8.设立司法赔偿委员会
中国国家赔偿由行政赔偿和司法赔偿两部分组成。行政赔偿由各级法院行政审判庭审理判决，司法赔偿由依据《国家赔偿法》规定在法院系统内新设立的赔偿委员会“处理决定”。行政赔偿由行政审判庭审判，大家习以为常，无有异议；但司法赔偿由法院系统内新设立的赔偿委员会“处理决定”，则议论纷纷，莫衷一是。
作者冒昧认为，司法赔偿由法院赔偿委员会“处理决定”，只能作为目前的权宜之计，从长远看，赔偿委员会应该独立于任何可能成为赔偿义务机关的单位之外。故建议，在将来条件成熟之时，将目前设立在中级法院、高级法院、最高法院的三级国家赔偿机构和人员，成建制划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会（或法制委员会等相关机构），在内务司法委员会下设立司法赔偿委员会，统一“处理决定”司法赔偿案件：
（1）将赔偿委员会设在人民法院，是在当时社会环境下不得已采取的折中作法。如何处理司法赔偿纠纷，将解决此纠纷的裁决权赋予何种机关，是当年起草《国家赔偿法》时争议颇大的一个问题。当时反复讨论过几种方案：
①复议程序终局解决。由侦查、检察、审判、监狱管理机关的上一级机关复议甚至再复议。复议决定为终局决定，不得由法院享有独家终局权。有人认为，此方案“自己作自己案件法官”，欠缺公正性；有人认为可以实现公正。因为经过复议、再复议，最终可能由最高法院、最高检察院、公安部、安全部、司法部解决赔偿问题。由国家的最高司法机关和部委解决，难道还不能公正？
②多方代表组成的赔偿裁决委员会解决。代表由侦查、检察、审判、监狱管理机关、专家、律师组成，地位超脱，可以实现公正。但有人认为，至少存在两个问题：（一）劳动仲裁委员会、劳动教养委员会等由各方代表组成，委员隶属不同机关，各有自己的任务，会议都难以召集，效率低下；（二）委员会能否实现公正，把握不大。也许会成为各方相互照顾、协调部门利益的组织。对甲案照顾了检察院，以此为条件，审查乙案时照顾法院。
③法院审判程序解决。适用不同于普通案件的特殊程序，如特殊的审判机关或组织、无被告程序等。
④由法院审判员组成的赔偿委员会决定，赔偿委员会决定为终局决定。除法院作为赔偿义务机关的情况外，在赔偿委员会作出决定前，以复议为必经程序，以发挥侦查、检察、监狱管理机关各自解决自身问题的积极性。作为一项制度，也符合法院终局解决的原则。
最后，经反复权衡，考虑到增加国家机构编制的难度，法院作为国家审判机关拥有几十年成熟的办案经验、健全的组织机构和相当素质的办案队伍，行政赔偿由人民法院行政审判庭依据行政诉讼程序审理、判决。司法赔偿尽管存在自己当自己法官和检察院与法院关系等问题，但从当时实际出发，为使《国家赔偿法》能尽快出台，全国人大常委会征求各方意见，最终决定采取第四个方案，由人民法院新设立的赔偿委员会按照决定程序受理、审查、决定司法赔偿案件。
在从2005年起对1994年《国家赔偿法》修改讨论过程中，对设在法院系统内的赔偿委员会受理司法赔偿案件问题，一直争论不断。但最终经多方协商认为，此次修改仍应在原来框架内进行，不宜突破。而且十余年国家赔偿司法实践表明，法院赔偿委员会发挥了应有的作用。在目前中国国情下，尚无更好的替代选择。所以，2010年《国家赔偿法》仍坚持由法院赔偿委员会处理司法赔偿案件的格局不变。
（2）将赔偿委员会设在人民法院，与“任何人不能担任自己案件法官”基本原则相违背。《国家赔偿法》明文规定，除违法的行政机关和其他司法机关是赔偿义务机关外，人民法院自己亦是法定的赔偿义务机关。即在刑事诉讼过程中，法院做出的错误司法拘留和错误逮捕决定，错误的刑事一、二审判决和终审判决；刑讯逼供、以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力或违法使用武器、警械造成公民伤亡；违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的；在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施；在司法执行过程中，对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，有关法院均应依法进行国家赔偿。
这样，就出现法院既当“被告”又当“法官”的情况。尽管违法行为致害人与违法行为审理人不会是法院同一机构甚至也不是同一法院，但从法理上、特别是从受害人和老百姓的具体感受上看，“自己当自己法官”的悖论，是无法排除的，由此带来的不满、怨恨、申诉、缠诉、上访，必然对司法机关形象和社会安定带来不必要的负面影响。
赔偿法关于由中级以上法院内设的赔偿委员会审理司法赔偿案件的规定，与我国现行司法实践亦不协调。下级法院经常就案件审理中的疑难事项向上级法院请示汇报。当法院作为赔偿义务机关时，即使由设在上级法院的赔偿委员会进行审理，其案件的公正性亦难保证。
（3）将赔偿委员会设在人民法院，与我国现行法院与检察院并行设置的司法体制相抵触。审判机关与检察机关在目前司法体制中的地位与职权关系微妙，法院赔偿委员会不适于审理检察机关作为赔偿义务机关的案件。做出的赔偿决定也无法强制执行。赔偿委员会设置在法院系统内导致其功能丧失，影响司法赔偿案件的合理解决，必须考虑从根本上改变对赔偿委员会的设置。
司法赔偿是继1990年实施《行政诉讼法》将行政机关具体行政行为是否合法的裁决权赋予人民法院之后，将检察机关的违法、错误检察行为的赔偿决定权赋予人民法院。依据国际通行的行政诉讼制度，作为国家行政机关的政府与公民发生行政纠纷时，一律由法院依据事实和法律居中裁决。经过20余年司法实践，我国政府各部门已经比较熟悉行政审判制度，适应了以被告身份与原告对簿公堂，主张自己合法权利，尊重法官裁决地位，接受败诉客观现实，提高依法行政水平。
但承袭苏联模式的我国检察制度，却与世界通行做法不同，它除行使正常公诉权、侦查权外，还行使对审判在内的整个司法活动的法律监督权，包括法院赔偿委员会司法赔偿审理、决定活动的监督权。
在这种司法体制下，如何设计中国司法赔偿制度，着实让立法者颇费周折。经各方反复协商权衡后确定的我国司法赔偿程序，将检察机关错误拘留和逮捕，刑讯逼供、以殴打等暴力或者唆使他人以殴打等暴力或者违法使用武器、警械致人伤亡，违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的赔偿决定权，赋予人民法院，并为此在法院内新设立一个专门审理机构——赔偿委员会。在法院赔偿委员会办理赔偿案件的程序中，赔偿请求人和检察机关是赔偿案件的双方当事人，虽不以原告、被告相称，但双方诉讼地位平等，赔偿委员会法官居中裁判。作为赔偿义务机关的检察院，应该接受赔偿委员会的调查、询问，提供相关证明材料，举证、质证，并应自觉履行赔偿委员会作出的赔偿决定，给付赔偿金等。
国家赔偿法实施20年的实践表明，司法赔偿案件的这种审理决定体制，尽管比较方便，节省审理成本，但法院与检察院两家在对《国家赔偿法》作出的司法解释、制定的规章制度、具体司法实践和检察机关如何既当“被告”又当监督者的微妙关系中，经常发生种种矛盾、摩擦，影响《国家赔偿法》的实施。
客观地说，在司法赔偿中造成检察机关和审判机关关系不协调的根本原因，不是认识上的，而是制度上的。我国宪法明文规定，人民检察院是国家法律监督机关，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法将监督权进一步落实到三大诉讼之中，国家赔偿法亦明确规定检察机关法律监督职责。尽管从理论上说，监督者也应被监督，但法律明确具体规定的审判活动的法律监督机关，却要在“审判”活动中处于“被审判”的地位，似乎找不出任何一条法理来加以解释。现行司法体制解决不了这一问题，问题的出路只得寄希望于深化司法体制改革。
（4）《国家赔偿法》关于赔偿委员会的性质和设置，一直存在争论。1994年《国家赔偿法》关于赔偿委员会的性质没有定位。赔偿委员会是否为法院的审判机构，有何权力，赔偿法并没有明确。这种既不是审判委员会，也不是合议庭的机构是否常设、单独设置、还是合并设置等，涉及司法赔偿案件审理机构的根本问题极不明确。1994年和2010年立法和修法参与者甚至认为赔偿委员会“不是审判组织”[13]。
2010年《国家赔偿法》尽管取消了赔偿委员会组成人员最多7名的上限，专门增加了四个条文对赔偿委员会处理赔偿请求的书面审查、调查情况、收集证据、举证、质证、处理期限、法院监督、检察院监督作出具体规定，但对赔偿委员会与审判委员会关系未作规定，亦未提及实际承担司法赔偿案件处理工作的赔偿委员会办公室。尽管2012年中央机构编制委员会办公室，批准最高人民法院赔偿委员会办公室单独列入内设职能部门序列，最高法院规定赔偿委员会办公室职责，是“依法审理国家赔偿案件”，但其与《国家赔偿法》规定的“赔偿委员会处理赔偿请求”、“作出赔偿决定”如何衔接，依据修改后的《国家赔偿法》对赔偿委员会进行实体化改造如何实施等，亦值得探讨。[14]
（5）将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制地划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会（或法制委员会等相关机构），工作难度不大，基本不涉及增加编制、增设机构问题，不会影响司法赔偿工作的正常进行。
20年来，依据《国家赔偿法》和最高法院司法解释，在全国法院系统已经设立了最高法院、高级法院和中级法院的赔偿委员会。各级法院赔偿委员会依法处理了一大批司法赔偿案件，培养了一批能依法处理国家赔偿案件的业务骨干。在全国法院系统设立的三级赔偿机构，正好同中央、省、市三级人民代表大会相匹配，将其划归人民代表大会后，国家赔偿委员会组成人员在仍以审判机关资深法官为主的前提下，可适当吸收检察、公安、安全、监狱、监察、纪检、财政、政协、律协等机关人员参加，增强其权威性。具体案件仍由从法院划归过来的赔偿办公室办理。
这样，将上述机构和人员成建制地划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会后，司法赔偿能照样正常开展，不会因设置调整而对国家赔偿工作造成不利影响。
（6）将国家赔偿机构和人员成建制地从法院划归人民代表大会，不仅不会对司法赔偿工作造成不利影响，而且会因此理顺最高法院同最高检察院对立法理解差异而作出不同司法解释的非正常关系，提高司法赔偿决定的权威。
我国现行司法解释制度，赋予最高法院和最高检察院对国家法律同等进行解释的权力，双方的司法解释具有同等法律效力。这样，由于双方立场、角度不同，对同一立法事项有不同理解而作出不同的司法解释。尽管法律规定有解决此种司法解释冲突的规定，但由于启动程序复杂、工作效率低下、人员配备不足等因素，使得司法实践中经常发生因“两高”解释差异而使得司法人员无所适从、影响司法赔偿案件审理的尴尬局面。如能将国家赔偿机构和人员成建制从法院划归人民代表大会相关机构，则人大作为国家权力机关和立法机关的地位，这一问题即会迎刃而解，彻底解决法律监督机关在审判机关当“被告”的尴尬，提高司法赔偿工作效率和水平。
（7）将国家赔偿机构从法院划归人民代表大会，还为解决国家赔偿决定执行难创造条件。当前国家赔偿工作的难点之一，是国家赔偿决定不易执行。国家赔偿决定执行难，与法院其他生效判决执行难相比，其性质与后果更加严重：其他判决执行难，主要发生在平等民事主体之间，胜诉人甚至可以采取街头叫卖判决书的极端方式。而国家赔偿决定，是发生在不可能平等的两个主体之间，一方是孤立无助的公民个体，另一方是拥有无比权力的国家机器。对受害公民的侵害，不是来自普通公民，不是来自受到道德谴责和法律制裁的违法犯罪分子，而是来自代表人民行使公权力的国家，来自以道德和法律的神圣名义给予的非法侵害，这种侵害对受害人的物质和精神摧残远非其他摧残可比。好不容易经过漫长的上访、申诉、求爷爷、告奶奶，历经千辛万苦，盼来了冤狱平反和国家赔偿决定，却还是不能兑现的一纸空文，这对受害人的打击、对党和国家诚信的损害、对构建和谐社会的嘲弄，其恶劣影响程度实在难以估量。因之，解决国家赔偿决定执行难的问题，应该得到非比寻常的重视。
如果将国家赔偿机构从法院划归人民代表大会，人民代表大会拥有对国家财政预算、决算的决定权和监督权。同级人大在审议预算时，发现赔偿费用未列入预算或数额显然过低的，应不通过对预算的审议。该地区经济确实困难的，国家财政可拨付赔偿补助金。同级人大及上级财政机关对该项资金的使用应加强监督。或者将单独列支的赔偿金设为独立的国家赔偿基金，赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或判决书直接从该基金中申领，或直接向财政机关申领，国家赔偿决定执行难的问题，或可基本解决。
综上所述，现行《国家赔偿法》将赔偿委员会设在人民法院的规定，是由当时历史条件决定的，既有其合理性，也存在理论和体制障碍。将来条件合适时，将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会，必将对促进国家机关及其工作人员依法行使职权、保障受害人基本人权、推进依法治国、构建和谐社会起到积极作用。
[1] 《法制晚报》2015年3月12日。
[2] 部分人大代表和法律专家亦主张扩大刑事赔偿范围。参见朱列玉：“扩大冤假错案受害人的国家赔偿范围”，《新京报》2015年3月12日；梅双：“伸冤费应列入国家赔偿”，《法制晚报》2015年3月30日。
[3] 江必新、胡仕浩、蔡小雪：《国家赔偿法条文释义与专题讲座》，中国法制出版社2010年版，第177页。
[4] 周声涛：“国家赔偿法对群体事件突发事件有难度”，人民网北京10月27日电（记者常红、高星）。今天，十一届全国人大常委会第十一次会议对国家赔偿法修正草案进行三审。周声涛委员指出，对于群体性事件、突发事件以及打砸抢烧事件，适用国家赔偿法，操作起来有难度。周声涛委员解释说，在一般情况下，可以利用国家赔偿法进行赔偿。其他一些情况，特别是突发事件、群体性事件和严重的打砸抢烧事件，当时为了平息事态，为了维护社会稳定，为了国家的安全，在那种紧急情况下，该抓的抓了，抓了以后，通过甄别，该放的就放。这种人如果要求国家赔偿，该怎么处理？http://www.sina.com.cn 2009年10月27日 21：06人民网。
此外，行使侦查权的司法机关一直对1994年《国家赔偿法》错误拘留一律赔偿规定有意见，主张对程序合法、结果错误的刑事拘留不予赔偿。
[5] 2010年4月29 日，全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任武增在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上答记者问。
[6] 付洪林：“如果我国有国家补偿法律制度，对这类‘合法行为侵犯了合法权益’的问题就可通过国家补偿加以解决。”《国家赔偿法新论》，广东人民出版社2009年版，第16页。
[7] 皮纯协、何寿生：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第173页。
[8] 调查显示：湖南省2002—2004年核拨赔偿费用1109万元，追偿仅29万元，追偿率2.64%。黑龙江省发生的61起国家赔偿案件中，只有1起得到追偿。核拨的447.9万元赔偿费中只追偿了9.4万元，追偿率2.1%。《新京报》2014年2月18日。
[9] 《法制晚报》，2013年12月20日。
[10] 上书活动发起人，中国法律咨询中心刑事业务委员会主任谢炳光表示，我国现行的《国家赔偿法》存在追偿针对的对象范围过小，追偿渠道不畅，追偿义务机关设置不科学等问题。根据目前规定，在刑事诉讼中只要不刑讯逼供、不受贿、不舞弊，就不能对其错案追偿。即使存在刑讯逼供，从河南赵作海和浙江张辉案看，不管当事人亮出再多的伤痕，无论辩护人提出再多的抗议，“打出来”的证据在检察院审查和法院审理中，都一路“绿灯”，“睁一只眼闭一只眼”导致冤假错案。目前占比例很少的追偿也只能针对具体的责任人，比如直接刑讯逼供的警察，而更多情况是，这个警察是在直接上级的指令下，在其他同事协助配合下取得的非法证据。那么该警察的警长、队长、所长和协助他的同事，是否也应列入被追偿的名单？同样，在检察院和法院，除了审查、审理案件的直接检察官、法官外，其直接领导是否应为未审慎履行职责而买一份单？此外，当法院是赔偿义务机关时，该法院仅能向自己的工作人员即具体办案的法官追偿，而最初“打出”证据的警察和未尽审查义务的检察官很难被追偿。同样，检察机关作为赔偿义务机关时，也几乎不可能去公安机关找警察追偿。而一个错案的形成是一个“系列工程”，公检法每个环节都是原因之一。追偿中放过任何一个环节，都是不公平的。因此，他们建议全国人大常委会设立专门的国家赔偿追偿机关，或授权司法部设立专门国家赔偿追偿机关，负责国家赔偿追偿事宜。《法制晚报》，2014年7月24日。
[11] 参见“国家赔偿久拖不赔，‘官赖’也得治”，本书第260页。
[12] “政府应为赔偿设立专款”，《法制晚报》2014年2月25日。
[13] 胡康生主编、全国人大常委会法制工作委员会民法室著：《〈中华人民共和国国家赔偿法〉释义》，法律出版社1994年版，第63页。
[14] 关于修改1994年《国家赔偿法》时对赔偿委员会性质和设置的争论，参见江必新、梁凤云、梁清著《国家赔偿法理论与实务》，中国社会科学出版社2010年版，第1173页。