第一章　导论

第一节　贫困人口的能力为什么重要

从20世纪90年代以来，世界各国的减贫实践和研究逐渐形成一个重要共识：减贫干预最重要也最困难的是形成贫困人口的自我发展能力；如果将贫困人口集中的区域界定为贫困地区，则意味着形成贫困地区的自我发展能力是减贫干预最重要也是最困难的议程。这一共识不仅是人类与贫困长期做斗争的经验总结，更是指引人类继续减缓和消除贫困的重要思路和可靠路径。

不过，需要强调的是，贫困地区和贫困人口的自我发展能力是两个不同的概念。长期以来，这两个概念在不同学科领域里被相互交错地使用，以致我们在不知不觉中混淆了两者的内涵，模糊了两者的区别。比如，对于研究区域经济发展，或者从发展经济学视角关注发展问题的研究者而言，往往将“自我发展能力”自动“设置”为“区域自我发展能力”，并将“人口自我发展能力”作为区域自我发展能力的一个组成部分；而对于从减贫视角关注发展问题的研究者而言，则往往将之“默认”为“人口自我发展能力”。本书则强调两者内涵与边界的区别，并重点考察在我国的反贫困进程中，随着贫困人口收入的提高，能力是否同步形成的问题。因此，除非特别说明，本书中的“能力”均指贫困人口的“能力”，而非区域的“能力”。

减贫过程中，贫困人口的能力培育至关重要这一共识，不仅是各国减贫实践和研究的共同结论，也是世界各国和地区经济发展的重要经验。自第二次世界大战以来，发展中国家经济发展的轨迹，从本质上来讲就是消除贫困、走向富裕的过程。在这个过程中，不同国家和地区取得了不同的成绩和进展。其中成功的国家在向世界各国提供了独特成功经验的同时，也向世界各国提供了可资借鉴和模仿的样板；而仍然落后的国家却各自有其特殊的发展约束。如果仅仅关注这些特殊约束，似乎很容易得到令人沮丧的结论——因为我们如此特殊，所以我们必然会贫困落后。但是，正如成功的国家和地区提供了一些类似的发展经验一样，落后国家和地区也存在一个最大的共同点——没有形成自我发展能力。因此，增强自我发展能力是落后国家和地区面临的共同问题。

就减贫而言，由于难以形成贫困人口的自我发展能力，导致目前依然有12亿人处于极度贫困状态[1]，这些极度贫困人口主要分布在撒哈拉以南非洲、印度和中国。中国作为贫困人口群体最大的国家之一，根据国家统计局发布的数据，2013年仍有8000多万贫困人口[2]，减贫形势十分严峻。但是，世界银行提到的极度贫困人口分布最为广泛的三大地区与国家——撒哈拉以南非洲、印度和中国，自第二次世界大战以来，尤其是从20世纪80年代以来，政府、各类机构和组织都实施了持续的减贫计划。这些减贫计划在取得成效的同时，也将贫困人口难以形成自我发展能力这一问题越来越清晰地凸显出来。

首先，这表现在已脱贫人口的高返贫率上。对于贫困人口集中的大多数国家和地区而言，边脱贫边返贫成为困扰减贫干预的最大难题。比如我国，由于区域发展差距，贫困人口主要集中在西部地区。根据不完全统计，西部部分地区贫困人口返贫现象比较严重，返贫率高，平均返贫率在15％—25％，个别地方高达30％—50％，有些地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象（李万明、刘林等，2012）。对返贫人口的调查表明：自然灾害、疾病、孩子上学、结婚、市场波动[3]等是导致已脱贫人口返贫的主要原因。我国已脱贫人口的高脆弱性，从根本原因上来看，依然是贫困人口没有能够实现能力与收入的同步增长。换言之，即能力形成滞后于收入增长。这就使得一些贫困人口由于收入增长，虽然在统计数字上实现了脱贫，但是由于并没有形成自我发展能力，因此，外部冲击极易将一个刚刚脱离贫困的家庭重新“冲”回贫困阵营，脆弱性极高。因此，从当前减贫的现实需求来看，巩固减贫成果需要切实提高贫困人口的能力。

其次，如果考虑到我国仍然巨大的贫困人口群体，解决这一问题的迫切性就更为突出。按照人均收入2300元/年的标准，2013年我国仍有8249万贫困人口，是世界极度贫困人口前3位的国家之一。中国自实施“八七扶贫攻坚”计划以来，在减贫方面的巨大进展，不仅是我国减贫工作的巨大成就，也为世界减贫工作做出了巨大贡献。但是，目前仍然有如此规模的贫困人口，究其原因，除了我国人口基数大、返贫率高以外，还有一个更为重要的原因就是低收入群体的低发展能力。我们知道，我国的贫困标准随着收入增加在不断提高。在2000年，我国的贫困线是人均纯收入625元/年；到2008年，按照人均纯收入1196元/年画线；2010年，按照人均纯收入1274元/年画线；2011年，按照人均纯收入2300元/年画线。可以预见，随着收入的总体增长，反贫困将集中在“相对贫困”即收入差距的缩小上，因此，如果低收入群体缺乏从低收入行业进入高收入行业的能力，则减贫压力将会越来越大。

再次，当前的减贫模式对财政专项扶贫资金[4]的需求较大，而从扶贫资金减贫效应来看，则呈现比较明显的边际效应递减现象，因此，无论是从减轻财政专项扶贫资金的压力来看，还是从提高减贫工作的效率来看，都需要探索能够形成贫困人口能力的减贫思路和路径。随着扶贫开发进程的推进，同样数量的扶贫资金实现的减贫人数越来越少。根据官方公布的财政专项资金投入和贫困人口数量，1986—1993年，每亿元财政专项扶贫资金减少贫困人口17.1万人；1993—2000年，即“八七扶贫攻坚计划”期间，每亿元财政专项扶贫资金减少贫困人口数为10.9万人；2001—2004年，每亿元财政专项扶贫资金减少贫困人口数约为2万人；2005—2009年，每亿元财政专项扶贫资金减少贫困人口数只有0.85万人。贵州也是同样的情形，根据汪三贵（2004）的测算，1998—2001年，贵州每亿元财政专项扶贫资金减贫人口数为2.43万人；但在2005—2010年间，根据官方数据计算，每亿元财政专项扶贫资金的减贫人口下降到1.69万人。可以确定，随着收入水平的整体上升，如果仍然以“收入脱贫”为减贫目标，单位财政专项扶贫资金能够帮助的贫困人口数量会越来越少。因此，虽然贫困人口总量会不断减少，但是由于单位财政专项扶贫资金减贫人数的减少，对于财政专项扶贫资金的需求并不会大幅减少。虽然随着我国国力的提升，减贫领域对财政资金的需求不会形成太大的压力，但是，提高扶贫财政专项资金的使用效率，不仅是高效推进减贫工作的题中之意，而且也是对纳税人负责的重要体现。

尤为重要的是，如果我们当前的减贫努力没有围绕增强贫困地区和贫困人口的能力展开，将导致目前制约我国经济均衡持续发展的两大差距——区域差距和城乡差距——进一步拉大。一方面，如果我国的区域差距继续拉大，在当前以及未来较长一段时间内，有可能在外需疲弱、内需不振、产业结构调整不到位、人口红利消失、改革红利共享度差异较大等原因的叠加作用下，中国经济增长放缓，滑入“中等收入陷阱”，这反过来又会进一步加剧城乡差距，低收入群体的贫困状况将进一步恶化。另一方面，假设随着我国区域均衡发展战略的实施，区域差距逐渐缩小，但是城乡差距继续拉大，则在区域发展的进程中，低收入群体尤其是贫困人口被排斥在发展进程之外，表现为既难以依靠传统的农业部门脱贫致富，又难以融入城市经济分享发展成果，缺乏融入经济快速发展进程和分享经济发展成果的能力，则贫困的“代际传递”、“贫二代”甚至城市的“新生贫困”现象将会成为困扰我国经济实现包容性发展的重要痼疾。因此，无论是推动区域均衡发展，还是帮助贫困人口彻底摆脱贫困，都需要提升贫困地区和人口的自我发展能力。

最后，从减贫实践来看，当前的减贫理念、工作推进模式和机制虽然产生了巨大的减贫效果，但是也带来了不少问题。从战略思路层面看，存在重增长轻发展、缺乏顶层设计、基础数据统计亟须加强、扶贫开发人才队伍的建设等问题；从操作层面看，则存在基础设施项目与贫困人口需求契合、产业扶贫的低端化、生态移民的长远生计、最贫困人口进一步边缘化、人力资本投资项目的覆盖面及效率、扶贫开发效果的评价机制等问题[5]；从减贫效果来看，对贫困人口的工作负激励仍然存在，对留守儿童问题的重视度仍然有待大幅度提高。而上述所有问题的解决，都应围绕增强贫困地区和人口的自我发展能力这一核心进行。