第四节　演进中的理论与概念

贫困被称为经济社会的“毒瘤”，任何一个经济、一个社会，无论处于哪一个发展阶段，都必须面对贫困病毒的侵害，这也是为什么贫困会是世界性难题的根本原因。世界各国在攻克这一难题的过程中，形成了影响深远、不断演进的减贫理论，相关的贫困与反贫困概念也在不断演进。因此，对贫困与反贫困产权分析的研究与概念基础介绍，不能不从演进的视角对这一问题进行概括性的简要阐述。

一　贫困理论的演进

理论源于思想，从各国减贫实践轨迹的变动，可以捕捉到各国减贫思想的演进。1601年，英国《济贫法》的颁布，是最早的以法律形式实施反贫困的举措。《济贫法》主要体现的是“救济式扶贫”思想。在政府向穷人提供福利待遇和公共救济金的时候，这项法律把由于年龄和健康原因而无法工作的人，与那些身体健康却没有工作的人区别开来对待。对于前者，政府会无偿地给予最基本的福利，包括现金、安全的住所、食物、衣服等。而对于后者，政府会帮助安排给他们与公共服务有关的工作，从而获得微薄的收入。凡是拒绝工作的人，就不能得到政府的福利。此后三百多年时间里，该法案一直是各国社会福利制度的重要依据和基础。直到1933年，美国“以工代赈”反贫困方式的出现，可视为减贫思路中的“开发思想”的萌芽。第二次世界大战以后，欧洲各国仍然沿袭了“救济式”扶贫思路，强调通过尽可能完善的社会保障体系缓解贫困问题，随着各国城市贫困问题的凸显，这一减贫思路带来了两个巨大问题：一是各国越来越大的财政压力；二是贫困人口工作负激励问题——各国均出现了不同程度的“养懒人”现象。因此，到20世纪60年代，美国政府开始强调反贫困工作中社会组织的参与、贫困人口能力形成、权利保障、消除贫困文化影响等减贫新思路。到20世纪90年代，这种反贫困战略思想在世界银行的发展项目中得到了广泛的实践和运用，其中最具代表性的就是参与式扶贫的兴起，以及在反贫困进程中对社会资本作用的强调。

与减贫思想的变迁相呼应，贫困与反贫困理论也经历了类似的演进过程。西方主流经济学的“禀赋贫困理论”是对“救济式”扶贫思想的理论总结，包括源于弗里德里希·拉采尔的“自然环境决定论”、马尔萨斯的“人口—贫困”恶性循环理论和纳克斯的“贫困的恶性循环”理论等，这些理论要么强调自然环境的恶劣，要么强调人口众多对资源的挤压和消耗，以及资金的短缺等是导致贫困的根源，因此，由于自身条件的限制，贫困人口不可能自己发展起来，需要通过“救济”或者“输血”缓解贫困。而舒尔茨的“人力资本理论”、刘易斯的“贫困文化”理论、阿玛蒂亚·森的“权利贫困”理论等则是对能力贫困和参与扶贫思想的理论提炼。这些理论通过强调贫困人口能力的短缺、社会排斥和权利缺失，主张实施以形成贫困人口能力、提高参与度、消除社会不公平等为核心内容的减贫策略。随着各国减贫实践的进展，尤其是发展中国家在发展过程中贫困致因的复杂性和交错性，缪尔达尔提出了综合性贫困理论——“循环累积因果关系”理论，从经济、社会、政治等不同角度，全面系统地研究探讨了发展中国家的贫困致因和发展症结，主张通过权利关系、土地关系、教育和人口制度等方面的改革，实施综合性反贫困政策措施。

二　瞄准机制的演进

瞄准贫困对象是扶贫开发的前提。从发达国家减贫实践来看，大致经历了从瞄准“区域”到“家庭”以及“特殊群体”的过程，当然，在实施中，后两者存在交叉。发达国家早期的减贫首先也是瞄准缩小区域差距，因此主要实施促进欠发达地区发展的区域性开发减贫措施。在工业化进程中，由于城市贫困的凸显，减贫工作开始瞄准贫困家庭。在社会福利保障制度完善以后，特殊群体的贫困又成为发达国家减贫的主要对象，即所谓的“脆弱人群”，包括专门针对妇女、特殊问题人群（比如离婚、酗酒、吸毒等）、有色人群后裔的减贫工作。

从国内来看，由于当前我们面临的主要问题仍然是区域之间的非均衡问题，因此，瞄准对象主要是“区域”的概念。我国扶贫开发的瞄准视角以“县域瞄准”为基准视角。1986年，我国首次实施全国范围的大规模扶贫开发政策，从上到下正式成立了专门扶贫机构，明确提出开发式扶贫，确定贫困标准，划定了273个国家级贫困县。后来将牧区县、“三西”项目县加进来，到1988年增加到328个。可见，我国的扶贫开发工作启动伊始，就以县域为瞄准视角。1994年启动“八七扶贫攻坚计划”，将国家级贫困县增至592个，同时开始实行“整村推进”，尝试在“县域瞄准”视角下的“村域聚焦”。2001年开始实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》后，取消沿海发达地区的国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数不变，并改称“国家级贫困县”为“扶贫开发重点县”；同时确定14.8万个贫困村，逐村制定包括基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业等内容的扶贫规划，分批选点试推“整村推进”扶贫开发工程。2005年，国务院扶贫开发领导小组出台《关于加强扶贫开发“整村推进”工作的意见》（国开办发〔2005〕2 号），整村推进正式在全国范围内铺开。进入21世纪第二个十年以后，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》则将县域瞄准的视角放大，确定14个集中连片特殊困难地区是今后10年扶贫攻坚主战场。

从“扶贫开发重点县”到“整村推进”再到目前的“集中连片特殊困难地区”，虽然分别采用了小于“县域”的“整村”瞄准，以及大于“县域”的“集中连片”瞄准视角，但是，无论是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》还是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，都坚持“省负总责、县抓落实”的管理体制[11]，因此，我国扶贫开发区域瞄准的视角，实际上是以“县域”为基准。而由于我国的扶贫开发的基本原则是“政府主导，分级负责”，并实施“省负总责、县抓落实”的管理体制，因此，不管聚焦范围更小的“整村”瞄准视角，还是聚焦范围更大的“集中连片”瞄准视角，在资源配置、行政管理、沟通协调渠道等方面，都不具备县级政府的优势，在具体实施过程中，县级政府仍然是最重要的基层决策单位。正是从这样一个意义上，我们说我国的扶贫开发瞄准机制主要是“县域视角”。认识到这一个特征，并在实施中突破现有管理体制的“瓶颈”，探索新的行之有效的管理实施机制，对于落实“2011—2020年纲要”新提出的“集中连片地区”的扶贫攻坚工作，具有重要意义。

除了实施“区域瞄准”以外，我们的扶贫开发工作也强调瞄准特殊群体，比如：由中央、中国青少年发展基金会以救助贫困地区失学少年儿童为目的，于1989年发起、社会参与最广泛、最富影响的“希望工程”；1989年，由中国儿童少年基金会发起，旨在救助贫困地区失学女童重返校园的“春蕾计划”；1994年，我国非公有制经济人士为配合国家“八七扶贫攻坚计划”，发起“光彩事业”[12]；1995年，由中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国人口报社三家共同发起，旨在救助贫困母亲的“幸福工程”；2000年，由中国扶贫基金会设立，旨在救助贫困母婴，降低孕产妇及婴儿死亡率的公益项目“母婴平安120项目”；2003年，国务院扶贫办组织开展以贫困劳动力培训转移为主要内容的“雨露计划”；《中国农村扶贫开发纲要》（2011—2020年），明确提出对贫困家庭初高中毕业生职业教育直接补助等。除了上述瞄准机制以外，我国在推进扶贫开发的过程中，还不断探索和创新扶贫瞄准机制，比如行业扶贫、定点扶贫和东西协作扶贫的瞄准机制等，都是具有中国特色的扶贫开发瞄准机制创新。

“十二五”以来，在强调集中连片特殊困难地区是扶贫开发主战场以外，越来越重视对极贫人口和特困家庭的瞄准。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知（中办发〔2013〕25号）；2014年5月12日，国务院扶贫开发领导小组办公室、中央农办、民政部、人力资源和社会保障部、国家统计局、共青团中央、中国残联联合下发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，将“精准扶贫”作为扶贫开发的重要手段加以推广实施。在宣传实践中，基层干部将“精准扶贫”形象地比作“滴灌式扶贫”，强调从建档立卡与信息化建设、建立干部驻村帮扶工作制度、培育扶贫开发品牌项目、提高扶贫工作的精准性和有效性、提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性、建立精准扶贫考核机制六个方面进行精准扶贫。

因此，如图2－2所示，我国扶贫开发瞄准机制演进中的关键节点和事件表明：

第一，专项扶贫主要瞄准区域，社会扶贫主要瞄准人口。

第二，由政府主导的专项扶贫，在2003年以前主要采用区域瞄准视角；在2003年实施“雨露计划”后，开始转向“人口瞄准”视角；尤其是2011年《新纲要》的颁发，标志着扶贫开发中的人口瞄准机制已经上升到国家减贫战略层面。

第三，“人口瞄准”机制最先由社会扶贫实施，作为国家和地方财政“专项扶贫”的必要补充。

第四，区域瞄准以1986年的国家贫困县为起点，人口瞄准以1989年的“希望工程”为起点，以及之后交替出现的瞄准机制演进的节点和事件表明，我国的扶贫开发从一开始就尝试建立“专项扶贫的区域瞄准+社会扶贫的人口瞄准”的瞄准机制。

第五，“区域瞄准”视角具有刚性，“人口瞄准”则具有“补漏”特点。就区域瞄准而言，无论是“整村推进”还是“集中连片特殊困难地区”，虽然要么小于县域要么大于县域，但是从实施中来看，主要以县级行政单元为责任单位负责落实，所以并没有从根本上改变“县域瞄准”的区域视角。而从人口瞄准来看，从“希望工程”、“春蕾计划”到“幸福工程”和“母婴平安120项目”，直至专项扶贫实施的“雨露计划”等，都是瞄准某一特定人群展开“靶向扶贫”，而每一个瞄准特定人口实施的减贫计划，都是因为要么之前的计划过于笼统，虽然覆盖了后一个计划，但是由于在这个笼统的范围内，后者瞄准的人口又属于更弱势的群体，因此，有必要再实施专门面向更弱势群体的单独扶贫计划，比如“希望工程”与“春蕾计划”的关系；要么是因为之前的计划根本没有覆盖到需要帮助的特定人群，比如“希望工程”与“幸福工程”、“母婴平安120项目”的关系。

总之，我国扶贫开发瞄准机制的演进，不仅具有专项扶贫以区域瞄准为主、社会扶贫以人口瞄准为主的典型特征，而且随着扶贫开发进程的推进，出现了交替融合的趋势：专项扶贫开始越来越重视人口瞄准，社会扶贫也瞄准区域展开减贫活动。而且，虽然无论是国际社会还是我们自己，都认为我国减贫之所以取得巨大成就，主要是因为政府在这个过程中发挥了绝对主导的作用，但是，从我国扶贫开发瞄准机制的演进来看，我国政府在大力实施扶贫开发战略之初，就高度重视和强调市场在扶贫开发中不可替代的重要作用。如果说1989年实施的“希望工程”和“春蕾计划”还主要是起着“补漏”的补充作用的话，从1994年开始实施的“光彩事业”则是典型的尝试以市场的培育和发展来推动扶贫开发的重要举措。由于我国的市场化改革始于1992年，因此，“光彩事业”在1994年开始就是很自然的事了。进入第二个《纲要》的实施时段以后，专项扶贫对“人口瞄准”的日趋重视，一方面，表明政府可能将区域瞄准中应该有市场发挥作用的领域交给市场；另一方面，也表明中央财政有了更强的实力实施费用更高但是针对性更强的“滴灌”式扶贫。很显然，在这样的交互演进过程中，目前我国已经基本形成“多管齐下”、立体交叉、相互补充、兜底无漏的瞄准网络。

三　贫困标准的演进

随着对“贫困”的界定从“收入范式”转向“能力”、“权利”和“参与”范式，对贫困标准的确定，经历了从单一的“收入贫困”到“多维贫困”，以及对贫困的“缺失维度”的关注。

从官方标准来看，主要运用的是“收入贫困”标准。该标准最早由19世纪末英国学者朗特里在《贫困：城镇生活的研究》一书中明确提出。按照他的界定，贫困是指一个家庭所拥有的收入不足以维持其最低生理上的需要。这一标准后来成为联合国和国际劳动组织将贫困定义为不能满足“人的基本需要”的基础，同时明确“人的基本需要”至少应包括基本生理需要（食物、衣着、住房和医疗）和基本文化需要（教育和娱乐）。我国农村贫困线的确定使用了世界银行推荐的方法。即（1）根据项目区低收入人口的实际食品清单和食品价格，确定达到人体最低营养标准（即每人每天摄入热量2100卡）所需的最低食物支出，确定“食物贫困线”；（2）再根据回归方法计算收入正好等于食物贫困线的人口的非食品支出，把这部分非食品支出作为“非食物贫困线”；（3）把食物贫困线和非食物贫困线相加即为贫困线；（4）根据贫困线的定义以及全国农村住户调查资料，选择农民人均纯收入作为标识贫困线的指标。根据以上原理和程序计算的我国农村贫困线，不是国际标准，也不是相对贫困标准，而是从中国实际出发确定的最低生活标准。

从表2－4可以看出，我国贫困线的变化随着人均GDP的增加不断提高。也正是由于贫困线随着收入增长不断调高，所以会出现随着减贫和经济发展进程的推进，出现贫困人口不减反增的现象。

从我国经济发展的阶段以及贫困现状来看，在未来20—30年之内，我们有可能逐步缩小我国的贫困线与世界银行1天1美元的差距，与国际贫困线接轨。在发达地区，有望实施相对贫困标准，相对贫困最常见的衡量方法是运用基尼系数进行判断。不过，不管是贫困线的划定还是相对贫困，其实质都是衡量收入贫困。

在收入贫困的基础上，联合国提出了“多维贫困”测度指标。1990年，联合国开发计划署（UNDP）在第一个《人类发展报告》中推出了人类发展指数（HDI），该指数包括长寿且健康的生活、教育以及体面的生活和尊严三个维度。但是著名经济学家森认为，人类发展是一个多维度的概念，还应该包括更广泛的赋权、公共治理、环境、人权等诸多方面，以及应该成为发展过程的参与者和创造者（Sen，2000）。在森的倡导下，联合国开发计划署在1997年引入了作为对多维度贫困综合衡量的人类贫困指数（HPI），该指数从剥夺的视角看待人类的发展，包括针对发展中国家的HPI－1和针对发达国家的HPI－2指数。HPI在HDI的基础上，增加了参与和社会包容等其他方面的剥夺等内容指标。

尽管多维贫困已经大大拓展了贫困标准的内涵，但是国外致力于贫困与反贫困研究的一些机构仍然认为多维贫困测度仍然存在若干缺陷。牛津大学贫困与人类发展研究中心（OPHI）将这些缺陷命名为“贫困的缺失维度”。他们认为，“贫困的缺失维度指因为缺乏高质量的国际可比的数据而没有被多维度贫困度量所涵盖的那些方面”。忽视这些缺失的维度很可能会阻碍或减缓其他方面贫困的消除。在他们看来，就业、主体性和赋权、人类安全、体面出门的能力以及心理和主观幸福感是五个最重要的贫困缺失维度（萨比娜，2010）。

从中国尤其是贵州的扶贫开发实际来看，在今后相当长一段时间内，“收入贫困”仍将是我们关注的重点领域，但是，从战略层面来看，逐渐推动我国的减贫实践与研究同国际减贫实践与研究接轨，不仅十分必要，而且非常重要。

四　减贫实践与理论的交互演进及趋势

从贫困与反贫困理论、瞄准视角以及贫困标准的演进来看，世界各国扶贫开发大致经历了四个阶段。第一阶段是发展视角的反贫困，主要瞄准经济落后区域进行集中开发，试图通过经济增长的“涓流效应”缓解和消除贫困。但是各国的增长均表明，经济增长效应并不是均衡地分布在所有群体，因此，发展视角的减贫实践更普遍的结果是：在区域差距缩小的同时，贫富差距却在进一步拉大。这一事实将减贫实践推向了第二阶段，即瞄准视角的扶贫开发。这一视角强调减贫活动应该瞄准真正的贫困人口而不是贫困人口居住的区域展开，这样可以避免将扶贫资源投向贫困人口居住区域的非贫困人口。但是由于“真正的贫困人口”也同样是经历了区域扶贫开发而留下来的贫困人口，也就是不能抓住发展机会的人，换言之，就是没有能力抓住身边发展机会的人，因此，如何提高“真正的贫困人口”的发展能力至关重要。这就将扶贫开发推入第三阶段，即能力视角的扶贫开发。在该视角下，强调对贫困人口能力的培育，主要通过技术培训、教育投入以及营养方案的实施等人力资本投资手段，提高贫困人口配置资源、利用资源的能力，以及进入劳动力市场谋职的能力。能力贫困视角的扶贫开发被认为是最为有效的减贫策略。与能力视角差不多并行出现的权利视角的扶贫开发，可以看作更高层次的第四阶段的减贫策略。权利视角强调对贫困人口赋权，如果贫困人口权利被剥夺，那么，即使有能力，也不可能让能力真正发挥作用。正是在该视角下，参与式扶贫成为国际组织推动扶贫开发的新的组织模式。

世界扶贫开发四个阶段的发展表明，随着经济的发展，扶贫开发策略必然会经历从宏观—中观—微观的演变过程，具体领域及政策则具有明显的问题导向特征。比如，当保障较高出现了对穷人的工作负激励时，就会调整保障提供的策略，“迫使”贫困人口将保障作为一种过渡手段而非可以长期依赖的生存保障；当贫困文化的影响使得“代际贫困”现象凸显时，则通过社区建设消除贫困文化的影响；对于儿童营养不良的减贫地区，则提供营养方案以及针对母亲的家政培训项目。因此，尽管以后各国贫困领域出现的具体问题必然千差万别，但是，扶贫开发的趋势是一致的：对贫困的衡量将从收入贫困走向多维贫困；更强调通过过渡性的保障提供以及基础能力的培育，鼓励贫困人口走上自我发展的道路；扶贫开发政策的贫困人口需求主导特征更趋明显，问题导向更为明确。

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[1]在课题申报论证设计时，本章标题名为“能力、能力贫困、能力形成的内涵及其相关概念辨析”，在课题研究和写作过程中，根据研究内容整体安排，修改为现在的篇章标题。

[2]“2011《纲要》”列出了11个集中连片特殊困难地区，包括：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区区域；同时指出已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场，因此，集中连片特殊困难地区通常被表述为“11 +3”个。

[3]作为本课题的阶段性成果之一，本节内容以“不同语境和多重视角下欠发达地区自我发展能力的比较研究”为题，发表在《天府新论》2013年第6期，发表时内容有删减。

[4]同样，为了深入了解不同语境下同一主题的研究异同，同时也与国际研究接轨，在将“发展能力”译为英文时，没有直译，而是沿用国外的术语“Capacity Development”统一表述。

[5]这并非UNDP对发展能力的“唯一”界定，其他定义还有：（1）发展能力是个人、群体、组织、制度和社会增强他们能力的过程：发挥作用解决问题和实现目标；在更宽泛的意义下和可持续方式下理解和处理发展需要（UNDP，1997）。（2）发展能力是拓宽组织发展的一个概念（而且不仅仅是单个组织），强调个人、组织和社会运行和相互作用的整体系统、环境或者背景内容（UNDP，1998）。（3）发展能力是个人、组织和社会随时间变化获得、增强和保持其确立和达到发展目标的能力（UNDP，2009）。

[6]比如，Morgan （1996）将能力建设定义为个人、群体、制度和组织随着时间的变化识别和解决发展问题的能力。Cohen （1993）则将发展能力界定为任何系统、努力或者过程，其主要目标是加强选举主要行政长官、部门领导和项目经理的能力，在一般意义上完成计划、实施、管理和评估冲击社区内社会条件的政策、战略或者项目。UNICEF （1996）使用了“能力建设”这一术语，指出能力建设是对制度有效力、有效率地根据其任务设计、实施和估计发展活动的能力的支持和加强。CIDA （1996）则将能力建设表述为个人、群体、制度、组织和社会增强他们识别和面对可持续方式下的发展挑战的过程。Lusthaus等（1995）认为能力强化是一个持续的过程，通过这一过程，人和系统在动态含义下运转，加强他们可持续地追求更高目标的发展和实施战略的能力。

[7]长期以来，对贫困的原因和结果一直存在争论和分歧。比如，在大多数情况下，权利缺失、能力不足、贫困文化被认为是贫困的致因，但是，也有人争论说：这些毫无疑问都是贫困的结果，而不是原因。要厘清这个“鸡生蛋、蛋生鸡”的循环争论，需要从哲学层面探讨贫困与不平等的关系，这在本书的下一章将专门论述，此处不再赘述。

[8]知觉在心理学上常常与感觉一词进行对比，是“对作用于感觉器官的客观事物的直接反映，但知觉不是对事物个别属性的反映，而是对事物各种属性和各个部分的整体反映。通过感觉，我们只知道事物的属性；通过知觉，我们才对事物有一个完整的映象，从而知道它的意义”。知觉“不仅受感觉系统生理因素的影响，而且极大地依赖于一个人过去的知识和经验，受人的心理特点，如兴趣、需要、动机、情绪等制约”（叶奕乾、祝蓓里，2006）。

[9]作者对该问题的关注，可参见“转型中社会资本对人力资本投资的影响研究”，载《经济学动态》2007年第2期。

[10]比如我国候鸟般往来于城乡之间的农民工，就在很大程度上被排斥在不断改善的城市社会环境之外达30多年之久。近年来，在“民工荒”的加剧、农民工越来越重视孩子教育，宁愿放弃工作也不愿意与孩子分开的选择等因素的共同作用下，农民工作为家庭融入城市的比例在增加。但是，即便如此，农民工子弟学校与城市中心完小、示范性中学的差距仍然是一目了然的事实。

[11]在2001—2010年的纲要中，表述为“坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户。扶贫开发工作责任在省，关键在县。要继续实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省的原则”；在2011—2020年的纲要中，则表述为“坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”。虽然在表述上有所区别，但是这是进一步完善和强化扶贫开发责任的需要，而非主要思路的改变。尤其从2014年开始，扶贫项目审批权下放到县，更是凸显了在以“集中连片特殊困难地区”为扶贫攻坚主战场的新一轮扶贫开发工作中，县域瞄准的重要性。

[12]“1994年在中央统战部、全国工商联组织推动下，我国非公有经济人士发起光彩事业”。1995年10月25日，经国家民政部批准，中国光彩事业促进会正式成立，推行以消除贫困为宗旨，以民营企业为主体，以贫困地区为领域，以项目投资为主要形式，以“义利兼顾、以义为先”为核心理念，以共同发展为基本目标的“光彩事业”。