府应该高度重视，设置专门的岗位负责管理更新网站信息，通过传统的媒体、公益广告和与众多门户网站的链接来提高网站的知名度，以取得更好的宣传效果。
开展全民灾害教育，是提升社会应对灾害水平的根本所在，而这一任务的实施，必须依赖于政府有组织、有计划和有制度性的安排加以保障，是各级政府不可推卸的重要职责。
总之，灾害知识教育是整个国民教育体系的重要组成部分。对公民的防灾意识与危机意识的培养应当予以高度重视。政府应通过制定相关制度、法规，开展相应的抗灾宣传活动，以及组织参与性较高的实战演练等丰富多彩的形式开展防灾减灾宣传普及活动。通过对民众的教育增加防灾知识，提高防灾意识，在灾害来临的时候，能够冷静处理、灵活自助，最大限度地减少灾害所造成的生命和财产损失。随着我国《国家突发公共事件总体应急预案》与《中华人民共和国突发事件应对法》的贯彻实施，灾害知识教育已经引起了全社会的广泛重视，我国的灾害知识教育正在走向制度化、常态化轨道。
二 国家灾害管理体系
在灾害政治学中，灾害管理可以作如下界定：一个国家的政府为应对自然灾害的侵袭与破坏，基于最大限度地减小灾害所带来的影响，同时维护公共利益并保护其国民的人身及财物安全而在灾前、灾中、灾后的全程中更多地采取行政、法律、经济等手段而进行的宣传、教育、规划、组织、指挥、协调、技术指导等管理与控制行为。灾害管理体系是有关灾害事件管理工作的组织指挥、职责、预防、预警机制、处置程序、应急保障措施、事后恢复与重建措施以及应对灾害事件的有关法律、制度的总称。
灾害管理体系是国家管理体系的重要组成部分，国家构建的成熟的灾害管理体系一方面能够积极应对发生中的各种自然灾害；另一方面，在灾害没有发生时它本身就具有积极的预防功能。构建国家级的灾害管理体系，是灾害政治学的重要研究内容。
（一）构建国家灾害管理体系的必要性
灾害管理是政府的职能之一，统一规划政府在灾害管理中的职能和职责，确定依法应对灾害的法制原则，有利于增强政府执政能力、提高政府公信力和权威性。因此，构建健全、完备的灾害管理体系将有利于防灾减灾的实践，也是服务型政府不可或缺的重要职能。
1.灾害管理体系的构建将更加有效地降低灾害造成的危害
灾害管理体系构建的完备程度，将直接影响到灾害发生时政府和群众应对灾害事件的能力，与灾害造成的损失密切相关。灾害管理依据时间可以分为灾前管理、灾中应急和灾后管理，每一个阶段的管理重点不同，灾前管理的重点在于对可能发生灾害的预防、演练、预案制定、物资储备等方面；灾中管理的重点主要集中在政府的响应速度，即救援力量的集结速度、救灾物资的调配以及灾害信息的汇总等方面；灾后管理的重点主要是灾后重建、居民安置、经济建设等方面。完备的灾害管理体系，将使得政府的管理行为有章可循，灾前做好预防准备，灾中能够快速反应，灾后能够科学合理地展开重建工作，使整个应灾工作井井有条，以达到防灾减灾的最大效果。
2.灾害管理体系的构建进一步明确了政府的角色
作为管理者的政府不能只注重经济权益，作为所有者的政府不能忘记其管理职能，作为投资者的政府要服从服务于作为管理者的政府。认清政府在安全减灾管理中的三维空间，明确其应履行的职能，这不但有利于其管理准确到位，还有利于精确地把握其度。政府作为管理者，是人们感知得比较多的，也是从计划经济向市场经济转变过程中正在逐渐规范的方面。在市场经济条件下，作为管理者的政府，追求的是社会的整体利益和长远利益。政府灾害管理的基本职能是依法行政，政府的行政权力就是依法维护作为所有者的政府的收益实现，同时保护所有其他经济实体的合法权益。因此，政府要有自觉地维护公平的机制，不能仅仅以收益的最大化为根本目的，而是要以资源和保障经济发展的双重目标为目的。
3.灾害管理体系的构建重新界定政府防灾减灾组织的职能
在现有政府行政管理职能中，增加应对灾害的管理职能符合国际惯例。在目前各国政府组织系统中，多以管理各种灾害事件为主要职能的机构如警察局、消防局、民政与民防、安全减灾其他部门等。现在强调的“政府减灾行政”是要按“应急”与“常态”两大方面再去评估一下政府各部门的职能，进一步明确各自在灾害面前的作为、责任及义务，形成一个有效管理的政府型全危机（或全灾害）的管理系统及机构。如纽约市以国家危机命令指挥系统为模块组建，有明确的定位；华盛顿特区的危机管理由15个分项职能支撑，分别由一个具体的部门负责。在常态下，它们各自承担相应的日常管理，遇到灾害时，几乎所有部门都划归到特定的危机管理职能之下，服从于主管机构；波士顿市则根据不同的减灾救灾职能，将行动系统划分为16个子系统，形成了一个职责较为明确和全面的综合减灾网络。
4.灾害管理体系的构建及科学运转是维持政府自身合法性的现实需要
政府的合法性是指政府存在并进行统治与管理的正当性与合理性，它是一个政府能够获得民众认可并长久维持其合理存在的重要基础。我国作为社会主义国家，人民民主专政的国家体制已经决定了全民共同的普遍意识形态价值形式。虽然说自然灾害作为“天灾人祸”，国家作为对灾民进行赔偿与补偿的法理基础具有不确定性，但从国家层面上讲，灾害管理科学而有效的运转必定会增加国民对政府的进一步依赖与认可，形成政府合法性的积累。相反，如若政府每次救灾行动迟缓与低效，灾区中长期的社会紊乱与秩序失序也必定会造成民众的失望，进而导致政府合法性相对丧失。
（二）国家灾害管理体系的层次、过程、原则与方式
国家灾害管理体系可以分为静态与动态两个层面：静态层面是指为应对灾害的发生而事先制定的法律、制度、规则、措施等方面；动态层面则指的是整个的管理行为机制的动性运转，也就是选择性地激活静态的法律、制度、规则、措施等，直至管理职能的成功实现。
从行动过程上讲，灾害管理是政府及其他公共机构在灾害事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐发展的有关活动。灾害管理是对突发事件全过程的管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，灾害管理可分为预防与灾前准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。
国家灾害管理又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在灾害管理的各个阶段。也有学者认为，灾害管理应当包括灾害的事前、事中、事后的管理。虽然专家学者对灾害管理这一学术概念的定义、界定存在差异，但各种概念都体现了灾害管理的紧迫性与实用性，因此，灾害管理是政府工作的重要组成部分。
灾害管理的目的主要是为了成功实现政府对灾害的干预，减轻人们在灾害中的软弱性和无助状态，控制、减缓自然灾难事件对人员和财产造成的损失，维护正常生产和人民生活秩序，减轻人们受灾后所承受的困苦。国家的灾害管理应当坚持下列三个原则：
第一，权威性原则。灾害管理是政府主导下的行动，由于国家的政府层面本身具有权威性特征，所以灾害管理的行为必然具有一定程度的权威性。整个管理行为要在统一的领导与指挥下发挥作用，特别是在灾害发生的管理行为更需要国家层面的法律、制度等强制性作用来维持灾难中区域的正常化秩序及其救援工作的开展。
第二，系统性原则。灾害管理并非是任何一个单一部分的单一行动，虽然国家和政府处于主体性地位，但管理职能的有效发挥与开展则需要具体的部门、机构以及各行为体组织包括个人的行动紧密配合。在行动中的协调性与整体系统性是极为重要的指导思想，既要做到横向的技术、信息交流，又要强调纵向的人员、物资配合，否则管理行为将难以施展。
第三，兼容性原则。灾害管理虽然是在特殊时期里所进行的特殊管理行动，但其在行动原则和行动后果上也必然与其他有关的社会管理融合起来。灾害管理也需兼顾到人们的生产与生活、社会的状态与发展。[4]
灾害管理是一个复杂的整体系统，针对灾难不同的时段、不同的地域特征，灾害管理也将表现为不同的方式与形式。灾害管理的行为方式主要有[5]：
（1）法律管理：首先，通过法律强制性地限制与杜绝人们的致灾行为，保护减灾行为；其次，通过法律和制度保证灾害发生的救援行动效用最大化；最后，以法治、法规形式约束和控制灾害中人们的行为，确保正常的生活秩序和社会稳定。
（2）行政管理：即通过权威性和强制性的行政手段指挥与协调减灾行为。
（3）条件控制性间接管理：即通过经济手段或其他非强制性手段创造一个有利于减灾而不利于致灾行为的环境，并鼓励人们积极参与减灾。
（4）引导型管理：包括新闻引导、心理引导、自觉引导、减灾知识培训等。
（5）商业性管理：如关于灾害或减灾科技资料、通信线路、能源的有偿使用的管理等。
（6）协调、协助或指导性管理：政府在灾害管理中积极发挥主导性作用，对参与灾害救助行为中的各行为体进行协调与指导。
（7）科技制约型管理：利用国家的技术垄断正确处理灾害中国家与社会的适度关系，这是灾害管理中科学性与整体性的结合。例如，大型抗灾工程的位置、规模、投资，城市减灾规划中的土地利用，动植物的检疫，地震短临预报的发布，虽最终表现形式为行政或法律管理，但其前期的科学研究与论证对有关决策以及管理方式都具有决定性的作用。
（三）构建我国科学的国家灾害管理体系
自然灾害风险管理应该是一项综合性的工作，是一个操作流程和体系。由于灾害事件潜在性、突发性和危害性的特征，政府必须将灾害管理纳入日常的管理和运作中，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不能仅仅当作是临时性的应急任务。
1.加强灾害管理机构建设
根据我国国家结构形式的设置情况，灾害管理结构可以确立为纵向与横向相结合的应急管理体制。
纵向应急管理机构可设为国家、省、地级市和县四级，包括各级人民代表大会及常委会、政府和军事机关三个层次上。为了更好地体现应急机制的权威性和高效性，有必要建立应急指挥分级负责的机制，即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人，并对应急活动负总责；各级公众政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责；军事机关的首长对军队的应急任务负全责。
横向灾害管理机构主要指跨区域的人大及其常委会、地方政府、同一行政区域内或不同行政区域间的相关行政主管部门之间在灾害管理方面的合作。一个完备的灾害管理机构应当具有指挥决策机构、职能组织体系、信息参谋咨询组织体系、综合协调部门和其他辅助部门五大系统构成。
2.国家自然灾害预警管理体系
灾害预警指的是以先进的信息技术为平台，通过预测和仿真等技术对灾害态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府灾害管理的效率和科学性。预警的任务是在平时进行监测、收集信息，及时进行信息传递、处理分析，如发现某些指标达到预警系统的临界值则需要发出警报。因此，要建立完善的预警机制需要具有良好的信息监测系统、信息处理分析系统和信息传递报告系统，保障对信息及时准确地监测、科学合理地分析处理和畅通地传递。
完善灾害预警机制应当做好信息监测工作，对灾害的监测应基于常规化、动态化和适时化的原则。我国发射的光学小卫星和雷达卫星，已形成对我国大部分地区灾害与环境的及时动态监测预报能力，这大大地改变了我国灾害监测方式，实现了对灾害与环境的全天时、全天候监测。
3.国家自然灾害指挥管理体系
为应对灾害不仅仅需要统一的指挥决策机构，还需要统一的灾害管理综合协调部门。应对灾害需要的往往是多个部门的共同参与，在目前我国分部门、分灾种的灾害管理体系下，应急机制中各个部门是相互独立的，这些部门之间应当进一步加强配合，充分发挥自身作用。因此，应当强化对灾害事件应急处置的统一指挥、综合协调，建立一个常设的、相对独立的用于协调灾害管理各个职能部门和机构的综合协调机制，使我国灾害管理应急机制进一步提高应对灾害的效率。
同时，还要积极开展灾害管理培训。各地区、各有关部门要制定灾害管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好灾害管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级灾害管理机构要加强对灾害管理培训工作的组织和指导。
4.国家自然灾害物资储备管理体系
综合我国灾害发生特点、区域人口分布、交通状况、地区经济密度等因素，适当拓展政府物资储备库布局，合理增加中西部地区的中央级储备库数量，通过财政转移支付、物资调配、政府采购等方式和途径，促进完善省以下救灾物资储备库建设，加快完善物资储备数据系统，逐步形成覆盖合理、辐射有效、物流发达的物资储备库网络。经过多年的积累，中央和地方的储备仓库已经储备了一定量的救灾物资，为专项用于遭受特大自然灾害地区灾民救济工作发挥了重要作用。按照《国家综合减灾“十二五”规划》，以统筹规划、合理分布和资源整合为原则，综合利用国家和社会现有储备仓库，新建或改扩建一批中央生活类救灾物资储备库。多灾易灾地区的省、市、县各级人民政府按照实际需要建设本级生活类救灾物资储备库，形成分级管理、反应迅速、布局合理、种类齐全、规模适度、功能完备、保障有力、符合我国国情的中央—省—市—县四级救灾物资储备网络。完善受灾群众生活救助、医疗卫生防疫、交通应急保障、森林防火等方面的物资储备，特别加强中西部救灾物资储备和信息管理能力，优化救灾物资管理与使用。逐步建立运力集结、资源补给、车辆维修的全国救灾物资交通运输网络，提高物资投送能力。
5.国家自然灾害恢复重建管理体系
灾后的恢复重建主要是指对灾区在灾情基本稳定后所进行的对于各类受损设施尤其是居民住房和学校等公共设施所进行的恢复性的建设，其中，对居民的住房因倒塌或严重损害而需要重新建设和修缮的工作是其基本的内容。
我国灾后恢复重建的行政管理，是政府统一领导下的以民政系统为主、各个部门互相配合、多种社会力量共同参与的工作体制。其中，民政部门主要负责恢复重建的综合协调工作，并重点负责落实灾民住房的恢复重建，发展改革委员会系统主要负责基础设施包括学校、医院和基层政府办公室的重建工作，交通部门负责道路的修复等。
三 国家灾害应急机制
应急机制是指应对一些突发性事件而拟采取的制度性措施和安排，也就是应对危机的系统性制度安排。此概念在灾害政治学中，主要是指以政府为主导的，应对自然灾害而做出的各种预防、救援等措施。
（一）建立国家灾害应急机制的意义
自然灾害特别是重大自然灾害的发生，必然会影响国家的经济建设、社会发展和环境安全等，所以，建立健全国家灾害应急体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高国家处置重大灾害的能力，是政府全面履行社会管理职能、加强社会管理和公共服务职能的一项重要任务。
1.有助于灾害救援的开展
由政府牵头、组织专业科研人员编撰的应急预案，具有很强的科学性、指导性和可操作性。灾害发生后，应急预案的及时启动，能够提高灾害救援的能力、速度和效果，可谓“未雨绸缪、事半功倍”。
2.有助于社会稳定与秩序恢复
天灾必然带来人祸，严重的自然灾害对社会整体的破坏力无疑是巨大的，甚至可能使灾区成为“孤岛”，完全处于无政府状态。在这种情况下，国家应急机制的有力实施就成为维持社会稳定的“利器”，特别是受到灾害整体破坏的地区，更需要政府及时的介入，以恢复灾区的社会稳定、正常秩序、物价稳定、安全保证，思想统一等，以便更好地开展灾害救援工作。
3.有助于最大限度地降低灾害损失
自然灾害威胁着人类的生命安全和财产安全，地震、台风、海啸、冰冻、沙尘暴和火山等，不仅严重威胁着生命与财产的安全，而且影响着整个社会的经济建设。然而，政府主导下的应急预案，前瞻性地预设了各种灾害的破坏类型、程度和规避措施等，这就为应对灾害提供了指导，致使在灾害面前，能够做到从容、从细和从快的应对措施，减低损失、保障生命。
（二）我国灾害应急机制存在的问题
从防治禽流感到应对多发频发的矿难，从应对2008年南方雪灾到组织汶川大地震抗震救灾，我国的应急体系建设接受了全面的检验，使得该体系在实践中不断丰富和完善。目前，各级政府部门对构建灾害应急机制十分重视，各地灾害应急工作有条不紊地展开，并取得了一定的成果。2005年3月，温家宝在全国人大十届三次会议上宣布：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案，各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”但是，从近年自然灾害造成的严重损失相比，我国的灾害应急机制仍然存在诸多问题：如应急体制、机制和法制建设有待加强；应急救援体系不够完备，救援应急保障能力比较薄弱；对一些重大自然灾害形成机理和预测预报的研究不够深入，运用科技防灾减灾方面有待提升；城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后，防范应对各类突发事件的基础能力仍待提高；一些地方和部门风险防范意识不强，社会公众防灾避险意识和自救互救知识不足等。
1.应急指挥系统的时效性有待进一步提高
我国一般将应急指挥中心当作组织机构建设，配备专职应急指挥人员，承担应急指挥和资源调度职能，受理普通公众报警、求助的电话等事宜。我国应急指挥中心主要是分类、分部门建设，即每类灾害或几种相关灾害由一个或几个相关的部门负责。并且，根据灾害产生、发展和结束等各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段、分层次管理。这种灾害指挥系统的不足主要有：各种灾害应急的相互独立，缺少统一的整体协调，经常出现各种灾害间重复建设的情况，特别是在地理信息、通信网络、救灾设备和队伍的建设方面，低水平重复建设的情况相当普遍，这影响了国家在减灾方面投入的有效性和合理性。[6]因此，综合性的、协调顺畅的、专业分工明确的、统一的灾害指挥系统，有待提上建设的日程。
2.应急机制在具体实施中缺乏灵活性与操作性
我国是一个灾害种类较多、灾害地域差异明显的国家，同一地区常常存在多种灾害发生的可能性，不同地区又存在灾害差异较大的事实。因此，不仅建立所有可能灾害应急预案显得尤为迫切，而且各种预案的可操作性也同样重要。目前，我国中央政府建立的主要灾害应急预案有：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、特大森林火灾害应急预案等。而在中央制定的灾害应急预案之下，一些地方政府的灾害应急预案却没有充分考虑当地实际情况，更谈不上长远的操作性和可行性，各级政府应该明确，应急不是应付，灾害应急工作既有通则，又必须因地制宜，用科学态度、务实精神和具体措施，切切实实、一砖一瓦地构筑我国灾害应急的坚固体系。
3.灾害应急法律建设不足
灾害管理虽有政府主导，但政府的行政权力不能代替司法的地位，法治是灾害教育、应急和善后等工作最为重要的依据。灾害应急机制构建的法律意义更是重大，它能确保应急机制的正常运行和有效实施，更能增强机制的建设。我国灾害防御协会副秘书长金磊表示，我国有关防灾减灾的法律还有待完善。他认为目前我国减灾立法虽开始步入法律轨道，但差距颇大，如缺乏国家减灾的根本大法《国家减灾基本法》；现行的单灾种法律如防震减灾法、防洪法等多数覆盖面单一，而且没有综合减灾思路；由于缺少防灾减灾意识，国家《城市规划法》中的主要条款也基本未涉及城市综合减灾规划及预案等内容。对于防灾减灾法律的完善，我国科学院减灾中心主任王昂生也提出，我国应尽快起草完成《紧急事务法》与《综合防灾减灾法》，为灾难应急体制提供法制保障。灾害领域内的法律空白是制约灾害应急的瓶颈，依法行政不能没有法律的支撑，而我国目前该领域的法律建设情况不容乐观，亟待加强。
4.国家重点储备单位所储备灾害应急必需品不足
灾害应急物资储备是应急机制建设中的重要“硬件”，特别是救援急需品、生活必需品等物质，直接关系着灾害救援的成效。我国初步建立了国家救灾物资储备体系和灾害救助资金应急拨付制度。“国家救灾物资储备体系由10个中央直属储备库、31个省级储备库和多灾地县储备点构成，基本保证了灾后24小时首批救灾物资运送到灾区。”[7]按照商务部《突发事件生活必需品应急暂行办法》的规定，商务应急应建立包括大米、面粉、食用油、蔬菜、食盐、饼干、方便面、矿泉水、帐篷、毛毯、毛巾被、蚊帐、发电机、应急灯、对讲机、净水器、清洁用品17个品种的应急商品在特殊情况下的紧急调运制度。但从我国最近几次大的自然灾害来看，发现有的商品储备严重不足，如饮用瓶装水、食用油、照明用蜡烛等，其原因是重点储备单位大多为民营和个体，有的商品在未发生自然灾害时根本用不上，也挤占了库存资金，如汶川大地震帐篷严重储备不足，导致在全球范围内筹集帐篷。
5.中央和地方政府之间的灾害应急机制协调不畅
我国灾害应急的各个职能部门存在协调配合脱节的问题，主要体现在两个层面：从纵上来看，下级单位汇报、上级单位指导，上级下级之间存在协调环节；从横向上来看，不同职能部门之间的协调存在一定混乱。从国务院、省、市及县等行政级别的灾害应急预案来看，自然灾害中商务应急体系由商务部门牵头，各职能部门协调配合，各职能部门包括除商务外还有宣传、粮食、物价、公安、财政、交通、农业、卫生、工商、质监、药监等。但到目前为止，在历次大的自然灾害应对工作中，生活必需品应急调控的实际情况不容乐观，各部门之间的协调阻力较大。
6.综合防灾决策的科学性不够完善
目前，我国防灾管理各个部门之间缺乏统一的协调机制，在行政运作上缺乏统一有效的科学性程序，政府防灾决策的透明度和民主决策公开化程度也不高，影响了政府防灾决策的效能。尤其，政府灾害应急决策大多数是行政首长制定，而不是专家制定，这就可能导致灾害应对中因指导方针与思路的失当、失实，而出现救援不力、效果不佳及引发其他灾害等问题。因此，灾害决策的科学化和程序的合法性，将直接涉及防灾救灾的成效。
7.基层单位灾害应急能力薄弱
突发事件的第一反应多发生在基层行政组织。经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。但目前，部分基层单位的预案只是抄袭上级文件，缺乏具体的可操作性，或者虽然制订了预案，但却不进行演练和落实。从近年应对雪灾和抗震救灾的实际情况来看，我国基层应急工作水平有所提高，但还不能满足灾害应急的需要，基层单位应急能力建设需要进一步加强。
8.专业性的救援队伍建设亟待加强
我国救援队伍一般按灾害类别实行分类建设和管理，各类救援队伍均按各自管理部门的要求，配备装备和开展训练、演习工作。不同救援队伍的指挥机构、术语、装备和系统接口不统一，相互之间合作较少。但更多的灾害救援队伍，则是依赖于消防、公安和军队等综合类部门。汶川地震救灾中，专业救援队伍仅占总救援队伍的2％。现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急，而是特别强调科学性、系统性、程序性。目前，我国的应急体系建设迫切需要向专家治理型转变，加强专业应急和救援队伍建设，依靠科学技术防灾减灾。
9.灾害应急信息系统建设迟缓
目前，我国灾害应急信息资源缺乏标准化的描述和定义，对应急信息系统框架及功能，尚未进行全面的规范。各行政管理部门一般根据自身的需要和惯例开展应急工作，建立适用于本行业领域的应急信息系统，不同系统之间的数据难以交换和流通，而且，灾害发生后通信中断成为普遍现象。
（三）构建我国高效的国家灾害应急机制
目前，我国灾害应急机制的建设虽然取得了一定的成就，但由于我国灾害应急机制建立起步晚、经验不足，造成在应急机制等方面存在诸多缺陷。同时，更应充分认识到我国灾害应急机制建设的特殊性、长期性和复杂性。
我国灾害应急机制的建设必须在共产党的领导下与我国的国体、政体相适应，必须在我国的根本法律制度框架下运行。毋庸置疑，灾害应急应从提高应急能力入手，推进公共服务和社会管理水准的全面提高，将是我国各级政府部门加强自身建设的重要工作。2007年11月1日颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》是应急法制建设取得的重大成果，标志着我国灾害应急工作逐步走向法制化轨道。
1.灾害应急指挥系统的建立
政府肩负的公共服务职能和自然灾害的大规模危害性，共同决定了政府必须将灾害应急管理纳入到日常的管理和工作之中，而不能仅仅是临时性的应急任务，其中最为关键的就是建立一个专门的自然灾害应急机构。虽然，自然灾害的发生具有间断性、周期性等特点，但应急机制的实施和组织机构的建立应该是机制化和制度化的。
灾害应急指挥体系的建立，应遵循统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理等原则。政府灾害应急指挥系统是一个危机处理、集中指挥调度的体系，该系统的建设主要包括：
（1）领导机构：国务院是灾害事件应急工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关灾害事件应急指挥机构（以下简称“相关应急指挥机构”）负责灾害事件的应急工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。
（2）办事机构：国务院办公厅设国务院应急办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
（3）工作机构：国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别灾害事件的应急工作。具体负责相关类别的灾害事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。
（4）地方机构：地方各级人民政府是本行政区域灾害事件应急工作的行政领导机构，负责本行政区域各类灾害事件的应对工作。
（5）专家组：国务院和各应急机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急提供决策建议，必要时参加灾害事件的应急处置工作。[8]
由于我国是一个单一制国家，在灾害应急机制的运行上，既要注重分级管理，又要注重横向平级单位的协调行动，纵向和横向相关部门要做到密切配合、协调一致。
目前，世界上政府应急体系建设方面取得突出成就的典型是日本、美国等国家。日本建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的危机管理。日本政府在首相官邸地下一层建立全国“危机管理中心”，指挥应对所有危机。再如，美国应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和联邦紧急事务署的成立。该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能，可直接向总统报告，大大强化了美国政府机构间的应急协调能力。
2.灾害应急物质储备系统的完善
我国政府已经建立了应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善了应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。
近几年来，我国相继建立了10个中央级救灾物资储备仓库。31个省（区、市和新疆生产建设兵团）建立了省级救灾物资储备库，251个地市建立了地级储备库（占地市的75.3％），1079个县建立了县级储备库（占县市的37.7％）。[9]全国救灾物资储备网络初步形成，主要涉及的部门有：发展改革部门、经贸部门、公安部门、民政部门、国土资源部门、建设部门、交通部门、水利部门、农业部门、卫生部门、环保部门、林业部门、海洋渔业部门、安全监管部门、通信管理局、地震局、气象局、海事局等，其他有关单位根据各自职能和需要储备相关应急物资。提倡全国各基层单位和居民家庭，根据当地实际和自身应对突发事件的需要，储备基本的应急救援物资和生活必需品。[10]但是，我国幅员辽阔、人口众多，目前应急储备体系还有待进一步完善。
首先，要加强统筹领导，畅通协调渠道。国务院各部委应建立灾害应急物资储备工作联席会议制度。联席会议主要负责，审核全国应急物资储备规划及各有关单位应急物资储备方案，确定国家、省级应急物资储备资金总量及各有关单位应急物资储备的目录、数量、金额，并监督检查落实情况；统筹全国应急物资的使用调配；统筹规划全国应急物资仓储场地布局；指导各地方政府的应急物资储备工作。联席会议不设办公室，日常工作由部、省级经贸委专人负责，各地级以上市、各有关单位要参照国家、省的做法，建立健全相关机制。
其次，要高度重视救灾应急物资储备工作。灾害应急物资储备工作事关受灾群众基本生活保障，是灾害应急救助体系建设的重要组成部分，也是各级民政部门发挥其最大职能、履行救灾职责的重要任务。2008年汶川大地震帐篷严重短缺的事实证明，只有不断增强风险防范意识，大力加强救灾应急物资储备工作，才能有效应对各种突发灾害，保障受灾群众基本生活，维护经济社会的稳定和发展，最大限度减少灾害损失。各级政府部门要充分认识救灾应急物资储备工作的重要意义，切实抓紧抓好。
最后，要落实灾害应急体系的资金保障。灾害应急体系物质储备的资金保障，事关该体系的运行和职能的发挥。各级财政要按照现行事权、财权划分原则，分级负担应急物资储备资金，并纳入本级财政年度预算。应急物资储备资金主要用于应急物资的购买、储备管理、调配补贴等，对企业承储的应急物资要实行合理的动态补贴、税收减免等制度。当承储物资价格调整、贷款利率变动时，要适当调整补贴额度，切实保障承储企业的利益和积极性、主动性。要充分发挥社会力量，开展志愿服务，为应急救援捐款、捐物。
3.应急信息系统的建立
灾害应急信息系统是指在出现自然突发性紧急情况时，为应对紧急情况而综合利用各种通信资源实现通信的机制。[11]灾害信息系统建设的情况，直接影响着灾害信息的发布和救灾工作的顺利实施。建立完善的信息体系是灾害应急机制的重要构成。
我国现有的紧急救助服务系统大致分为三类：第一类是紧急救助电话（包括110、119、122、120等），其功能主要以紧急救助为主；第二类是以“长电话”为龙头，由政府有关部门和单位的值班电话或服务电话组成，其主要功能是接受群众的汇报等；第三类是互联网信息救助平台，如QQ、微信和微博等平台，在灾害发生后成为灾情信息产地的重要渠道。
政府灾害应急必须依托统一的信息系统，在获得对灾害总体认识的基础上，制定应急的对策。从美国的“9·11”事件，到我国汶川的特大震灾，政府通信、公众通信乃至部队通信网络都受到极大的挑战，灾害发生之后信息中断、信息不统一，成为救灾的最大瓶颈。信息通信网络决定了应急指挥、救灾、广播等重要部门的通信。在这方面国外的做法值得借鉴，日本已基本建立起防灾通信网络体系，如中央防灾无线网、防灾互联通信网等；德国紧急预防信息系统提供了一个开放的互联网平台，提供各种危急情况下的防护措施。
完善灾害应急通信网络的建设，在灾害应急体系中显得尤为重要，为提高信息应急系统的安全应该做到：
（1）建设防灾通信网络。可以借鉴日本的公众通信网络和应急防灾网络。由于自然地理的原因，加上无线通信技术的广泛普及，日本的防灾通信网络基本依托无线通信技术，还专门建成了“防灾互联通信网”，可以在现场迅速让警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅等各防灾相关机关彼此交换各种现场救灾信息，以便更有效地进行灾害的救援和指挥。
（2）主动宣传引导公众合理使用公众通信网络。首先，信息的获取以广播、政府的通告为主；其次，在突发灾难发生后，用户可以优先使用短信进行沟通和联系；再次，打通电话后尽量长话短说，以留出更多的通信资源；最后，通信的方式上，可以借助互联网等新型通信手段，如通过QQ、MSN、Email等方式传递信息。
（3）多路接入系统，跨越不同运营商的通信网络。日本信息通信研究院设计开发出了一种多路接入系统，使因基站中断所影响的通话通过使用其他运营商的基站进行传输，保障应急通信，使人命关天的重要通信能够畅通，从而减轻自然灾害的损失。
（4）充分发挥广播网络的作用。信息技术实现了更高效、更方便的基于手机为综合媒介的灾害信息传播。例如，让移动通信的协议支持广播功能，当灾害发生后，移动通信网可以广播及时、准确的灾害短信，且几乎不占用无线资源。再如，通过制定标准，让所有的手机均支持收音机功能，当灾害发生后，手机中的收音机模块自动打开，接收最新的灾害信息。另外可以借鉴世界上关于灾害信息网络建设的经验和方法。[12]
4.健全应急预案制度
应急预案是指承担突发事件应对职能的国家机关针对灾害事件的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，以及应急管理的组织、指挥、保障等内容而制订的工作计划。[13]应急预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和应急预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。国务院各涉灾部门的应急预案编制工作已基本完成，全国31个省、自治区、直辖市以及灾害多发市县都制定了预案，全国自然灾害应急预案体系已初步建立。2004年制定、修订了包括自然灾害在内的各类公共突发事件应急预案。2005年1月26日通过了《国家灾害事件总体应急预案》。
全国灾害应急预案体系包括：
（1）灾害事件总体应急预案：总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发灾害事件的规范性文本。
（2）灾害事件专项应急预案：专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型灾害事件而制定的应急预案。
（3）灾害事件部门应急预案：部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对灾害事件制定的预案。
（4）灾害事件地方应急预案：省级人民政府的灾害事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的灾害事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。
（5）企事业单位根据有关法律法规制定的符合本单位实际情况的灾害应急预案。
5.健全应急响应制度
灾害应急响应是一种准军事化的体制，一旦遇到灾害，及时启动灾害应急响应制度，将有助于井然有序的防灾减灾。
2004年，我国开始在卫生、公安及公用社会管理部门之间，建立公共应急反应机制，增强政府对公共事务和全社会抗御各种灾害的能力。然而，我国政府的快速反应机制，还远远不能适应自然灾害救治的要求，主要表现为各自然灾害管理部门相互独立、各自为政、相互间协调能力差，影响了效率。因此，加强各部门之间的协调配合是目前灾害应急响应制度的关键。
6.明细应急财政体系
灾害是社会的非常态事件，政府应该尽力防范和化解公共风险，使其最小化。公共财政是防范和应对灾害的一个必不可少的手段。构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程，应该列入灾害应急体系之中。
灾害应急财务制度应该具有：
（1）增强预备经费的稳定功能，预备费基金属于风险准备金，与银行的准备金功能类似。扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上应进入预备费基金，不应用于追加其他的预算支出。
（2）建立应急预算，其内容是应对灾害时公共收支安排，包括可能的灾害性支出和应急的收入来源。应急预算在性质上属于预案，不是在灾害危机到来的时候才编制，在形式上也属于滚动预算，每年编制，滚动修改。
（3）实施程序化管理。这分为两个层次：一是指目标—决策—执行（动员）—反馈—修正目标；二是指预备（平常）—危机—结束（平常）。在任何一个空间范围内，财政运行都是处于这样一个不断循环的程序化状态。该层次的程序化管理，意味着财政观念的转变，也是财政运作方式的一种变化。
7.应急队伍建设
应急队伍是减灾、降低灾害影响的重要保障，灾前应急队伍的专业化建设将有利于应对突发性的灾害。自2004年1月起，卫生部和部分省、自治区、直辖市，开始实行公开透明的定期疫情信息发布制度。在各地组建卫生应急队伍的基础上，卫生部组建10支国家级救灾防病医疗救治队伍，及时指导支持地方处置突发事件。我国国务院办公厅于2009年出台了关于加强基层应急队伍建设的意见（国办发〔2009〕59号），提出通过三年左右的努力，县级综合性应急救援队伍基本建成，重点领域专业应急救援队伍得到全面加强；乡镇、街道、企业等基层组织和单位应急救援队伍普遍建立，应急志愿服务进一步规范，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系，应急救援能力基本满足本区域和重点领域突发事件应对工作需要，为最大限度地减少突发事件及其造成的人员财产损失、维护国家安全和社会稳定提供有力保障。此后，全国基层行政单位纷纷建立应急队伍，大大推进了我国应急队伍专业化、标准化建设。
8.灾害应急能力评估
各级政府部门灾害应急能力的测评，也应建立统一的指标体系，通过科学评估使应急预案真正具有较强的针对性、操作性、科学性、实效性、完整性和经济性，使各级指挥员、广大群众的应急能力不断提高，使人力、财力、物资、基本生活、医疗卫生、交通运输、治安维护、人员防护、通信、公共设施等各种资源物尽其用。把对政府应急能力的评价列为各级政府绩效考核的重要内容，纳入人大、政协的监督范畴。制定“灾害行为反应状况评价”、“灾害社会控制效能评价”、“灾害紧急救援能力评价”等指标体系，构成科学的评价灾害应急能力的综合指标体系。根据各地实际情况，实施应急能力评价工作，为灾害应急提供科学基础。
附1：我国发布的各类灾害应急预案
国家突发公共事件总体应急预案
国家自然灾害救助应急预案
国家防汛抗旱应急预案
国家地震应急预案
国家突发地质灾害应急预案
国家气象灾害应急预案
国家森林火灾应急预案
风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案
农业部草原畜牧业寒潮冰雪灾害应急预案
全国草原虫灾应急防治预案
全国草原火灾应急预案
附2：日本政府灾害应急体系[14]
一 政府灾害应急“四级”体系
中央政府灾害应急。日本中央政府在灾害应急工作中主要发挥指导作用，从灾害的预防、应急到灾后重建的各个环节，中央政府都扮演着“一家之长”的角色。中央防灾会议是日本政府灾害应急最高机构，由内阁总理大臣任会长，包括防灾担当大臣和所有其他内阁成员（17名以内）、4名指定公共单位负责人以及4名专家，主要负责制定《基本灾害管理规划》，并对《灾害管理运行规划》和《地方灾害管理规划》做出指导。灾害发生后的应急工作中，根据相关法律法规，日本中央政府中内阁信息采集中心负责灾害破坏信息采集与集中，并做出破坏规模的确定，内阁总理大臣负责召集官房副长官（事务）和各省局长召开紧急集合队伍会议，并设立灾害对策总部，决策确定今后方针，对地方政府的应急给予总体帮助。灾后重建工作主要由基层部门负责，中央政府只进行指导和资金的划拨。
地方政府灾害应急。地方的都道府县各级政府是连接决策中枢与基层执行机构的关键，在灾害应急工作中主要体现上令下行的特点，但拥有相当的灵活度，日本国灾害应急处置权力整体向地方倾斜。依据《地方防灾会议条例》成立地方防灾会议，为地方政府应急的最高权力机构，但需严格遵守中央防灾会议的决议与劝导。地方综合防灾部是常设的地方应急管理的综合协调机构，由危机管理总监领导，平日并不撤销，遇灾应急时负责对上令与下行进行协调，向上第一时间传递灾害情况，向下传达中央政府应急决策并组织具体拨付中央应急款，并且自主进行具体的灾害应急，完全享有应急处置权力。
社区灾害反应能力。市町村等社区各组织是距离民众最近的政府组织，是防灾救灾最为直接的执行者，它的灾害反应能力直接决定了防灾救灾的最终效果。有资料显示，1995年1月17日的日本阪神淡路地震救出人员77％为近邻救出，约为2.7万人，而只有约为8000人是被警察、消防员、自卫队等后续救援人员所救出。可见，即使被公认为世界灾害应急最及时有效的国家，社区邻里的互救自救仍然是救灾中最可信赖的。社区邻里的互救自救不仅挽救了绝大部分生命财产损失，也为上级政府的救援赢得了时间。
居民组织灾害教育与自救。日本政府教育机构始终把灾害忧患教育视为重点，并且从小做起。在日本经常会有政府组织的有规模有秩序的防灾救灾演习，无论男女老幼均投入其中，以普及灾害应急自救知识与技能。
二 政府灾害应急辅助系统
政府灾害应急辅助系统包括政府灾害应急防备体系、政府灾害应急信息系统、灾害应急政府与社会力量联盟体系。
日本政府根据《灾害对策基本法》以及灾害种类，对不同灾害都设定了不同的防备计划。如2001年依据“地方灾害预防基本操作计划”、“环境基本计划”、“溢油清除计划”、“石油工业灾害事故预防计划”等已订立计划，修正的《日本国家油污防备与反应应急计划》，对油污灾害防备应急有着相当细致的规划，确保对油污事故作出单独和足够的应急反应。
日本灾害应急信息系统目前包括早期评价系统和应急措施支持系统，分别对灾害的初期评估与应急机构信息进行分析，得出灾害与应急机构措施状况的初步判断。同时，内阁府灾害管理局正在开发“灾害信息系统”，该系统可快速确定破坏程度和范围，能使相关机构共享信息，能在实施应急对策时对快速、正确决策提供支持。另外更重要的是关键科技在政府灾害应急中的应用，最为典型的便是地理信息系统。GIS作为一种通用工具，能够有效整合各领域的知识和数据，快速提供综合防减灾应急方案，为日本政府的快速高效应急给予信息支持。
非政府组织在日本的灾害应急中扮演着极其关键的作用，已经成为日本政府灾害应急工作不可或缺的一部分。日本政府通过与非政府组织签订灾前合同、协议或共同制订应急计划，明确各自的责任义务、职责分工和工作程序，建立制度化的合作互助关系，同时为其参与应急提供必要的财政资助和安全装备、专业培训等。在灾害来临时，第一时间进入应急救灾状态的一定是受灾地的非政府组织、社区组织及其他个人，日本政府的救助往往略显迟缓，在这种状态下，非政府组织社会力量就成了日本政府危机管理中有力的支持者，为政府大规模援救争取了时间和经验。
四 国家灾害救助体系
（一）国家灾害救助的含义与特征
国家灾害救助是指为了让灾民摆脱生存危机，国家对灾民进行抢救和援助，在基本生活资料方面给予其最低生活水平的保障，同时使灾区的生产、生活各个方面尽快恢复正常秩序的一项国家救助制度。
国家灾害救助有利于降低灾害造成的损失。灾害救助是在灾害发生后，对受灾地区的群众进行生活必需品、心理治疗、房屋建设等方面的救助。由于灾害巨大的破坏性，使得单个行为体在灾害面前难以凭借自己的力量应对灾害。多数情况下，受灾群众处于一无所有的状态，而这个时候，可能还会有次生灾害和意想不到的灾害发生，如果没有政府的帮助，受灾群众的生活将面临严重的困难。因此，政府在灾害发生后及时的救助，将极大地减缓灾害造成的破坏程度，降低群众的财产损失，使受灾群众的基本生活有所保障，生命得到及时的救助。
国家灾害救助有利于社会的稳定。自然灾害救助是社会保障体制的重要组成部分，它关系到国家的安定和团结，是我国现阶段建设社会和谐社会的主要内容之一。灾害救助能够使受灾群众的生命、财产和基本生活得到保障，使灾民的心理得以稳定，生活基本安定，避免大量的灾民跨地区流动，减少给社会治安和稳定带来的负面影响，从而有利于社会的稳定与和谐。因此，政府加快完善社会保障体系、提高保障标准、扩大覆盖范围、做好灾后救助工作对维护社会和谐与稳定有重大的意义。
从灾害救助界定来看，灾害救助的内涵主要倾向于“救援”、“帮助”之意，但灾害救助并不是简单的体现在人员的救助和物品的分发层面上。相对来说，历史上灾害救助并不被统治者所重视，而灾害多发与救助不力的耦合，往往导致政权的合法性低落。现代国家灾害救助不但是人道主义的体现，更是以人为本的科学发展精神的表征。所以，随着人类社会的进步、科技的发展与文明的演进，现代国家灾害救助不但具有新的历史内涵，也有着不同以往的特征表现。
第一，救助对象的广泛性。现代社会人口的激增与分布密度的增加，只是自然灾害殃及的群体规模更大，即：每当自然灾害发生时，特别是在人口密度较大的地区，灾害所导致的受灾人数会大为增加，致使所需救援的对象也是成倍剧增。现代科学技术的发展使人类改造自然的能力有所提高，高楼叠起、拦河发电和填海造田等，便是例证。然而，一旦灾害来临，这些人类改造自然的成果，就可能造成巨大的破坏力，危害范围更加广阔，如2011年3月日本地震引发的福岛核电站泄漏事故，造成超过地震本身的巨大损失。
第二，政府角色的确定化。灾害发生后，政府必须作为责任的承担者行动，并最大效率地组织救助行动。当然，现代社会灾害救助主体的多元化是一个重要的特征，也是政府现代管理的重要方向。但政府在救助行动中的主体地位是绝对不能动摇的，也是不可取代的。政府必须是救助立法、政策制定和灾害应对的主要承担者，必须是救助体系、机制的设计规划者，必然是灾害救助行为体行动的协调者和监管者。现代社会，不应忽视政府承担的灾害管理职能，政府更不能将此责任转嫁给社会公益组织。
第三，灾害救助中的平等性。灾害救助是政府主导下进行的社会管理的“一角”，在整个行动中必然以个体的平等性为本，不应对受灾地区、民族与发展状况进行差别化对待。灾区均有享受国家救助的权利，任何人不能有丝毫的特权。
现代社会，享受灾害救助成为社会成员的一项基本权利，而提供灾害救助则是国家和社会应尽的责任和义务。因此，在灾害多发的我国，建立完善的救助体系十分必要。
（二）构建科学合理的灾害救助体系
目前，我国的灾害救助主要有两个方面：一是政府救助；二是慈善机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员之间开展的社会互助。政府灾害救助主要由国务院和各级人民政府部门来承担，政府固然是第一责任主体，但非政府组织也是自然灾害救助的必要补充，随着社会的发展，非政府组织将扮演越来越重要的角色。
我国自然灾害救助应急体系逐渐形成，但也存在一些问题，主要表现在：应急指挥和协调机制还不尽完善和规范，许多工作程序还不够细密、不够具体而且操作性不够强；应急物资储备还只是初具规模，先进的装备在救灾中还没有被普遍应用；职能单一的应急救援力量并存且相互之间协调性差；救助资金紧张，救助工作中存在着重复救助、救助缺位等问题。
2006年1月10日，《国家自然灾害救助应急预案》的颁布及各级地方政府应急预案的出台，使我国的自然灾害救助应急制度开始逐步健全，具有中国特色的自然灾害救助体系也初步确立，2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》，进一步明确和规范了我国自然灾害救助体系。主要体现在以下几个方面：
1.明确灾害救助的目标
灾害救助的目标，从计划经济体制下强调减少经济损失，转向现代社会的“以人为本”。在相当长的时期内，面对自然灾害，社会的习惯就是强调尽量减少国家财产的损失，甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。随着国家进入常态化时期，政府执政理念开始由“建设”转向“服务”，首先强调努力确保人的生命安全，致使应急救助的着眼点和落脚点都发生了彻底改变。救助的扎根点是要解决好灾民的基本生活所需，要从制度上能够保证“不救不活”人口的基本生活，尤其是对于灾后形成的孤儿，要给予特别的救助，使其真正能够维持基本生活。
2.确定灾害救助的内容
救济工作在时间上由灾害后救济转向全方位救助，特别是应急救助和灾后持续的心理救助被列为重点。在相当长的历史时期内，救灾工作主要是进行事后的救济，通过一定时间的查灾、核灾，然后再确定政府的救济数量并进行恢复重建。而建立应急救助体系，首要的就是要在第一时间内对于受灾影响而产生的困难人口进行及时的救助。《灾害应急救助工作规程》指出确保24小时之内将各项救灾措施落实到位，确保灾民的基本生活条件得到满足。灾害救助是一个系统的过程，从紧急转移开始一直到完成恢复重建，灾害救助应当具有全程立体救助的性质，政府的行政能力亟待大幅度提升。
3.完善灾害救助的指挥系统
在国家层面上，应急救助的领导系统主要是由国务院统一领导下的国家减灾委员会承担。国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急协调机构，负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作。该委员会的办公室设在民政部，所以，在各级政府系统中，管理自然灾害应急救助的行政部门主要是民政部、省级的民政厅、地区和县级的民政局。另外，灾害救助正从过去依靠行政人员的个体经验，转向系统的预案与应急行动。组织机构的建设尽管很重要，没有制度就不可能产生规范的组织，但仅仅有了制度还往往不够，主要是缺乏更为细致的程序，来进行具体的行为规范。而建立灾害救助体系，就须对细小的工作程序进行十分详尽的规范。
4.增强灾害救助的组织过程
灾害救助的组织过程，开始从封闭转向全方位透明。工作要透明，灾情的数据也要透明，特别是死亡人口的统计更要透明。在相当长的时期中，因灾死亡人口不是立即公开，往往带有神秘色彩。为了强调公开性，2005年，国家保密局和民政部专门就因灾死亡人口的解密问题发出通知，要求及时向社会公开。这样，因灾死亡人口的报道也就日益规范和透明起来，政府部门如果不及时报道，还会产生较大的负面影响。
5.细化灾害救助的标准
灾害救助的标准，开始从传统的低标准转向保证基本生活并与国际接轨。救灾的标准在较长的时期内一直偏低，政府努力的目标是不饿死人、不冻死人等。而随着经济的发展，现在的标准已经转变为保证灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医、有学能上等。这样的救助标准，已经远远高于传统的救助要求。例如，1998年以前，救灾过程中一直没有大量地使用帐篷，救灾部门也没有生产救灾帐篷的系统。而在1998年以后，政府部门已经开始系统地储备救灾帐篷，同时在救灾过程中也大量地使用帐篷保证灾民的居住。
6.转变传统的灾害救助方针政策
根据我国的实际，中央政府于1950年就制定了“生产自救、节约度荒、群众互助，辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针，后来修订为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。但就特大灾害的破坏程度而言，社会成员的力量显得尤其微不足道，政府的职能与作用，在灾害救助中的作用正成为主要力量。因此灾害救助的政策是“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的原则。在政府发挥最大作用的同时，积极鼓励灾区的自救。
7.国家自然灾害救助应急预案系统
国务院于2006年颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，民政部印发了《灾害应急救助工作规程》。全国县以上各级政府均制定了相应的救灾预案，并确定了不同的灾害救援响应等级，建立了灾害的应急机制。每当灾害发生以后，有关的政府首长都能够比较及时地启动灾害应急机制，调度有关方面的力量，协调各种资源，投入救灾行动。根据国务院颁发的《国家自然灾害救助应急预案》，按照灾害损失情境，将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级，其中一级响应为最高响应。
8.国家自然灾害救助应急响应系统
根据国家的响应等级，各级政府也都制定了相应的响应等级和预案，从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。以国家的应急响应为例，针对各类灾害的应急救助，国家的应急响应主要包括：
24小时内中央救灾工作组到达灾区。这是一条极为特殊的规则，即在启动应急响应以后，国家必须派出相应的工作组在第一时间到达灾区。四级响应是国家减灾办派出工作组，而到了三级响应就由国务院派出联合工作组并且24小时内救灾物资到位。需要中央支持的救灾物资要开始调度，地方的救灾物资要立即到达灾区；24小时内要对灾民的救助到位，以使灾民及时得到政府的救助信息。在国家的层面上，还设立有全国灾害应急联络系统，建立有统一的电话及电子联络系统，可以与县级民政局长、主管救灾的副局长以及救灾股长进行及时的联络。[15]
9.健全和完善灾害救助的法律
政府应该是自然灾害救助立法的推动者和参与者、自然灾害救助政策的制定者和实施者。政府要制定《救灾法》，使国家的救灾行为规范化、法治化。灾害应急救助是国家行政管理能力的一个重要体现。建立健全发达的灾害应急救助体系，具有十分重要的政治和社会意义。应该看到，我国社会对这项工作还比较陌生，因而不可避免地还需要一个过程，还需要许多大量细致而艰苦的工作完善自然灾害应急救助体系，实际上是政府行政管理适应市场经济和社会公众需求而进行的重要改革。这样的改革，不仅直接面对最为急需救助的困难群体，而且还直接面对十分透明的公众舆论，客观上促进了政府行政工作质量的提高。
附：国家自然灾害救助应急预案（2011年10月16日修订）
一 总则
（一）编制目的
建立健全应对突发重大自然灾害救助体系和运行机制，规范应急救助行为，提高应急救助能力，最大限度地减少人民群众生命和财产损失，维护灾区社会稳定。
（二）编制依据
《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《自然灾害救助条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》等。
（三）适用范围
本预案所称自然灾害，主要包括干旱、洪涝灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。
发生自然灾害后，地方各级人民政府视情启动本级自然灾害救助应急预案。达到本预案响应启动条件的，启动本预案。
发生其他类型突发事件，根据需要可参照本预案开展应急救助工作。
（四）工作原则
（1）坚持以人为本，确保受灾人员基本生活。
（2）坚持统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主。
（3）坚持政府主导、社会互助、灾民自救，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会组织的作用。
二 组织指挥体系
（一）国家减灾委员会
国家减灾委员会（以下简称国家减灾委）为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。国家减灾委成员单位按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。国家减灾委办公室负责与相关部门、地方的沟通联络，组织开展灾情会商评估、灾害救助等工作，协调落实相关支持措施。
（二）专家委员会
国家减灾委设立专家委员会，对国家减灾救灾工作重大决策和重要规划提供政策咨询和建议，为国家重大自然灾害的灾情评估、应急救助和灾后救助提出咨询意见。
三 应急准备
（一）资金准备
民政部、财政部、发展改革委等部门，根据《中华人民共和国预算法》、《自然灾害救助条例》等规定，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担、以地方为主的原则，建立和完善中央和地方救灾资金分担机制，督促地方政府加大救灾资金投入力度。
1.县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制，将自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。
2.中央财政每年综合考虑有关部门灾情预测和上年度实际支出等因素，合理安排中央自然灾害生活补助资金，专项用于帮助解决遭受特别重大、重大自然灾害地区受灾群众的基本生活困难。
3.中央和地方政府应根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本及地方救灾资金安排等因素适时调整自然灾害救助政策和相关补助标准。
4.救灾预算资金不足时，中央和地方各级财政通过预备费保障受灾群众生活救助需要。
（二）物资准备
1.合理规划、建设中央和地方救灾物资储备库，完善救灾物资储备库的仓储条件、设施和功能，形成救灾物资储备网络。设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，按照合理布局、规模适度的原则，设立救灾物资储备库。
2.制定救灾物资储备规划，合理确定储备品种和规模；建立健全救灾物资采购和储备制度，每年根据应对重大自然灾害的要求储备必要物资。按照实物储备和能力储备相结合的原则，建立救灾物资生产厂家名录，健全应急采购和供货机制。
4.制定完善救灾物资质量技术标准、储备库建设和管理标准，完善全国救灾物资储备管理信息系统。建立健全救灾物资应急保障和补偿机制。建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。
（三）通信和信息准备
1.通信运营部门应依法保障灾情传送的畅通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾情专用通信网络，确保信息畅通。
2.加强中央级灾情管理系统建设，指导地方建设、管理救灾通信网络，确保中央和地方各级人民政府及时准确掌握重大灾情。
3.充分利用现有资源、设备，完善灾情和数据产品共享平台，完善部门间灾情共享机制。
（四）装备和设施准备
中央各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备。县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等设备。
县级以上地方人民政府的应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志。
（五）人力资源准备
1.加强自然灾害各类专业救援队伍建设、民政灾害管理人员队伍建设，提高自然灾害救助能力。培育、发展和引导相关社会组织和志愿者队伍，鼓励其在救灾工作中发挥积极作用。
2.组织民政、国土资源、水利、农业、商务、卫生、安全监管、林业、地震、气象、海洋、测绘地信等方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。
3.推行灾害信息员培训和职业资格证书制度，建立健全覆盖中央、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区、居委会）的灾害信息员队伍。村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的灾害信息员。
（六）社会动员
准备完善救灾捐赠管理相关政策，建立健全救灾捐赠动员、运行和监督管理机制，规范救灾捐赠的组织发动、款物接收、统计、分配、使用、公示反馈等各个环节的工作。
完善非灾区支援灾区、轻灾区支援重灾区的救助对口支援机制。
（七）科技准备
1.建立健全环境与灾害监测预报卫星星座、环境卫星、气象卫星、海洋卫星、资源卫星、航空遥感等对地监测系统，发展地面应用系统和航空平台系统，建立基于遥感、地理信息系统、模拟仿真、计算机网络等技术的“天地空”一体化的灾害监测预警、分析评估和应急决策支持系统。开展地方空间技术减灾应用示范和培训工作。
2.组织民政、国土资源、水利、农业、卫生、安全监管、林业、地震、气象、海洋、测绘地信、中科院等方面专家开展灾害风险调查，编制全国自然灾害风险区划图，制定相关技术和管理标准。
3.支持和鼓励高等院校、科研院所、企事业单位和社会组织开展灾害相关领域的科学研究和技术开发，建立合作机制，鼓励减灾救灾政策理论研究。
4.利用空间与重大灾害国际宪章、联合国灾害管理和天基信息平台等国际合作机制，拓展灾害遥感信息资源渠道，加强国际合作。
5开展国家应急广播相关技术、标准研究，建立国家应急广播体系，提供灾情预警预报和减灾救灾信息的全面立体覆盖。加快国家突发公共事件预警信息发布系统建设，及时向公众发布自然灾害预警。
（八）宣传和培训组织
开展全国性防灾减灾救灾宣传活动，利用各种媒体宣传灾害知识，宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，组织好“防灾减灾日”、“国际减灾日”、“全国科普日”、“全国消防日”和“国际民防日”等活动，增强公民防灾减灾意识。积极推进社区减灾活动，推动减灾示范社区建设。
组织开展地方政府分管领导、灾害管理人员和专业应急救援队伍、非政府组织和志愿者的培训。
四 信息管理
（一）预警信息
气象局的气象灾害预警信息，水利部的汛情、旱情预警信息，地震局的地震趋势预测信息，国土资源部的地质灾害预警信息，海洋局的海洋灾害预警信息，林业局的森林火灾和林业生物灾害信息，农业部的草原火灾和生物灾害预警信息，测绘地信局的地理信息数据及时向国家减灾委办公室通报。
国家减灾委办公室根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济情况，进行分析评估，及时启动救灾预警响应，向国务院有关部门和相关省（区、市）通报。
（二）灾情管理
县级以上人民政府民政部门按照民政部和国家统计局制定的《自然灾害情况统计制度》，做好灾情信息收集、汇总、分析、上报工作。
1.对于突发性自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后2小时内将本行政区域的灾情和救灾工作情况向地市级人民政府民政部门报告；地市级和省级人民政府民政部门在接报灾情信息2小时内审核、汇总，并向上一级人民政府民政部门报告。
县级人民政府民政部门对于本行政区域内造成死亡人口（含失踪人口） 10人以上或房屋大量倒塌、农田大面积受灾等严重损失的自然灾害，应在灾害发生后2小时内同时上报省级人民政府民政部门和民政部。民政部接到灾情报告后，在2小时内向国务院报告。
2.特别重大、重大自然灾害灾情稳定前，地方各级人民政府民政部门执行灾情24小时零报告制度；省级人民政府民政部门每天12时之前向民政部报告灾情。灾情稳定后，省级人民政府民政部门应在10日内审核、汇总灾情数据并向民政部报告。
3.对于干旱灾害，地方各级人民政府民政部门应在旱情初露、群众生产和生活受到一定影响时，进行初报；在旱情发展过程中，每10日续报一次，直至灾情解除后上报核报。
4.县级以上人民政府要建立健全灾情会商制度，减灾委或者民政部门要定期或不定期组织相关涉灾部门召开灾情会商会，全面客观评估、核定灾情数据。
五 预警响应
（一）启动条件
相关部门发布自然灾害预警预报信息，出现可能威胁人民生命财产安全、影响基本生活，需要提前采取应对措施的情况。
（二）启动程序
国家减灾委办公室根据有关部门发布的灾害预警信息，决定启动救灾预警响应。
（三）预警响应措施
预警响应启动后，国家减灾委办公室立即启动工作机制，组织协调预警响应工作。视情采取以下一项或多项措施：
（1）及时向国家减灾委领导、国家减灾委成员单位报告并向社会发布预警响应启动情况；向相关省份发出灾害预警响应信息，提出灾害救助工作要求。
（2）加强值班，根据有关部门发布的灾害监测预警信息分析评估灾害可能造成的损失。
（3）通知有关中央救灾物资储备库做好救灾物资准备工作，启动与交通运输、铁路、民航等部门应急联动机制，做好救灾物资调运准备，紧急情况下提前调拨。
（4）派出预警响应工作组，实地了解灾害风险情况，检查各项救灾准备及应对工作情况。
（5）及时向国务院报告预警响应工作情况。
（6）做好启动救灾应急响应的各项准备工作。
（四）预警响应终止
灾害风险解除或演变为灾害后，国家减灾委办公室决定预警响应终止。
六 应急响应
根据自然灾害的危害程度等因素，国家减灾委设定四个国家自然灾害救助应急响应等级。Ⅰ级响应由国家减灾委主任统一组织、领导；Ⅱ级响应由国家减灾委副主任（民政部部长）组织协调；Ⅲ级响应由国家减灾委秘书长组织协调；Ⅳ级响应由国家减灾委办公室组织协调。国家减灾委各成员单位根据各响应等级的需要，切实履行好本部门的职责。
（一）Ⅰ级响应
1.启动条件
（1）某一省（区、市）行政区域内，发生特别重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：
a.死亡200人以上；
b.紧急转移安置或需紧急生活救助100万人以上；
c.倒塌和严重损坏房屋20万间以上；
d.干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占农牧业人口30％以上，或400万人以上。
（2）国务院决定的其他事项。
2.启动程序
灾害发生后，国家减灾委办公室经分析评估，认定灾情达到启动标准，向国家减灾委提出进入Ⅰ级响应的建议；国家减灾委决定进入Ⅰ级响应状态。
3.响应措施
由国家减灾委统一领导、组织自然灾害减灾救灾工作。
（1）国家减灾委主持会商，国家减灾委成员单位、国家减灾委专家委员会及有关受灾省份参加，对灾区抗灾救灾的重大事项作出决定。
（2）国家减灾委领导率有关部门赴灾区指导自然灾害救助工作。
（3）国家减灾委办公室组织灾情会商，按照有关规定统一发布灾情，及时发布灾区需求。有关部门按照职责，切实做好灾害监测、预警、预报工作和新闻宣传工作。必要时，国家减灾委专家委员会组织专家进行实时评估。
（4）根据地方申请和有关部门对灾情的核定情况，财政部、民政部及时下拨中央自然灾害生活补助资金。民政部为灾区紧急调拨生活救助物资，指导、监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的发放；交通运输、铁路、民航等部门加强救灾物资运输组织协调，做好运输保障工作。
（5）公安部负责灾区社会治安工作，协助组织灾区群众紧急转移工作，参与配合有关救灾工作。总参谋部、武警总部根据国家有关部门和地方人民政府的请求，组织协调军队、武警、民兵、预备役部队参加救灾，必要时协助地方人民政府运送、接卸、发放救灾物资。
（6）发展改革委、农业部、商务部、粮食局保障市场供应和价格稳定。工业和信息化部组织基础电信运营企业做好应急通信保障工作，组织协调救援装备、防护和消杀用品、医药等生产供应工作。住房城乡建设部指导灾后房屋和市政公用基础设施的质量安全鉴定等工作。卫生部及时组织医疗卫生队伍赴灾区协助开展医疗救治、卫生防病和心理援助等工作。
（7）民政部视情组织开展跨省（区、市）或者全国性救灾捐赠活动，呼吁国际救灾援助，统一接收、管理、分配国际救灾捐赠款物。外交部协助做好救灾的涉外工作。中国红十字会依法开展救灾募捐活动，参与救灾和伤员救治工作。
（8）灾情稳定后，国家减灾委办公室组织评估、核定并按有关规定统一发布自然灾害损失情况，开展灾害社会心理影响评估，并根据需要组织开展灾后救助和心理援助。
（9）国家减灾委其他成员单位按照职责分工，做好有关工作。
4.响应终止
救灾应急工作结束后，由国家减灾委办公室提出建议，国家减灾委决定终止Ⅰ级响应。
5.由国务院统一组织开展的抗灾救灾，按有关规定执行。
（二）Ⅱ级响应
1.启动条件
（1）某一省（区、市）行政区域内，发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：
a.死亡100人以上，200人以下；
b.紧急转移安置或需紧急生活救助80万人以上，100万人以下；
c.倒塌和严重损坏房屋15万间以上，20万间以下；
d.干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占农牧业人口25％以上，或300万人以上。
（2）国务院决定的其他事项。
2.启动程序
灾害发生后，国家减灾委办公室经分析评估，认定灾情达到启动标准，向国家减灾委提出进入Ⅱ级响应的建议；国家减灾委副主任（民政部部长）决定进入Ⅱ级响应状态。
3.响应措施
由国家减灾委副主任（民政部部长）组织协调自然灾害救助工作。
（1）国家减灾委副主任主持会商，国家减灾委成员单位、国家减灾委专家委员及有关受灾省份参加，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾支持措施。
（2）派出由国家减灾委副主任或民政部领导带队、有关部门参加的国务院救灾工作组赶赴灾区慰问受灾群众，核查灾情，指导地方开展救灾工作。
（3）国家减灾委办公室与灾区保持密切联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息；组织灾情会商，按照有关规定统一发布灾情，及时发布灾区需求。有关部门按照职责，切实做好灾害监测、预警、预报工作和新闻宣传工作。必要时，国家减灾委专家委员会组织专家进行实时评估。
（4）根据地方申请和有关部门对灾情的核定情况，财政部、民政部及时下拨中央自然灾害生活补助资金。民政部为灾区紧急调拨生活救助物资，指导、监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的发放；交通运输、铁路、民航等部门加强救灾物资运输组织协调，做好运输保障工作；卫生部门根据需要，及时派出医疗卫生队伍赴灾区协助开展医疗救治、卫生防病和心理援助等工作。
（5）民政部视情向社会发布接受救灾捐赠的公告，组织开展跨省（区、市）或全国性救灾捐赠活动。中国红十字会依法开展救灾募捐活动，参加救灾和伤员救治工作。
（6）灾情稳定后，国家减灾委办公室组织评估、核定并按有关规定统一发布自然灾害损失情况，开展灾害社会心理影响评估，并根据需要组织开展灾后救助和心理援助。
（7）国家减灾委其他成员单位按照职责分工，做好有关工作。
4.响应终止
救灾应急工作结束后，由国家减灾委办公室提出终止建议，由国家减灾委副主任（民政部部长）决定终止Ⅱ级响应。
（三）Ⅲ级响应
1.启动条件
（1）某一省（区、市）行政区域内，发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：
a.死亡50人以上，100人以下；
b.紧急转移安置或需紧急生活救助30万人以上，80万人以下；
c.倒塌和严重损坏房屋10万间以上，15万间以下；
d.干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占农牧业人口20％以上，或200万人以上。
（2）国务院决定的其他事项。
2.启动程序
灾害发生后，国家减灾委办公室经分析评估，认定灾情达到启动标准，向国家减灾委提出进入Ⅲ级响应的建议；国家减灾委秘书长决定进入Ⅲ级响应状态。
3.响应措施
由国家减灾委秘书长组织协调自然灾害救助工作。
（1）国家减灾委办公室及时组织有关部门及受灾省份召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾支持措施。
（2）派出由民政部领导带队、有关部门参加的联合工作组赶赴灾区慰问受灾群众，核查灾情，协助指导地方开展救灾工作。
（3）国家减灾委办公室与灾区保持密切联系，及时掌握并按照有关规定统一发布灾情和救灾工作动态信息。有关部门组织领导新闻宣传工作。
（4）根据地方申请和有关部门对灾情的核定情况，财政部、民政部及时下拨中央自然灾害生活补助资金。民政部为灾区紧急调拨生活救助物资，指导、监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的发放；交通运输、铁路、民航等部门加强救灾物资运输组织协调，做好运输保障工作；卫生部指导受灾省份做好医疗救治、卫生防病和心理援助工作。
（5）灾情稳定后，国家减灾委办公室指导受灾省份评估、核定自然灾害损失情况，并根据需要开展灾害社会心理影响评估，组织开展灾后救助和心理援助。
（6）国家减灾委其他成员单位按照职责分工，做好有关工作。
4.响应终止
救灾应急工作结束后，由国家减灾委办公室提出建议，国家减灾委秘书长决定终止Ⅲ级响应。
（四）Ⅳ级响应
1.启动条件
（1）某一省（区、市）行政区域内，发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：
a.死亡30人以上，50人以下；
b.紧急转移安置或需紧急生活救助10万人以上，30万人以下；
c.倒塌房屋和严重损坏房屋1万间以上，10万间以下；
d.干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占农牧业人口15％以上，或100万人以上。
（2）国务院决定的其他事项。
2.启动程序
灾害发生后，国家减灾委办公室经分析评估，认定灾情达到启动标准，由国家减灾委办公室常务副主任决定进入Ⅳ级响应状态。
3.响应措施
由国家减灾委办公室组织协调自然灾害救助工作。
（1）国家减灾委办公室视情组织有关部门召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾支持措施。
（2）国家减灾委办公室派出工作组赶赴灾区慰问受灾群众，核查灾情，指导地方开展救灾工作。
（3）国家减灾委办公室与灾区保持密切联系，及时掌握并按照有关规定统一发布灾情和救灾工作动态信息。
（4）根据地方申请和有关部门对灾情的核定情况，财政部、民政部及时下拨中央自然灾害生活补助资金。民政部为灾区紧急调拨生活救助物资，指导、监督基层救灾应急措施的落实和救灾款物的发放；卫生部指导受灾省份做好医疗救治、卫生防病和心理援助工作。
（5）国家减灾委其他成员单位按照职责分工，做好有关工作。
4.响应的终止
救灾应急工作结束后，由国家减灾委办公室决定终止Ⅳ级响应，报告国家减灾委秘书长。
（五）信息发布
信息发布坚持实事求是、及时准确、公开透明的原则。信息发布形式包括授权发布、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会、重点新闻网站或政府网站发布等。
灾情稳定前，受灾地区人民政府减灾委或民政部门应当及时向社会发布自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态及成效、下一步安排等情况。
灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并按有关规定发布自然灾害损失情况。
（六）其他情况
对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况，启动国家自然灾害救助应急响应的标准可酌情调整。
七 灾后救助与恢复重建
（一）过渡性生活救助
1.重大和特别重大灾害发生后，国家减灾委办公室组织有关部门、专家及灾区民政部门评估灾区过渡性生活救助需求情况。
2.财政部、民政部及时拨付过渡性生活救助资金。民政部指导灾区人民政府做好过渡性救助的人员核定、资金发放等工作。
3.民政部、财政部监督检查灾区过渡性生活救助政策和措施的落实，定期通报灾区救助工作情况，过渡性生活救助工作结束后组织人员进行绩效评估。
（二）冬春救助
自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，受灾地区人民政府为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。
1.民政部组织各地于每年9月下旬开始调查冬春受灾群众生活困难情况，会同省级人民政府民政部门，组织有关专家赴灾区开展受灾群众生活困难状况评估，核实情况。
2.受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计、评估本行政区域受灾人员当年冬季、次年春季的基本生活困难和需求，核实救助对象，编制工作台账，制订救助工作方案，经本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府民政部门备案。
3.根据省级人民政府或民政、财政部门的请款报告，结合灾情评估情况，民政部、财政部确定资金补助方案，及时下拨中央自然灾害生活补助资金，专项用于帮助解决冬春受灾群众吃饭、穿衣、取暖等基本生活困难。
4.民政部通过开展救灾捐赠、对口支援、政府采购等方式解决受灾群众的过冬衣被问题，组织有关部门和专家评估全国冬春期间中期和终期救助工作的绩效。发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈、灾歉减免政策，粮食部门确保粮食供应。
（三）倒损住房恢复重建
因灾倒损住房恢复重建由县（市、区）人民政府负责组织实施，尊重群众意愿，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救助、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。重建规划和房屋设计要因地制宜，科学合理布局，充分考虑灾害因素。
1.民政部根据省级人民政府民政部门倒损住房核定情况，视情组织评估小组，参考其他灾害管理部门评估数据，对因灾住房倒损情况进行综合评估。
2.民政部收到受灾省（区、市）倒损住房恢复重建补助资金的申请报告后，根据评估小组的倒房情况评估结果，按照中央倒损住房恢复重建资金补助标准，提出资金补助建议，商财政部审核后下达。
3.住房重建工作结束后，地方各级民政部门应采取实地调查、抽样调查等方式，对本地倒损住房恢复重建补助资金管理工作开展绩效评估，并将评估结果报上一级民政部门。民政部收到省级人民政府民政部门上报本行政区域内的绩效评估情况后，通过组成督查组开展实地抽查等方式，对全国倒损住房恢复重建补助资金管理工作进行绩效评估。
4.住房城乡建设部门负责倒损住房恢复重建的技术支持和质量监督等工作。其他相关部门按照各自职责，做好重建规划、选址，制定优惠政策，支持做好住房重建工作。
5.由国务院统一组织开展的恢复重建，按有关规定执行。
八 附则
（一）自然灾害救助款物监管
建立健全监察、审计、财政、民政、金融等部门参加的救灾专项资金监管协调机制。各级民政、财政部门对救灾资金管理使用，特别是基层发放工作进行专项检查，跟踪问效。各有关地区和部门要配合监察、审计部门对救灾款物和捐赠款物的管理使用情况进行监督检查。
（二）国际沟通与协作
积极开展国际的救灾交流，借鉴发达国家救灾工作的经验，进一步做好我国自然灾害防范与处置工作。
（三）奖励与责任
对在自然灾害救助工作中作了突出贡献的先进集体和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励；对在自然灾害救助工作中表现突出而牺牲的人员，按有关规定追认烈士；对在自然灾害救助工作中玩忽职守造成损失的，严重虚报、瞒报灾情的，依据国家有关法律法规追究当事人的责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（四）预案演练
国家减灾委办公室协同国家减灾委成员单位制订应急演练计划并定期组织演练。
（五）预案管理与更新
本预案由国家减灾委办公室负责管理。预案实施后国家减灾委办公室应适时召集有关部门和专家进行评估，并视情况变化作出相应修改后报国务院审批。地方各级人民政府的自然灾害救助综合协调机构根据本预案修订本地区自然灾害救助应急预案。
（六）制定与解释部门
本预案由民政部制定，报国务院批准后实施，由国务院办公厅负责解释。
（七）预案生效时间
本预案自发布之日起生效。
五 国家灾害法律体系
法律是通过一种规则，使人们的行为按照一定的方向和轨迹行进，以期达到预定秩序，可以说法治是自由与秩序的保障。自然灾害的影响则是人们无准备的行为所产生的一种破坏性后果。为了避免破坏性后果的发生，或使破坏性后果减少到最小，就需要用法律规范人们的无准备行为。
自然灾害的突发性与破坏性，会使一个国家或地区处于一种特殊的状态，甚至严重时会导致人民的无助与政府的无奈。无论是对灾区的救助还是管理，法律都是最为重要的支柱。而国家和政府作为法律的制定者和执行者，也就确定了国家在灾害管理中的主体地位。
当今世界多数国家都把灾害立法作为实施灾害管理顺利进行的基础，例如：日本的《防灾基本计划》，土耳其的《紧急灾害救援组织计划方针》，泰国的《1991年内务部民事灾害预防计划》，在这些计划中详细规定了灾前应采取的各种预防措施、减灾工程、灾时应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有计划、按步骤、有条不紊地进行。
（一）灾害法律体系建设的意义
鉴于当前灾害对生态环境及社会安全造成的巨大威胁，各国政府都非常重视防灾减灾工作，而其中最为有效的手段就是法制，即通过完善法律建设，强化法治意识，规范政府主导下的灾害防治行为，确保在灾害事件发生前提下减灾行动有序进行。我国应在总结长期防灾减灾实践经验的基础上，尽快研究出台综合性的救灾基本法，以此来协调和规范应对灾害的具体措施，使国家的救灾行为减少应急行政化色彩，走向法制化轨道。因此，建立健全灾害教育、应急、管理与救助等方面的法律，具有十分重要的理论和现实意义。
1.灾害法律体系建设有利于防灾减灾目标的实现
法律作为国家管理的主要方式，在国家事务的管理中起到了全方位的调控作用，在国家管理的任何一个环节都有法律的身影。同样灾害教育、应急、管理和救助等方面都需要法律的保障，才能使灾害工作的开展有据可依。反思几十年来的减灾历程，也必须认识到：倚重于采用临时政策措施及行政命令来应急防灾减灾，而忽视常态的灾害工作机制，尤其是在灾害管理的各个方面缺乏法律的保障和支撑，致使灾害管理工作中暴露出诸多问题。为了切实做到有效地防灾减灾，完备的灾害法律体系构建是必不可少的。只有健全的灾害法律体系才能保证灾害工作的顺利开展和高效实施，从而最大限度地减轻灾害造成的损失。
2.灾害法律体系建设有利于明确政府的职责
在传统的救灾体制下，各级政府的救灾责任并不明确，关系并未理顺，长期存在“灾民找政府，下级找上级，全国找中央”，“等、靠、要”的问题。由于各级政府在救灾中的责任不明确，许多本不应该属于中央政府救灾责任范围的也包括在内了。因此，应建立政府救灾分级责任制，根据灾级的不同确定各级政府的责任范围，并对此加以法律形式的确定，这有利于明确政府在灾害事件中的责任。例如，小灾由省政府承担救灾责任，特大灾害由中央政府承担救灾责任；同时规定各级政府承担救灾责任的次数和上下级政府共同承担责任的条件。
3.灾害法律体系建设有利于灾害管理工作的开展
灾害管理是指通过法律、行政、经济、宣传与教育等手段，控制、约束和引导人们对于灾害的反应和有关减灾的行为；协调有关减灾的各个区域、部门与环节；影响与改善人们的减灾观念；规划与调整减灾事业的发展目标与相应的背景条件；设计、组织、决策与指挥有关减灾的重要活动。与其他的一般性社会工作管理不同，灾害管理的效益是“隐性”的或后期显现的，假如没有规范的强制性要求，容易被人忽视或“慢怠”。因此，完备的法律规定了人们在防灾减灾活动中应当怎么做，用一定的强制手段约束人们这样去做，是人们行为的准则，使本人或者他人的人身财产、公共利益、国家利益达到高度统一的尺度和标准。
（二）我国灾害法律体系的现状
从1978年以来，我国的灾害立法工作开展较为顺利，颁布的关于防灾、减灾有关的法律、法令有近百件，尤其是1997年《防震减灾法》、2004年《地质灾害防治条例》、2007年8月30日《紧急应对法》、2006年《国家自然灾害救助应急预案》与《国家地震应急预案》以及2007年出台的《紧急应对法》等，标志着我国防灾救灾法律体系正在形成，使得政府政策和行政手段在相当程度上和相当范围内代替法律功能的情况有所改变。我国灾害防治工作向法制化轨道的转向，克服了既往完全依靠政策协调、行政命令主导应急的做法，对调整灾害防治领域中的各种社会关系、规制人们的不安全行为、保护公众生命财产安全等方面提供了法律保障。“回顾我国灾害防治立法实践，一般可划分为专门性立法、专类规范和相关规范三类。”[16]
从总体上看，我国在构建灾害事件应急法律体系方面已经取得了一些成绩，但是由于我国自然灾害复杂多样，以及受计划经济的影响，我国救灾法律制度还有许多需要完善的地方，综观我国现有灾害法律制度，存在的不足之处主要有下列几方面。
1.缺少灾害应急基本法律的制定
“初步统计，我国已经出台涉及突发事件应急法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件113件。”[17]“这些法律、行政法规、规章和文件建立了包括突发灾害事件在内的应急制度。主要包括：破坏性地震、洪涝灾害、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害方面的应急制度；突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病方面的应急制度。对这些共性问题，美国、英国、法国、俄罗斯等一些国家都是通过制定统一的突发事件应急法解决的。”[18]“我国没有统一的灾害应急法，对这种共性问题缺乏统一规定。在发生紧急事件后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。”[19]2007年11月1日起正式生效的《突发事件应对法》作为规范突发事件应对工作的全国性法律，它第一次系统和全面地调整和规范了突发事件应对工作的各个领域和各个环节，为突发事件应对工作的全面法律化和制度化提供了最基本的法律依据。因在《突发事件应对法》的基础上，加快灾害应对基本法的制定。
2.关于灾害综合防治法律体系及内部结构问题
灾害法律体系应当包括综合性的基本法、各单行法、针对具体问题的法律、法规和规章制度，并且各法律之间应形成畅通衔接、相互配合和相互补充的体系。灾害法律体系涉及的内容非常广泛，包括各个灾种和防治领域的各个环节——由灾害预报、预防、应急抗灾行动、救助及灾后重建等构成一项十分复杂的社会系统工程。而根据我国国情，灾害防治法律体系建设远未完善，主要表现在：
（1）缺少综合性的基本法；
（2）偏重于突发性自然灾害的防治立法，对趋向性社会性灾害（如水土流失、生态破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾、工程事故、核泄漏等）立法未予足够重视；
（3）缺乏灾害救助法、灾后重建法、灾害保险法等重要的单行法；
（4）高规格层次的立法偏少，部门规章性或政策性文件多而滥；
（5）地方性立法不配套、欠完备。[20]
对现有法律清理工作亟须进行，学者们往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出来就万事大吉了，同时对立法过度依赖，就会忽视其他已完善的法律手段，如法律的修改、修订、解释等。实践证明，制定一部新法的成本远远高于对旧法的修订和解释，而新法的颁布也只有建立在旧法已经丧失修改或解释的空间的前提下。
3.现有部分灾害法律缺乏实际的可操作性
现有的灾害法律大多为20世纪制定并出台，这些法律符合当时的历史需要。然而，在当前中国特色社会主义的新时期，新问题、新现象和新局面的情况下，这些法律暴露出诸多的问题，最为严重的就是缺乏可操作性。许多法律在内容上倾向于“粗线条、大框架、原则”等设置，缺乏明晰的细则。大部分立法重视紧急权力的配置，但却忽视对紧急权力的限制和对这些权力造成的危害结果的救济；重视纵向关系上机构之间的领导和被领导的关系，忽视横向层面上的机构之间的协调与监督；重视应急措施上的实体性规定，忽视对其进行程序上的约束；重视官方机关和上级机关在处理突发事件的领导和强力，忽视了非官方机关和下级机关对其的配合和自治。[21]
4.部分灾害领域内的法律尚不完善
我国幅员辽阔，灾害种类繁多的特点给法律制定工作带来巨大的挑战，到目前很多灾害的相关法律还不够健全，甚至某些领域的法律还是空白，加快灾害法律建设的任务就显得尤为重要和困难。而且灾害具有动态变化性的特点，这使得法律的跟进工作和不断完善以适应新的情况的任务就更加艰巨。比如，恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较为完善，但也存在过于分散化的现象。在灾害领域比较可行的立法思路是应对分门别类，就不同的灾种单独立法，并在遵循相同或相似的立法原则基础上，建立部门灾害立法体系。应尽快出台一个规定灾害基本对策的《灾害对策基本法》。[22]
（三）构建与时俱进的灾害法律体系
灾害法律体系建设越来越受到各界的关注，相关法律、法规、制度、规章和条例等，也已比较丰富，但法律层面上的建设依然任重道远。有些法律虽已出台，但针对性、实用性不强，缺少保证监督机制，执行不力；有些法律法规不配套不完善，有待进一步完善。由此可见，建立健全我国突发公共事件应急管理法律制度体系刻不容缓。[23]
1.制定统一的灾害应急法，规范各方的应灾职责
《突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急法制体系的初步建成。要落实好《突发事件应对法》，还必须出台一系列配套措施和实施细则，增强其可操作性。现行的有关灾害应急管理方面的一些单行法律法规，也急需清理、修订和完善。灾害事件应急法的核心是要解决给予政府特别授权和对公民权利予以适当保护与救济的界限问题，由于现行宪法对灾害状态的制度规定只是在原则性方面，故难以明确政府的权责边界。因此，总结灾害治理的共同规律和经验教训，并借鉴国际上的通行做法，及早制定一部统一的、全面的灾害法律，作为我国应对各种灾害事件的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府灾害应急管理水平具有重要意义。
2.加快灾害法律的制定与落实效果
为健全灾害性突发事件应急法律体系，应根据需要出台一些新的灾害防治法，对地震以外的其他自然灾害也应制定专门性的立法，以强化该灾害的立法的适应范围与效度。在对灾害事件中的受灾者、殉职者、罹难者等人员进行法律救助、帮助和抚恤等领域，也必须制定统一的法律，如《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《罹难者与殉职者抚恤金法》等。尤其需要强调的是，随着科技的不断发展，科技带来的风险也会越来越大，灾害事件难免会发生。灾害事件具有高危险性、高破坏性，而仅靠责任单位或政府难以解决对受害人的救济，需要全社会的共同参与，走法制化途径。因此，有必要制定《灾害事件保险法》，通过保险的方式，实现对受害人的救济。
3.制定灾害救助法、完善灾害救助机制
我国的灾害救助工作是在各级人民政府民政部门的统一组织下开展的，国务院已经出台《国家自然灾害救助应急预案》，对于自然灾害救助的各事项做了比较详细的规定，但是，在国家立法层面却缺少一部调整灾害救助关系的《灾害救助法》，这就使得各级人民政府在灾害救助过程中往往只能依据灾情进行救助的投入，救助具有较大的随意性。另外，公民、社会组织和国家机关工作人员在灾害救助过程中遭受伤害或者是死亡的，缺少科学和合理的补偿和安置办法。目前，绝大多数国家都有专门的《灾害救助法》来明确政府在灾害救助中的职责、灾民在灾害救助中的相关权利以及灾害救助的程序、标准和法律纠纷处理机制。所以，有必要基于《突发事件应对法》等法律、法规的规定，适时制定《灾害救助法》，进一步规范灾害救助关系。[24]
4.健全灾害法律体系使灾害管理的各方面工作有法可依
灾害法律体系应当包括以下六个方面：
（1）灾害预防及救助组织法律制度：应对重特大自然灾害的组织系统，纵向而言，包括中央及地方灾害预防及救助组织机构，横向而论，包括灾害应对指挥部（中央及地方），专事决策的执行、灾害救助特种搜救队，专事灾害发生后的紧急搜索及紧急施救、灾害搜索救助训练中心等。
（2）灾害应急预案法律制度：政府应对灾害的紧急预案制度内容包括灾害预防及救助基本预案制度和具体各种灾害预防及救助业务预案制度，国务院及其各部委的全国性或行业性灾害预防及救助预案制度，以及各级政府的地区性灾害预防及救助预案制度等。
（3）灾害预防法律制度：预防法律制度主要包括防灾减灾制度、灾害预防及救助准备制度和训练及演习制度等。
（4）灾害应对法律制度：主要包括应对措施的实施制度、指挥人员的工作制度、灾民安置、补救制度和灾害应急指挥调配中心的设立与运作制度等。
（5）灾后重建法律制度：灾后重建过程包括临时安置、重建准备和全面重建三个阶段。临时安置阶段，包括医疗与心理救助、临时住宿、防治次生及诱发灾害、恢复社会秩序、临时恢复生产秩序等制度；重建准备阶段，主要由灾情评估、地质调查、规划环评和重建规划四个方面的工作组成。
（6）法律责任制度：对在灾害预防及救助工作中，表现不力的人员，应当给予一定的行政、民事、刑事法律责任，以保证国家灾害预防及救助法律制度的有效实施。
从灾害法律体系的要求看，减灾法规不仅有一个能驾驭减灾系统工程全局的基本法律，更要有涉及各种灾害的完备的单项法律。并且法律应该与社会发展、灾害变化等因素同步变化、发展，使法律体系不断完善、更新，以适应灾害管理工作的需求。
附：中国有关灾害方面的法律法规
中华人民共和国防震减灾法
中华人民共和国防洪法
中华人民共和国水土保持法
中华人民共和国森林法
中华人民共和国草原法
中华人民共和国防沙治沙法
中华人民共和国环境保护法
中华人民共和国突发事件应对法
中华人民共和国消防法
中华人民共和国公益事业捐赠法
中华人民共和国红十字会法
地质灾害防治条例
地质灾害防治工程勘查—设计单位资格管理办法（试行）
破坏性地震应急条例
气象灾害防御条例
人工影响天气管理条例
水库大坝安全管理条例
蓄滞洪区运用补偿暂行办法
中华人民共和国防汛条例
海洋观测预报管理条例
海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定
森林防火条例
草原防火条例
森林病虫害防治条例
军队参加抢险救灾条例
中华人民共和国自然保护区条例
[1]《我们需要怎样的灾害教育》，《中国青年报》2008年6月2日。
[2]王涛、蔡德军、黄世祥：《农村学校灾害教育探析》，《沈阳大学学报》（社会科学版） 2012年第5期，第105—107页。
[3]这方面的书籍如王杰秀主编的《新农村防灾减灾丛书》（15册），石油工业出版社2008年版。涉及农村风灾、冰冻灾害、农作物抗灾、农作物病虫害、动物疫情、人畜共患疾病、禽流感、灾难事故、灾害自救、灾害防控等多领域。
[4]刘波、姚清林、卢振恒：《灾害管理学》，湖南人民出版社1998年版。
[5]贤武：《灾害管理的7大方式》，《新东方》2003年第Z2期，第10页。
[6]李吉伟、张志彪：《中美灾害应急救援指挥体系探析》，《武警学院学报》2007年第6期，第14页。
[7]《中国减灾卓有成效》，2005年9月23日，人民网，http://www.people.com.cn/GB/paper39/15776/1395501.html。
[8]《国家突发公共事件总体应急预案》，中国政府网，http://www.gov.cn/yjgl/2006－01/08/content_ 21048.htm。
[9]史培军、李长安、邹民生、乐嘉春：《构建预防救助综合体系应对巨灾风险》，《财会研究》2008年第10期，第23页。
[10]《广东省人民政府办公厅关于进一步加强应急物资储备工作的意见》，广东省政府网，粤府办〔2008〕49号，http://www.gd.gov.cn/govpub/zfwj/zfxxgk/gfxwj/yfb/200809/t20080910 _ 63803.htm。
[11]万晓榆、孙三山、卢安文：《我国特大自然灾害下的应急通信管理探讨》，《重庆邮电大学学报》（社会科学版） 2009年第1期，第29页。
[12]20世纪80年代以来全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标的灾害信息系统。灾害信息系统主要有： （1）全球危机和应急管理网络，由加拿大应急管理署主持，主要内容包括建立全球应急准备、响应，提供减灾和恢复方面的信息；（2）全球应急管理系统，由美国联邦应急管理署主持，主要业务包括同国际系统连接，进行灾害管理、减灾、风险管理、救助搜索、灾害科研等；（3）国际灾害信息资源网络，由联合国国际减灾十年办公室主持，主要开发了一个国际自然和技术灾害的信息网络原型；（4）拉丁美洲区域灾害准备网络，由泛美洲健康组织管理，主要负责同六个拉丁美洲和加勒比国家的灾害管理机构进行联络；（5）紧急响应联系，由美国联邦应急管理署主持；（6）模块化紧急管理系统，由挪威、法国、芬兰、丹麦四国共同开发，主要开发了一个包括环境信息、公众保护、在线培训和遇灾反应的集成平台；（7）日本灾害应变系统。上述的信息系统大都已开始工作，在灾害信息共享、协助各国政府制定减灾决策、对国民进行防灾教育、处理紧急灾情等方面，发挥了十分重要的作用。
[13]莫于川：《中华人民共和国突发事件应对法释义》，中国法制出版社2007年版，第156页。
[14]潘墨涛：《日本政府灾害应急体系的借鉴意义》，《中国社会科学报》2011年6月23日第11版。
[15]王振耀、田小红：《中国自然灾害应急救助管理的基本体系》，《经济社会体制比较》2005年第6期，第30页。
[16]王权典：《论环境安全视角下的我国灾害防治法制建设》，《自然灾害学报》2003年第3期，第164页。
[17]张维平：《完善中国突发公共事件应急法律制度体系》，《中共四川省委省级机关党校学报》2006年第2期，第35页。
[18]同上。
[19]同上。
[20]王权典：《论环境安全视角下我国灾害防治法制建设》，《自然灾害学报》2003年第3期，第165页。
[21]谷传军：《论我国突发事件应急法律体系的完善》，《大众科学》2007年第7期。
[22]同上。
[23]张维平：《完善中国突发公共事件应急法律制度体系》，《中共四川省委省级机关党校学报》2006年第2期，第36页。
[24]莫纪宏：《完善我国应急管理的立法工作迫在眉睫》，《中国减灾》2008年第5期，第19页。