第二节 社会主义商品经济下的财政范围

财政分配范围，是指财政分配的外延，社会再生产过程的各项分配活动，哪些属于财政，是由财政的内涵所决定的。本书导言中谈过，财政一般本质，是社会再生产过程中为满足社会共同需要而形成的，以社会为占支配地位主体的分配关系。它包括两个基本规定性，一是满足社会共同需要的分配，一是社会为占支配地位主体的社会集中化的分配。财政的这两个基本规定性，是区分财政分配与其他分配的根本标志。只有同时具备了这两个基本特征的分配，才属于财政分配范围。

一 财政和财务是两个不同经济范畴

不少同志把财务也纳入财政范围，其实财务不论从内容上来看，还是从社会再生产中的地位和作用上来分析，它都是与财政内涵所规定的两个基本特征不同的。从社会再生产中的地位和作用来说，它是企业再生产过程的价值运动侧面，其使命是通过资金的周转与循环和归自己支配的那部分生产成果的分配，为独立经济实体的再生产过程服务，并不是直接为社会共同需要服务。从财务的内容来说，它包括企业资金的筹集和使用，生产经营耗费的价值核算和补偿，生产成果的分配等内容。企业财务不单纯是一个分配范畴，它是企业资金运动和价值分配各个关系侧面的总和。仅就企业财务的分配活动方面来说，它执行的企业内部的初次分配，表现为以企业占支配地位主体的分配，并不是以社会占支配地位主体的社会集中化的分配。显然，企业财务不属于财政范畴。

然而，企业财务与财政又是有着密切联系的。第一，国营企业的开办资金是由国家财政拨给的，而国家财政收入的绝大部分来源于企业财务成果。在我国，国营企业上缴财政的纯收入在当前要占国家预算收入的80%以上。因此，正确处理国家与企业之间的分配关系是财政分配的一个重要课题。但是，企业上缴财政的纯收入占财政收入比重多少是不能成为财务是否是财政范围的理由。如果以企业向国家缴款占财政收入比重大为理由，论证财务是属于财政范围的，那么在任何社会中，占主导地位的经济成分的财政缴款，都将是占财政收入最大比重。比如，封建社会小农经济是主要生产单位，财政收入也主要来源于小农经济，岂不是小农经济的财务也成了财政范畴的内容？这显然是说不通的。第二，企业财务核算是否正确，比如，折旧提取合理与否，成本高低，都影响着企业纯收入高低，从而影响财政收入，企业财务的各项分配活动，诸如集体福利开支、职工工资及奖励等是否坚持正确处理国家、企业、个人三者关系的原则，也对财政收支有重要影响。第三，企业财务效果高低，也直接影响财政收入，财政关心企业财务活动，这当然是必要的，但这些联系都不能证明，企业财务应当是属于财政范围。因为如果按此逻辑推理，只要会影响财政收入的和财政有联系的经济活动，都应当归为财政范围，那么，社会再生产过程的各个侧面，又有哪一面和财政没有联系呢?岂不是社会再生产各个环节都成了财政?这样，财政也就和国民经济融合为一体了，成为同一的东西，财政也就不存在了。

把财务看成是财政的内容，这种理论认识并不是偶然的，它是特定历史条件下，统收统支的国民经济管理体制实际状况的反映。在新中国成立初期，根据当时的实际情况，实行了统收统支的财政体制，把国家预算、银行信贷、货币发行及国营企业财务都统一于财政管理之中，企业财务、银行信贷和货币发行都处于从属于财政的地位。在这种体制下，把企业财务看成是国家财政范围的事，无疑也是有道理的，至少表面是这样的。在新中国成立初期，实行统收统支体制是完全必要的。1949年10月，新中国成立后，国家所面临的是旧中国遗留下来的经济崩溃、大量失业、财政赤字、严重通货膨胀、民不聊生的烂摊子。为了恢复国民经济、安定人民生活、巩固新生的人民政权，国家必须在全力支援解放战争、尽快完成解放全中国的革命大业的同时，迅速地制止通货膨胀、稳定物价、解决失业和进行大量的社会救济，这一切都迫切需要财政支出有较大的增加。可是，当时财政却处于非常分散的状态，有限的财力分散在各解放区，不能集中起来用于国家急需，造成国家预算出现大量赤字，而不得不依靠发行货币来弥补财政支出不足的局面。这在客观上就要求，必须迅速改变财力分散状况，集中财力以渡过难关，支援解放战争，恢复国民经济。为此，1950年3月，中央采取了统一财政经济管理的重大决策，先后公布了《关于统一国家财政经济工作的决定》和《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，以及其他一些决定。这些决定的基本内容是：第一，统一全国财政收支，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准、行政人员编制等均由中央政府统一制定，一切收入统归中央财政，一切支出全部纳入国家预算，各地方政府及国营企业所需支出，一律按国家年度概算，编制本地区、本企业收支预算和财务收支计划，逐级上报中央政府批准后逐级拨付。第二，统一全国物资调度。第三，统一全国现金管理。这种高度集中，一切收支统一于中央的体制，后来人们就称之为统收统支体制。这种体制虽然给地方和企业带来许多不便，使企业完全失去了独立性，企业财务完全变成了国家财政的出纳，但在当时的具体情况下，相对分散的状况来说，却是一个很大的进步。高度集中虽然造成局部的暂时牺牲，但是却换来了全局的主动，壮大了中央财政力量，保证了重点需要，在短期内一举平衡了财政收支，制止了通货膨胀，稳定了物价，取得了震惊中外的伟大胜利。1950年建立起来的统收统支体制，在战胜困难，恢复经济中是起了积极作用的。但是，我们并没有把它看成是理想的办法，在实践中固定下来，从1951年开始，就注意到这种体制的弊端，并开始试着进行了一些调整。到1957年，毛泽东同志《论十大关系》一文在总结第一个五年计划时期的建设经验时，就更加明确地指出，这个高度集中的体制，对发展社会主义经济不利，要进行改革。他说：不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。要给工厂权益，各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。可是，由于新中国成立不久，我们在管理社会主义经济方面毕竟是经验不足，加之长期以来，在对社会主义的理解上又形成了若干不适合社会主义社会实际情况的固定观念，特别是由于1957年后在指导思想上“左”倾错误的影响，结果使经济体制高度集中的问题，不仅长期得不到解决，反而是发展得更加突出。因此，使理论界一些同志，把这种特定情况下形成的特殊体制，看成是普遍的、具有规律性的东西肯定下来，坚持了企业财务属于财政内容的观点。在高度集中的体制下，企业收入全部上缴国家财政，企业所需资金全部由国家财政供给，企业财务活动完全处于从属于国家财政的地位，企业财务不过是国家财政的基层出纳和会计，基于这种特殊情况下的财政实践。从现象上看，企业财务的确是属于财政范围的内容。但是，特定情况下的现象，总归不能代替一般，现象也不就是本质。理论的任务不是对某种特定现象的描述或复写，而在于透过现象认识其本质，揭示事务的规律，以指导后来的实践。三十多年的实践证明，把财务看成是财政附属部分，属于财政内容，既不是规律，也不符合实际，对社会主义经济发展是不利的。把财务看成是财政的组成部分，就否定了企业财务的自主权，结果企业没有实质性的财务责任，严重地压抑了企业改善经营管理、提高财务效果的积极性和主动性，使本来应该生机盎然的社会主义经济，在很大程度上失去了活力。同时，把财务与财政混为一谈，也给财政带来不良后果。把企业财务从属于财政，就使企业有条件躺在财政身上吃国家的“大锅饭”，本应由财务承担的责任，都成了财政支出，财政包下了全部企业的供给，致使财政不堪重负，不能很好地实现自己的全部使命，造成财政应当保障供给的各项需要得不到满足而大量欠账，影响了国民经济的顺利发展。

从理论上讲，把财务看成是财政内容，是与把社会主义经济看成是产品经济，把全民所有同国家机构直接经营管理企业混为一谈，把计划经济同商品经济对立起来，否定企业作为独立商品经营者的地位，把全国看成是一个大工厂的认识分不开的。因为，全社会是一个大工厂，否定了各企业的独立性，社会再生产组织结构上就失去了层次性，社会单位和生产单位成为一体，当然，企业财务就和国家财政融合了，财务也变成了财政，财政也就成了全社会统一大工厂的财务总管。事实上，这个理论并不符合社会主义经济实际，党的十二届三中全会决议指出，社会主义经济是有计划的商品经济。在商品经济下，各个企业是独立的商品经营者，财务是为商品经营服务的工具，是和国家财政有着质的区别，必须把财政与财务分开，才能保证财政与财务各自充分而顺利地实现其职能，才能保证商品经济的正常发展。

二 银行信用不属于财政体系的内容

在我国，一直实行着财政、银行信贷、货币发行三者捆在一起“吃大锅饭”的管理体制。这种体制的主要特点，是银行信用只是财政的从属物，是财政分配的补充，财政资金不足时，可以从银行自行透支，或推给银行用信贷资金去支付；反之，银行贷款不足时，又可以发行货币或向财政索要增拨信贷资金。一些同志形象地说，财政和银行穿的是连裆裤。把银行信用看成是属于财政分配范围，属于社会主义财政体系组成部分的理论，就是这种实践的反映。从我国多年来财政银行管理体制的实际现象来看，这样认识当然不是没有道理的，但现象总归是现象，它并不是本质。从本质说，财政和银行信用是两个相互独立的经济范畴，各自的性质、特点和在社会再生产中所承担的职能，都是完全不同的，两者是不存在从属关系的。

首先，从社会再生产中的使命上看，财政在社会再生产中承担着满足社会共同需要的使命，而银行信用在商品经济下，则承担着调剂社会再生产过程中各个方面的资金余缺的使命。银行信用是一种货币信用，这种信用的产生，最初表现为货币成为支付手段，处于和商业信用共生状态，是商品流通的发展，赊买赊卖行为的出现，商品买卖过程中，商品的所有权在买卖双方之间转移时间和货币支付时间发生背离的结果，表现为货币成为支付手段的商业信用，而后随着商品经济的进一步发展，货币作为支付手段职能，就超出了商品流通的范围，货币成为直接的借贷对象，最终出现了独立的货币信用。随着货币信用发展，出现了专门从事货币信用业务经营的企业，这就是银行。所以，货币信用从产生之日起，它的使命就是调剂货币余缺为商品经济服务的。货币信用在前资本主义社会中主要表现为高利贷信用，在资本主义社会则成为借贷资本的运动形式，表现为银行信用。社会主义经济，是有计划的商品经济，在国民经济中，还广泛地存在着商品货币关系，仍然存在调剂货币的暂时余缺的客观需要。银行信用就是适应这种客观需要而存在，所以，银行信用的职能，仍然是调剂货币余缺。

其次，从财政与银行信用两者资金运用的特点上看，财政资财的运动是通过无偿缴纳和无偿供给形式实现的，并且财政资财运动，不仅引起使用权的转移，而且引起所有权的转移。有人不认为财政资财运动具有无偿性，他们以财政收取资金占用费的实际情况为例。其实这里发生了一个误解，资金有偿使用制和财政资财运动的无偿性是两个不同的概念。前者是就财政责任角度而言，社会主义公有制下，生产资料归全体劳动人民所有，任何个人都不能用这些资料谋私利，都必须为全体人民谋利益，因此，企业使用社会（国家）交给的资金，必须承担起运用这些资金为社会、为全体劳动者的共同利益创造相应的财富的责任。资金有偿使用，实行资金占用收费，不过是占有国家资金者实现其对社会责任的一种形式。后者是就经济往来是否遵循等价交换原则，或有无报酬而言，财政资财运动过程中，财政从对方取得资财并不进行等价交换，把资金拨付出去，取得使用权的一方也不必支付价款，也不必到期归还。所以，财政资金运动是单向流动，并不交换，故称之无偿。可见，实行资金占用费和财政收支无偿或有偿，这是两个性质不同的事物，不能混为一谈。银行信用则不同，其资金移动的特点，是双向性的。所谓信用，是从资金短缺者借得资金到向资金供应者归还资金，并支付了一定报酬之后，才能算一个完整的信用过程。如果只借出而不归还，则不能称之为信用。因此，信用是有偿的。

最后，从财政分配和银行信用的性质上看，银行信用是在资金暂时余缺者之间，以中介人身份，从暂时资金有余者手中取得货币资金，转借给暂时短缺资金者使用。它是一种资金的融通关系，它不改变所有权，只是暂时地改变使用权，并不最终地改变使用权，实质上只是一种资金使用权时间的转移，是资金使用时间的买卖，属于流通性质。而财政则是特定的分配关系，它不是暂时地而是永久地改变使用权和所有权。当然，银行信用在一定意义上也可说是一种分配关系。但不要忘记，这个分配是另外含义的分配。经济学通常所说的分配，是指由生产要素分配所决定的产品分配，这个分配关系是解决生产品最终归属于社会再生产过程各个方面所能占有的比例份额问题，是社会再生产过程中，生产资料所有制形式及由此产生的各种不同社会集团在生产中的地位，以及它们的相互关系的表现，是国民收入所有权的分配。所谓信贷分配或银行分配则不同，它并不以生产要素分配为转移，并不是解决国民收入所有权的问题，而是在解决了国民收入所有权之后，解决使用权的暂时让渡问题，是在一定时期内，某些部分国民收入使用权的改变，讲信用也是分配，仅仅是就这个意义而言。它只不过是建立在确定国民收入所有权最终归属后的一种派生的分配。在性质上，它是与财政分配完全不同的。

总之，财政与银行信用是两个性质完全不同的范畴。两者既没有相互从属关系，又不能相互代替。如果在实践中混淆了这两个范畴，或者银行把财政纳入信贷体系，使财政干银行信贷的事；或者财政把银行信用纳入财政体系，使银行干财政的事，都会妨碍财政与信用两者各自职能的正常发挥，都会违背财政分配和银行信贷运动的规律，给国民经济带来损失。如果财政干了应该由银行信用承担的事，就会使财政资金不能全部用于社会共同需要，从而使社会共同需要得不到全面的满足；反之，银行信贷代替财政，做财政应当干的事，把银行信贷资金用于财政性需要，就会造成融通性资金变成财政拨款而收不回来，从而导致银行信用的破坏。当然，这并不是说财政不能利用银行信贷资金，或银行不能利用财政资金。在社会主义社会中，财政与银行信用是有其密切联系的，财政暂时闲置的资金是银行信贷资金的重要来源，银行可以用于做短期信贷之用，而银行信贷资金也可以暂时供给财政用于短期周转。但是，这同财政银行相互代替对方执行其职能，不分彼此，相互混淆，捆在一起“吃大锅饭”不一样。它是以财政与银行严格分清彼此界限，各行其职能而不互相代替为前提的。它是一种正常的信用关系，相互之间取得资金都不是无偿的，而是通过正常的信用方式取得。任何一方使用对方资金，用于实现自己的职能，都不能直接要求对方代为执行其职能，都要通过信用转化过程，取得资金后自己执行，并对所占用的对方资金承担偿还和支付报酬的责任。否则，就会破坏两类不同性质资金的正常运行，妨碍财政与银行正常地执行其职能，给国民经济带来混乱。

我国历史上实行的财政、银行、货币发行捆在一起“吃大锅饭”的体制，所带来的诸多弊端就是生动的证明。这种体制的主要危害是：（1）造成了财政与银行之间职能混淆，责任不明，发生问题时分不清是非，妨碍了对问题的及时解决。比如，每当货币发行过量时，往往就出现，财政说是银行贷款过多，搞了信用膨胀造成的，而银行则说，货币发行多了，主要是财政赤字挤了银行信贷资金的结果，两家各有各的账，各有各的理，谁也说不清，不能准确地找到货币发行过多的真正原因。（2）掩盖了资金运用上的问题真相，往往造成国民经济潜在的危险。由于资金渠道混淆，往往会出现明明是财政已经发生了赤字，却由于财政挤了银行信贷资金而表现为平衡；当明明是信贷已经失去平衡出现信用膨胀，却由于银行信贷挖财政，还表现银行信贷资金很充裕的假象，结果掩盖了国民经济中的真实问题，不利于及时发现问题和及时纠正问题。（3）造成财政、信贷、货币发行三者之间的相互制约作用失灵。本来是财政与信贷可以对货币发行起着直接的控制作用，因为，货币投放到流通中去的唯一渠道是通过信贷，而信贷的多少，除银行信贷本身之外，还受财政是否有赤字所制约，财政与信贷坚持平衡，就可以控制货币发行。反过来，银行信用与货币发行又是直接控制财政赤字发生的一种物质力量。财政赤字是相对财政收入说的，实际的财政支出大于实际的财政收入，才会发生赤字，但实际支出能大于实际收入，并不能凭空变为现实，它是要以在正常收入之外，能够得到可用来支付的手段为条件的。如果得不到可以用来支付的货币，赤字只能是处于潜在的形态，而不能成为现实，实际表现为应当拨款而没有钱支付。这就有利于引起人们及时注意并加以解决。财政在自己的正常收入之外，能够得到支付手段的途径，除了发行国内公债和从国外借款之外，就是从银行透支，财政与银行信贷严格分开，则财政就不能自动地从银行透支。这样，当财政收入不足于维持支出时，就会表现出没有钱支付。要支付就必须办理一定手续去筹措，客观上就会对赤字发生一种制约作用。当把三者捆在一起时，情况就不同了，财政、银行、货币发行三者之间，不但相互不起控制作用，反而，在财政赤字、银行信用膨胀、过多发行货币上，起着相互润滑的作用。当财政出现赤字时就会自动从银行透支挤银行信贷，促使银行信贷膨胀，从而自动形成信用性货币发行的增加；而信用性货币发行增加，反转来又和财政透支一道带动银行的信用膨胀。这里有必要附带说明一下，本书讲的货币发行是包括非现金货币发行在内。多年来人们只注意控制现金货币发行，这当然是非常必要的，却忽视或不认为非现金货币发行需要控制，因而一讲到控制货币发行，就理解为控制现金发行，其实只控制现金发行是不可能真正把货币发行控制在正常需要量范围内的。因为，货币虽然有现金和非现金之分，可是在流通中，它们都是统一的，相互转化，相互浸透，是没有一个绝对界限的。在流通中现金可以转化为非现金，而非现金又可以转化为现金。社会商品总量（包括生产资料在内）原则上说是存在着现金交换和非现金交换两个部分。传统的观念认为这两个部分是界限分明的，消费品都是通过现金交换，生产资料和社会集团购买力都是通过非现金交换，这种认识，在生产资料的绝大部分采取指令性计划，社会集团购买力基本上在国家预算控制范围内的情况下，大致是正确的。然而，在对外开放、对内搞活的有计划商品经济下，就要复杂多了，因为生产资料商品与生活资料商品是可以相互转化的，许多商品是既可以做生产资料，又可以做消费资料，这是实际生活中常见的现象。只有在指令性计划下，生产品实行统收统配时，这种转化才被控制在计划范围内，而在经济改革后，实行了指导性计划为主，大大缩小指令性计划的产品品种，和国民经济中存在多种经济形式的情况下，现金购买和非现金购买之间，对货币的现金需要和非现金需要之间，相互转化，就变成经常的、大量存在的现象。此外，就货币交换过程中的情况来说，虽然实现严格的现金管理，但并不能完全限制住使用现金购买生产资料，也不能完全限制用非现金购买生活资料的情况。并且，在现实生活中，也常常存在最初购买时采用的是非现金交换，而后取得非现金的一方又把它转化为现金。例如，国营企业向个体农民购买建筑用的砖瓦砂石等材料和广大农民购买的零星生产资料往往就是这样。或者是最初购买采用现金，而后，取得现金的一方，又把它变为非观金等情况。另外，现在的社会集团购买也不完全是由国家预算资金形成的，因此，这一部分也不能直接控制其购买是用现金或非现金等等。所以，现金与非现金在流通中是交叉的，相互转化的，只从现金总量或非现金总量一个方面来观察，并不能正确地认识流通中的货币总量是否与需要量相平衡，现金大量增加，也许同时存在非现金大量减少，这种情况下，现金多，不一定是货币总量过多；现金不多甚至偏紧，也许同时存在着非现金的严重过多，这种情况下，现金不多，也不一定是货币总量不多，现金总量或非现金总量多出的数额，并不一定就是货币过多的全部数额。如果现金过多而非现金也多，货币总量过多的数额，则是多余现金量和多余非现金量之和，如果只看现金，就会造成把货币过多情况看小，如果现金多而非现金不足，或者情况相反，货币总量过多的数额，则是现金与非现金余缺之差额，可能货币总量呈现出过多、不足或适当三种形态。如果是后一种形态，则属于结构性货币量不平衡，这时，就不一定要紧缩通货，而可以适当地指导购买，也可使货币需求与供应之间达到平衡。所以，货币发行问题必须从货币总体来考察，才能认清货币需要的实际情况和货币发行量是否适当。当然，把货币分为现金和非现金两个部分来考察，也是完全必要的，因为两者是有差别的。现金和非现金的货币发行都是通过银行信贷投放出去的，但现金发行要从银行支付现金，并在市场上周转，其发行是有形的，人们易于察觉。而非现金货币发行，是通过银行信用创造货币的机制，大多数是通过派生存款转成贷款形式投放出去的，非现金货币不在市场上周转，而表现在银行账面上的银行与客户、客户与客户之间的相互转账。从银行账面上看，总是借贷平衡的，人们很难觉察其发行。但转账货币的发行和发行是否过头，也是有其明确的标志的。银行贷款总量超过原生存款总量的差额，就是非现金发行的标志，其超过的绝对数，就是非现金发行量。现金发行量加非现金发行量之和，超过社会需要发行货币总量，就是流通中货币过多，这有两种情况，在现金发行量正常的情况下，也就标志着非现金发行过多，其超过的绝对量，就是非现金的过多发行量。在现金发行也不正常的情况下，流通中货币过多发行量减去现金过多发行量后的余额，才是非现金货币发行过多量，如果流通中过多的货币发行量减现金发行过多量后的余额是零，或接近零，则标志着非现金发行量处于适度范围。所以，研究财政与信贷和货币发行三者关系时，必须从全部货币发行量出发，而不应单纯从现金出发。