三 城市善治：城市治理创新的愿景
以治理创新或善治作为公共事务管理体制变革的主题及愿景目标，是近20年来理论界与政府官员达成的最大共识。进入21世纪以后，治理与善治的讨论便一直是国内政治学、行政管理学等领域最热门的话题之一。从某种意义上说，相关领域因此实现了一次重要的话语转向[50]，“以治理与善治制度安排为对象的制度政治学构成了比较政治分析的一个新范式”[51]。而党的十八届三中全会明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，则标志着经过适度改造的治理和善治理论已经全面进入政治主流。这对于探讨城市治理创新的方向无疑具有重要的指导意义。
（一）西方“城市治理”的兴起
治理和善治理论是世纪之交全球范围内公共事务管理改革最具影响力的思潮，经过一二十年的讨论，已经广泛渗透到公共事务治理的各个领域，形成了一个庞大的开放性的话语体系。在中国的语境下，“治理”这一体现着公共事务治理全新思维的概念却极易为管理、管控等概念同化，因而有必要对现代意义上的治理概念的内涵作一基本的辨析。
“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告对“治理”概念作了最为经典的阐释：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。”[52]斯茂思（Smouts）认为，这个定义明确并具有代表性，因为它显示了治理的四项重要特征：（1）治理既不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程（Process）；（2）治理的基础是协调（Accommodation），而不是支配；（3）治理同时涉及公部门与私部门的行动者；（4）治理并不是一个正式的制度，而是有赖于持续的互动。[53]
从行为主体角度来看，现代意义上的治理主张打破传统的以政府或公共机构为唯一权威主体的模式，参与公共事务治理的既可以是公共机构，也可以是私人机构，或公共机构和私人机构的合作。确切地说，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[54]。多元的治理主体通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。从权力运作向度来看，现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下的权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[55]权力运作方式的这种改革，意味着从等级政治向复合政治的转变。参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。在此，“参与”、“谈判”和“协商”成为治理的三大关键词。[56]从权威的来源来看，现代意义上的治理，其权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标确认上，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[57]善治（Good Governance）即良好的治理，则是治理的目标定位。“所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。”[58]
治理和善治理论在西方兴起的重要背景，是全球化、信息化时代公共事务治理方式面临的新危机。市场失灵和政府失灵的交替出现，使得人们在解决社会各种问题时开始寻找“第三条道路”或“中间道路”，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败”。[59]在权力、资源日益分散在社会各个领域，为社会各群体所分享，而公共服务的需求又呈现出日益多元化趋势的今天，由政府来包揽公共服务的供给和公共事务的治理，不仅面临着日益严重的治理资源匮乏的挑战，而且政府权威性也受到了参与意识不断高涨的社会组织和公民的广泛质疑。在此背景下，治理和善治理论以合作为创新主旨，主张建立“普遍的合作伙伴关系”[60]。概言之，“国家政府与许多公共和私人机构——其他层级的政府、私人企业、银行、保险公司、私人非营利机构——之间形成了日益扩大的联盟网络”，导致公共治理“已经超出了政府作用的边界，把大量的第三方包含进来，与政府大量分享对公共出资服务的自由裁量权”[61]。
治理和善治理论在城市公共事务管理过程的渗透和运用，很自然地催生了城市治理（Urban Governance）的理念和实践。“在现代城市中，对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理。”[62]进入20世纪90年代以后，新自由主义思潮影响下的城市治理模式所形成的“增长同盟”，及其对社会公平的侵蚀和对社会参与的排斥，引起了人们对新自由主义的城市管理理念的广泛质疑。正是在这种背景下，在治理理论和“第三条道路”等思潮的刺激下，“新合作主义”及“城市治理”成为西方城市管理变革的新趋向。
城市合作治理的重要前提，是多元治理主体的成长以及城市治理结构的开放化。近几十年来，“结社革命”在全球范围内蔚然成风。一项对22个国家非营利组织的研究发现，如果将这些国家的非营利部门比作一个单独的国家，那么它将成为世界第八大经济大国，它提供的就业岗位占这些国家服务业就业总数的14%，这即是说，在每5位公共服务提供者中就有2位来自非营利部门。[63]“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”[64]非政府组织在整个公共事务治理中的作用由此受到了广泛关注，成为推进公共事务治理模式变革的重要依托。
城市合作治理的另一重要支撑条件，是网络技术和电子政务的应用与普及，以及数字治理（Digital Governance）的应运而生。数字治理是电子政务与治理理论的完美结合，指的是在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术，易化政府行政，简化公共事务的处理程序，并提高其民主化程度的治理模式。[65]信息技术的发展和数字治理的出现，使市民参与突破了以往无法逾越的信息障碍，使横亘在政府和多元社会行动主体之间的信息不对称现象得到极大缓解。信息技术的发展还为市民参与城市治理创造了便捷渠道，使城市政府与非政府组织，公民的直接沟通、对话、协商成为可能。
目前，基于城市善治的城市合作治理，早已不再仅仅是理念、思路的创新，而是演变为多种路径、多种方式的治理实践。大体上，西方的城市治理创新试验，已呈现出了以下几种重要趋势。
1.城市治理重心的下移。为适应公共服务需求的日益多样化，以及公民参与社区治理愿望的高涨，推动地方政府建立横向的合作网络，实现治理重心的下移，已经成为城市治理创新的重要趋势。哈耶克早就提出过，“把政府的大多数服务性活动重新交给较小的单位进行管理，很可能会促进那种因中央集权而在很大程度上蒙遭扼杀的公共精神得到复兴”[66]。目前，“社区的政府”或“社区拥有的政府”正在成为西方国家城市治理追求的目标，以期实现公共服务的所有权从官僚机构和专业人员到社区的转移，让服务的对象拥有它们。[67]英国的城市政府把治安、防火、公立学校、家庭福利、消费者保护等公共服务通过改革直接承包给社区，或者通过合同租给私人。这样既节省了政府开支，降低了行政管理费用，又提高了效率。[68]
2.多种形式的跨界合作。比较典型的是欧洲城市的伙伴制治理模式。伙伴制即PPP（Public Private Partnership），是“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”[69]，它具有多种合作形式。从广义上，伙伴制首先指的是公共部门和私营部门共同参与城市生产和提供公共物品与服务的任何制度安排，如合同承包、特许经营、补助等制度；其次它是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；最后它指的是企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。也就是说，对城市公共服务提供者、消费者和生产者三者关系的重塑与再造，通过打破传统的公私边界，提供跨边界公共服务，以更好地满足市民的多元化需求，提高城市整体管理能力。[70]说到底，伙伴制治理意在借助于某种有效的合作机制，来充分发挥政府当局、非政府组织、市场主体在城市治理中的各自优势，形成跨界协作的整体治理效应。例如，在城市危机事件中，既没有标准程序可遵循，也不可能有某个组织能够单独做出回应，这就要求建立一个能适应无法估计且迅速变化的环境的多组织动态协调系统。“9·11”事件发生数小时后，就有456家机构（包括公共、私营、非营利、国际组织）投入到了危机事件的处理中，迅速建立了一个由数百家组织和个人组织组成、以联邦突发事件管理局和纽约市政府及市长为中心的协作回应系统。[71]
3.积极拓展民主的治理功能。在日益复杂的城市公共事务治理中，民主潜在的治理功能得到了越来越广泛的重视。联合国开发计划署认为，民主治理意味着：（1）人民的人权和基本自由受到尊重，容许他们有尊严地活着；（2）人民在影响他们生活的决策中享有发言权；（3）人民能够使决策者为其决策负责；（4）处理社会互动行为的规则、制度和惯例具有包容性而且公正；（5）在公私生活领域和决策中，妇女和男子是平等的伙伴；（6）人民免受基于种族、民族、阶级、性别或其他任何形式的歧视；（7）当前政策反映后代发展的需求；（8）经济和社会政策符合人们的需要和愿望；（9）经济和社会政策致力于消除贫困并扩展所有人在其生活中的选择。[72]20世纪80年代以来，一大批国际性组织在世界范围内开展了公民参与实践项目，其中影响较大的有UNCHS（United Nations Center for Human Settlements）、UNDP（United Nation Development Programme）、UMP（Urban Management Programme）参与城市治理项目、联合国和欧盟在20世纪90年代共同推广的可持续发展实践中的参与式城市规划合作，OECD组织在成员国的部分区域和城市开展的拓展政府与公众关系——政策制定中的信息、咨询和参与实践，联合国HABITAT推行的全球城市治理运动（The Global Urban Governance Campaign）等。正如巴纳德·朱维指出的，“当前，几乎没有任何一个城市不试图确立良性的城市治理，其必要条件是召集市民社会代表参与战略计划程序或制度的决策。所有人都以支持这种深思熟虑的行动而感到自豪，而这些行动以前是强加给他们的，现在则是重塑政治领域与市民社会间关系的自然成果”[73]。
4.方兴未艾的公民治理。“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念已经成为西方超越主义话语的基本政治共识。[74]近年来西方公共事务治理包括城市治理都呈现出校正效率至上的管理主义倾向的趋势。珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特就对新公共管理实践对市场机制的不恰当运用，特别是将公众顾客化而漠视其公民角色做法进行了深刻批判，并提出了强烈关注公共利益、以公民对话维护民主治理的“新公共服务”原则。在实践层面，社区的公民治理在西方城市已经得到了广泛的发展。美国学者鲍克斯（Richard C.Box）明确将公民治理视为美国社区治理变革的潮流，强调公民在公共行政中应当扮演积极的主人公角色，行政人员的角色则应转换为帮助公民表达利益并满足其共享利益，从而推动“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式。[75]
（二）城市善治的内在逻辑
治理和善治理念极大地拓宽了城市治理创新的视野，各种形式的城市治理创新实践也不断丰富着人们对城市治理价值准则的理解。2000年5月，联合国人类住区中心在肯尼亚首都内罗毕发表了《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，发起了“健全的城市管理全球运动”，力图通过改进城市管理来实现“包容性城市”（Inclusive City）发展目标。所谓“包容性城市”，是指城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均得以参与城市所能提供的生产性机会。宣言草案提出的健全城市管理的七项标准[76]，同样可以视为城市善治的目标与路径。
1.城市发展的各个方面的可持续性（Sustainability）：城市必须平衡兼顾当代人和后辈人的社会、经济和环境需要。领导者必须在可持续的人的发展方面有长远的战略眼光并有能力为共同的福利而调和各种不同利益。
2.下放权力和资源（Subsidiarity）：应根据附属性原则分配提供服务的责任，亦即在最低的适宜级别上按照有效率和具有成本效益地提供服务的原则分担责任。这将最大限度地发挥市民参与城市管理过程的潜力。权力下放和地方的民主制度应能使各项政策和举措更加符合优先事项和市民的需要。
3.公平参与决策过程（Equity）：分享权力的结果是公平地使用资源。男女市民，特别是穷人，应能平等地选派代表，参与所有的城市决策和资源分配过程，使他们的需要和优先事项得到平等的解决。包容性城市为每个人提供平等机会，获得基本的、适宜标准的营养、教育、就业和生计、保健、住房、安全的饮水、卫生和其他基本服务。
4.提供公共服务和促进当地经济发展的效率（Efficiency）：城市必须有健全的财政制度，以具有成本效益的方式管理收入来源和支出，管理和提供服务，并根据相对优势，使政府、私人部门和社会各界都能正式或非正式地对城市经济做出贡献。
5.决策者和所有利益攸关者的透明度和责任制（Transparency and Accountability）：人人有机会获得信息和信息的自由流通对于透明和责任分明的管理至关重要，法律和公共政策的实施应做到透明而具有可预测性，政府官员应始终保持专业能力和个人品德的高标准。
6.市民参与和市民作用（Civic Engagement and Citizenship）：在城市中，人民必须积极参与谋取共同的福利。市民，尤其是穷人，必须得到权力来有效参与决策过程。
7.安全保障（Security）：个人及其生活环境的安全，每个人都有不可剥夺的生存、自由和人身安全的权利。
城市善治有着不同于传统城市管制的内在运行逻辑。现代城市的治理之道，大体上可以概括为：以人本为价值旨归，以服务为基础功能，以公平为运行规则，以合作为治理方式，以活力为目标原则。
现代城市治理创新的核心价值导向，是以人为本。城市治理的人本性，强调的是城市治理对城市主人生存发展需求的有效满足。城市是人类选择的一种生活方式，主体必然是人。正如亚里士多德所说：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好而居留于城市。”因此，人的生存和发展的需要，是考虑一切城市问题的根本出发点，如何满足人们追求自由、愉快生活的需要，应当成为城市管理的内在目标和规则。城市规划、建设、管理都要从人的实际需要出发，创造最适宜安居乐业的城市环境。一是城市管理必须以满足居民的物质、文化需要为目的，使居民在城市中感到安全、卫生、舒适、方便。二是城市管理应当成为城市公民行使自身公民权利和践行公共生活的德行的重要实现途径，即要以城市管理者和全体市民的共同参与来实现城市之善。三是城市生活应当服务于人的自由解放和全面发展，即人自身的发展，包括持续提高城市人口的文化素质、道德素质和身体素质，为每个城市的居民提供实现全面发展的基本条件和公平的制度支撑等。
人本性的城市治理之道，塑就了城市政府运行的公共服务导向。城市居民享受到的社会公共福利的数量和质量是评价现代城市发展与治理水平的基本标准。在美国全国市政联盟看来：“地方政府存在的目的就是供应社区居民所需要的服务，并且要以最低廉的成本……公民的问题应当是：（1）我有没有享受到政府在经济和便利的原则指导下所正确提供的所有服务？（2）政府是否高效地提供了这些公共服务？（3）政府在提供这些服务时，是否充分遵从了民主原则，有效地反馈民意？”[77]联合国人类住区中心2001年在内罗毕发表的《健全的城市管理：规范框架》也明确提出：“城市管理与市民的福利紧密相连。完善的城市管理必须使男男女女都能获取到城市公民的惠益。基于城市公民资格原则之上的完善的城市管理确保任何人，不论男女老幼，都不能被剥夺取得城市生活必要条件的机会，包括住房使用权保障、安全的水、卫生清洁的环境、保健、教育、就业、公共安全和流动性等。通过完善的城市管理，使市民得到用武之地，充分发挥自己的才能，努力改善其社会和经济状况。”强化城市政府的公共服务导向对于校正时下中国城市发展的增长中心主义，以及城市管理的经营化、短期化倾向具有特殊的重要意义。随着城市居民物质生活水平的快速提高，城市居民的公共服务的总体需求会快速增长，不同居民群体的公共服务需求的差异性也会显著增强，城市政府不仅需要加快实现城市基本公共服务的全覆盖，并不断提高其水平，而且需要创新公共服务供给体系，不断满足差异化、个性化的服务需求，实现整个政府服务体系的人性化。
公平性是城市社会和谐最根本的保障，也是判断城市管理社会效果的重要衡量指标。实践证明，实现社会公正，是提高公民满意度和幸福感的重要途径，也是检验公共治理水平的重要标志。联合国《2010年人类发展报告》表明：丹麦、芬兰、挪威、瑞典和荷兰五国的公共治理状况在全球名列前茅，五国在社会公正方面表现也最为突出。其中，丹麦的发展指数排名世界第十九，基尼系数只有0.247，是全球基尼系数最低的国家，性别平等指数居全球第二，居民平均受教育年限10.3年，居民总体满意程度72%；芬兰的发展指数排名第十六，基尼系数0.269，性别平等指数居第八，居民平均受教育年限10.3年，居民总体满意度80%；挪威的发展指数排名全球第一，基尼系数0.258，性别平等指数居全球第三，居民平均受教育年限达12.6年，居民总体满意度达80.1%；瑞典的发展指数排名第九，基尼系数0.25，性别平等指数居第三，居民平均受教育年限11.6年，居民总体满意度79%；荷兰的发展指数排名世界第七，基尼系数0.309，性别平等指数居全球第一，居民平均受教育年限11.2年，居民总体满意度78%。[78]任何城市管理政策的权衡都要兼顾到相关利益主体，而不可有意忽视一部分人及其团体的利益，或者通过牺牲一部分人的利益而成全另一部分人的利益。只有坚持公平正义原则，构建城市生活的正义秩序，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度，实现人人共享、普遍受益的社会发展基本宗旨。
城市的公平性还体现在所有的城市居民都能够有平等地参与城市管理的机会。构建公平公正的城市治理环境，让全体市民都享有参与城市管理的各种权利和义务，是现代民主政治发展的必然要求，也是实现城市善治目标的客观需要。城市政府应当积极创新市民参与机制，畅通各种参与渠道，保证市民的知情权、参与权。只有市民自由、平等地参与到治理环境中，才能实现城市管理的良性循环与可持续性。
城市发展的活力，既是城市善治所贯穿的人本、服务、公平、合作原则的实施结果，也是现代城市治理的重要目标。在传统的管制型城市管理模式中，城市的活力往往受到人为的压制，城市生活因政府单向度的管理和公众参与的缺失而变得单调乏味。现代的城市管理理念，就是要创造更好的公共空间和公共参与条件，让城市生活中的各种要素资源的功能得以充分发挥，让城市生活变得更加繁荣。提高城市的活力，就是要强化城市的包容力、亲和力、吸引力和承载力，使城市的经济更繁荣、社会更文明、环境更优美、生活更殷实、人民更幸福。现代城市的活力主要体现于三个层面，即经济活力、社会活力、文化活力。经济活力是城市活力的基础，它代表了当代城市应有的高效性和物质的丰富性以及经济空间的活跃性，是产生城市活力的前提。城市治理必须着眼于保护市场主体的积极性，让市场机制在资源配置中真正发挥决定性作用，最大限度地创造就业和创业机会。发达国家的许多城市开辟出特定的区域和时间给流动摊贩、创意市集，除了出于增强城市生活的便利性考虑以外，一个重要目的就是希望充分释放“马路经济”的活力。社会活力是城市活力的核心，诸如良好的社区或社团组织、公平的社会关系、开放的交流平台、多样化的社会活动等都是城市活力的具体表现形式，富有社会活力的城市应当让社区广场、街区广场、公园、休闲景观区域这些与市民生活密切相关的公共空间被市民广泛地利用。文化活力则是城市活力的内涵品质要求，是一个城市品质格调的展现，也是城市活力的精神内涵。城市管理应当促进更多街区空间、公共空间的开放性，让更多的文化艺术活动能够在城市的公共空间得以展现。
（三）基于善治愿景的城市有效治理
治理与善治理论滥觞于西方社会生活秩序经过数百年自生自发的演进，逐步形成政府、市场、社会各居其位又相互补充的治理结构的背景之下。与此形成鲜明对照的是，中国并没有经历过一个长期的社会分化过程，并没有发达的社会自治传统，政府与市场、政府与社会、公共领域与私人领域相对分离等实现多中心治理的现实条件在中国城市中并不具备。一方面，虽然经过30多年的调适，城市政府的角色定位和运行机制发生了深刻的演变，但全能主义国家的历史遗产和党政二元行政主体的体制格局，决定了政府依然在城市治理中发挥着决定性的作用。更重要的是，政府在城市治理中的角色定位、政府的组织架构和运行机制，还将长期处于动态的调整过程，短期内尚无法形成清晰的政府权力边界，以及由此决定的社会组织发展及功能发挥的自主性空间。另一方面，城市社会组织的发育严格地讲还处于起步阶段，社会组织的自主治理能力提升和市民的公民意识发育远未达到足以支撑政府大规模地退出社会治理的地步。因此，“城市善治”对于中国的城市治理创新来说，只是一种愿景目标，而不可能成为现实的实践。现阶段的城市治理创新的目标还只能定位于政府主导下的合作治理，定位于“城市的有效治理”。
正如没有普适的政府角色定位一样，世界上也不存在普适性的城市治理模式，不同的经济社会发展阶段，不同的文化历史背景，特别是不同的政府、市场、社会的互动格局，决定了不同的城市需要选择不同的城市治理框架，需要根据有利于经济持续健康发展，有利于城市和谐稳定，有利于城市居民生活品质提升的原则，来创造适宜的城市治理运行模式。毫无疑问，中国的城市管理创新需要广泛借鉴西方国家城市治理模式转型的历史经验及创新潮流，但更需要立足于中国现实，探索有中国特色的现代城市治理体系。我们认为，着眼于城市的可持续发展，正视城市治理面临的现实挑战及其存在的突出问题，“城市有效治理”的具体目标应当是：整合治理资源、协同治理主体、维护和谐秩序、激发创新活力、满足多元需求、创造品质生活、追求城市善治。
1.整合治理资源。在社会资源日益分散化的背景下，要缓解政府公共治理资源匮乏和应对纷繁复杂的城市治理需要的局面，就必须通过创新城市治理结构，有效整合体制内与体制外资源，整合传统治理技术与现代治理技术，形成复合型的治理体制及其运行机制，将分散在社会多元主体中的治理资源有效地整合到城市公共治理过程中来。
2.协同治理主体。创造政府主导的多中心治理或复合式治理格局的关键，是政府在大力培育城市多元治理主体的同时，积极探索城市协同治理的参与机制、协商机制、合作机制，将多元主体的参与诉求及其蕴含的治理潜力吸纳到政府主导下的城市治理框架之中，以提升城市治理的整体效能。
3.激发创新活力。城市的有效治理，不可能建立在压制和牺牲公众的自由权利基础上，而必须最大限度地激发城市发展的创造性活力，有效推动创新型城市以及创意城市、智慧城市的发展，以城市经济的转型升级为城市治理奠定坚实的物质基础。党的十八届三中全会提出的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，无疑应当成为有效的城市治理的基本目标。
4.维护和谐秩序。实现城市生活秩序的和谐稳定，是实现城市有效治理最现实的任务。现代城市的和谐稳定，必然是一种动态的，能够形成良性循环机制的和谐稳定。它要求城市治理主体特别是政府在及时地缓解、化解现有的社会问题、社会矛盾的同时，通过创新治理体制，最大限度地减少社会问题、社会矛盾的产生，最大限度地提高城市治理框架容纳社会冲突的能力。为此，就必须充分保障并不断扩大城市居民的政治权利、社会权利和文化权利，牢固地确立“包容性城市”的发展理念，使城市真正成为进入城市的所有居民实现自己梦想的开放式平台。
5.满足多元需求。城市是人的城市，满足市民的基本生活需求，提升市民的幸福感，是城市治理的基本任务。城市化的中后期，是市民公共服务需求和社会权利诉求迅速提升的时期。面对公共服务需求的日益多样化，城市治理不仅要保障市民的基本公共服务需求，而且需要通过创新公共服务供给方式，适度满足多元社会群体多样化甚至个性化的民生服务需求，来增强市民对城市共同体的认同感和归属感。
6.创造品质生活。城市治理的目标将随着经济社会的发展而逐步提升。对于发达地区的城市特别是其主城区来说，在小康生活的基础上追求品质生活，将是城市生活变迁的主题。品质化的生活不仅需要品质化的公共服务，而且意味着一种品质化的生活方式。公共生活空间、公共生活传统的塑造，将成为城市治理创新的重要内容，它将在广泛的参与实践中不断增强市民对城市作为其生活家园的认同感。
7.追求城市善治。实现城市善治是城市治理的最高目标。善治是国家权力向社会的回归，是公民社会不断成熟，并与政府、经济社会共同分担治理责任的过程。虽然走向善治是一个相当长的治理方式变革过程，但中国城市治理创新必须从一开始就确立基于可持续发展的城市善治理念。
城市有效治理的上述七个目标，构成了一个有机的整体。整合治理资源、协同治理主体体现了城市治理体制的创新，激发创新活力、维护和谐秩序、满足多元需求构成城市治理的主要内容，而创造品质生活、追求城市善治则是城市治理的中长期目标。基于品质生活和城市善治的治理理念，引领着城市治理结构和治理方式创新，而城市治理结构和治理方式的创新，又推动着城市治理实践不断趋近城市善治的目标，城市治理理念与创新实践的互动交融，共同推动着中国现代城市治理体系的成型、成熟。
实现城市的有效治理，政府角色的现代转型是关键。城市政府要真正发挥好在合作治理中的主导作用，首先，必须通过转变政府职能、规范政府行为、优化政府运行机制，切实推进政府治理体系和治理能力的现代化。治理理论从某种意义上说是一种“后现代话语”[79]，表现出了对传统的以官僚制为组织形式的单中心治理模式的合法性和有效性的强烈质疑。毫无疑问，官僚制的管理体制在后现代化进程特别是在信息化时代暴露出了诸多弊端，如僵化臃肿的组织结构难以适应社会环境的快速变迁，极端化的形式主义、普遍主义、理性主义的运作逻辑导致官僚人性的异化，专业化、职业化要求所体现的“精英”行政取向同民主政治形成了无法调和的矛盾，官僚制封闭的组织结构派生出的官僚自主性（Bureaucratic Discretion）现象往往导致政府行为取向严重偏离公共效用最大化的方向，等等。但我们必须清醒地看到，治理理论对官僚制的批评和质疑，并没有构成对官僚制组织结构和运作逻辑根本性的挑战，它没有也无法确立一种具有足够的经验支持的替代理性官僚制的行政范式。[80]更重要的是，治理理论是基于后现代的立场来质疑以官僚制为代表的单中心治理体制的弊端的，而中国现行政府管理体制所存在的问题与其说是官僚制本身的问题，毋宁说是现代理性官僚制的不成熟造成的。在行政作为与不作为，以及如何作为都存在极大的自由伸缩空间，并没有建立严格的责任机制与监督制约机制，以致行政行为往往缺乏起码的可预期性的情况下，中国城市政府首先需要明晰政府的职责定位，规范政府的行为过程。在这方面，美国学者盖伊·彼得斯的提醒是很有针对性的：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大化经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”[81]为此，就必须根据城市治理面临的现实挑战，进一步明确城市政府不同于广域型政府的职能定位；就必须加快大部门体制改革，建立与城市治理相适应的政府组织架构；就必须充分利用网络技术建立跨部门协同治理机制以及跨界合作机制。
其次，要推进城市治理体系的创新，城市政府就必须彻底摆脱传统的全能主义政府的思维定式，以积极主动的姿态加快社会组织的培育，为体制外治理主体的成长创造宽松的环境。市场秩序的扩展，特别是利益驱动机制和交易规则在社会生活各领域的扩展，打破了传统社会关系和思想观念对个体行为的羁绊，极大地扩大了个体生存的自由空间。但也正因如此，摆脱了各种人的依赖关系的社会个体往往演变成了“孤立化”的原子式个体。社会成员的原子化既使国家面临社会治理组织载体缺失，管控手段无法落实的棘手问题，又使社会个体因为失却组织关怀而普遍地陷入了深切的生存焦虑，无法有效地抗拒野蛮的资本力量和放纵的行政力量的侵害。正如德鲁克指出的：“只有当社会能够给予其个体成员以社会身份和社会功能，并且社会的决定性权力具有合法性时，社会才能够成为社会。前者建立社会生活的基本骨架——社会的宗旨和意义；而后者则为这一骨架丰满血肉——给社会赋形并创造社会制度。如果个人都被剥夺了社会身份和社会功能，那就不会有社会，有的只是一堆杂乱无章的社会原子，在社会空间中毫无目标地飘游浮荡。”[82]要改变国家与个体共同面临的这一困境，根本出路只能是大力扶持和培育社会组织，实现原子式个体的再组织化，充分发挥社会组织在凝聚利益诉求、保障个体权益等方面的积极作用，推进治理结构的开放化，通过健全民主参与机制，建立社会各群体组织化、制度化的利益表达机制和协商谈判机制，构建社会协同治理的格局，以此来凝聚社会的基本共识和社会各阶层的相互认同，奠定社会和谐的坚实基础。
最后，城市政府要发挥在城市合作治理体系中的主导作用，就必须主动致力于探索和建构与其他多元治理主体合作治理的渠道、载体以及相应的规则体系。社会资源的分散化，以及社会成员和社会组织自主行为能力的提升，使传统的过度依赖资源垄断和强制性权力运用的治理方式陷入了难以为继的困境。市场化进程中社会个体权利意识的历史性觉醒，使国家这个超级“共同体”泯灭个体独立价值的制度建构逐步丧失了其“天经地义”的合法性。而社会利益结构的日益分化，则直接导致各级政府越来越难以以全民利益或公共利益的天然代表身份进行公共决策和利益整合。现代公共事务的复杂化，以及转型期社会矛盾的尖锐化，都决定了公共事务的有效治理都必须建立在政府与社会成员的信任合作关系基础上。
多元主体基于自主意志的跨界合作，必然会打破政府在公共事务治理上的垄断地位，形成一种多中心的网络治理秩序。迈克尔·麦金尼斯指出，公共治理中的“多中心”，实质是一种民主合作管理，它是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。[83]需要指出的是，治理与善治的提出并未降低政府的作用和责任，而是对政府的角色功能进行了新的定位。杰索普将政府在多元治理主体网络中的角色定位为“同辈中的长者”和“元治理者”[84]。这意味着政府既要放下身段，以平等的姿态寻求与其他多元治理主体的合作治理之道，又要在关键领域、关键时候切实发挥其无可替代的统筹领导作用。登哈特夫妇就此进行了具体的阐释：“第一，政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色。第二，政府很可能会帮助解决各种网络内部，特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题。第三，政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公民的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护。”[85]当然，政府的“元治理者”角色，在不同的国家将会有非常不同的表现形式。对于当下中国的城市治理来说，政府的“元治理者”角色必然是一种主导者角色，政府还需要在培育多元治理主体、构建合作治理的规则系统、营造合作治理的有效载体，以及防范和化解合作治理失灵等方面发挥决定性的作用。
[1] 俞可平：《衡量国家治理体系现代化的基本标准》，《南京日报》2013年12月10日。
[2] 何怀宏：《选举社会及其终结》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第422页。
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[5] 林尚立：《有效政治与大国成长——对中国三十年政治发展的反思》，《公共行政评论》2008年第1期。
[6] 参见邹谠《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社（香港）1994年版，第3页。
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[8] [美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第2页。
[9] 参见李强《国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢〈中国国家能力报告〉》，《中国书评》1998年第11期。
[10] 转引李强《国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢〈中国国家能力报告〉》，《中国书评》1998年第11期。
[11] 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。
[12] [美]林德布罗姆：《政治与市场》，王逸舟译，上海人民出版社1997年版，第414页。
[13] 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。
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[30] Molotch，H.The city as a growth machine.American Journal of Sociology，1976，82：pp.309－332.参见张京祥、于涛《对中国当前营销型城市增长策略的检讨》，《世界地理研究》2007年第4期。
[31] 张庭伟：《新自由主义·城市经营·城市管治·城市竞争力》，《城市规划》2004年第5期。
[32] 张京祥、于涛、殷洁：《试论营销型城市增长策略及其效应反思——基于城市增长机器理论的分析》，《人文地理》2008年第3期。
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[42] 于鸣超：《市制正名》，《领导文萃》2003年第10期。
[43] 王枫云：《从城市管理走向城市治理》，《思想战线》2008年第1期。
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[46] 孙柏瑛：《我国政府城市治理结构与制度创新》，《中国行政管理》2007年第8期。
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[48] [英]拉尔夫·达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》，林荣远译，中国社会科学出版社2000年版，第70—71页。
[49] 陈海松：《创新城市管理体制机制的思考——以上海城市管理综合执法为例》，《中共银川市委党校学报》2011年第4期。
[50] 参见何显明《市场秩序扩展进程中的地方治理模式变迁——基于浙江的个案研究》，载何显明主编《浙江现象：优化地方治理的探索》，中央党校出版社2006年版。
[51] 孔繁斌：《治理与善治制度移植：中国选择的逻辑》，《马克思主义与现实》2003年第3期。
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[54] 俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。
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[60] 参见张康之《诚信生活中的公务员行为选择》，《河北学刊》2006年第1期。
[61] [美]莱斯特·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴：现代福利国家中的政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版，第2页。
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[63] [美]莱斯特·萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社2002年版，第9—10页。
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[72] 联合国开发计划署：《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，中国财政经济出版社2002年版，第3页。
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[76] 申剑、白庆华：《城市治理理论在我国的适用》，《现代城市研究》2006年第9期。
[77] [英]戴维·贾奇等编：《城市政治学理论》，刘晔译，上海人民出版社2009年版，第163页。
[78] 详见联合国《2010年人类发展报告》，转引自俞可平《善治与幸福》，《马克思主义与现实》2011年第2期。
[79] 郁建兴、刘大志：《治理理论的现代性与后现代性》，《浙江大学学报》2003年第2期。
[80] 参见何显明《现代理性官僚制的理性省视》，《中国社会科学文摘》2004年第1期。
[81] [美]盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第8页。
[82] [美]彼得·德鲁克：《工业人的未来》，余向华、张珺译，机械工业出版社2006年版，第20页。
[83] [美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙、李梅译，上海三联书店2000年版，第69页。
[84] [英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版）1999年第2期。
[85] [美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第64页。