导论

一　研究缘起与问题聚焦

（一）中国政治发展的新挑战：现实问题的发酵

近年来，政治改革再次成为学界和社会热议的话题。之所以如此，这是因为，经过三十多年持续的经济增长，中国的“奇迹”故事在继续让世界震撼的同时，也产生了一系列的社会和政治问题。由于经济和政治的不协调发展，引发了一系列的阶层冲突，大量的社会抗争不断地爆发。对此，杨光斌评价道：“高速的经济增长不但没能解决所有的社会问题，反而带来了新的社会问题，增长本身甚至就是问题的根源。”[1]一些关键性的数据和指标开始反映出当前中国政治发展所面临的现实困局。

第一，社会公正指标。社会公正被认为是测量一个社会良性和稳定与否的重要指标。对于中国来说，社会公正更是意义非凡，受儒家“不患寡而患不均”等社群主义思想的影响，中国人自古以来就对“社会公正”十分珍视，社会不公更是历代社会革命的思想基础，诸如“打土豪，分田地”、“均田免粮”等口号均是这方面的体现。改革开放以来，为了促进经济增长，国家采取了“效率优先，兼顾公平”的发展策略。然而，从实践来看，“兼顾”在很大程度上就是“不顾”，在GDP崇拜的导向下，为了追求经济增长效率，包括公平、就业、职工权益、生态环境、公共卫生等都要做出让步和牺牲。[2]所以，“温饱”的问题刚解决，“公平”的问题又浮现。从一系列数据来看，中国的社会公正正趋于不断地恶化。以基尼系数为例，西南财经政法大学中国家庭金融调查与研究中心的调查显示，2010年的基尼系数为0.61；国家统计局的调查显示，2010年的基尼系数为0.474。一般而言，基尼系数在0.3以下是稳定线，0.4是警戒线，0.5是危机线，0.6是动乱线。依此来看，我们将国家统计局的数据作为下限，将西南财经政法大学的数据作为上限，那么，这意味着中国正处于危机线与动乱线之间。中国社会不公的严重性不仅反映在数据上，而且也反映在所涉领域上。20世纪90年代，与社会公正有关的话题主要局限在公平与效率、腐败、寻租、垄断、权钱交易、“三农”问题等方面。而进入21世纪以后，相关议题则延伸到了社会保障、公共卫生、教育、住房、医疗制度、收入分配、国有资产流失、民营企业“原罪”、弱势群体保护等诸方面。“高富帅”与“屌丝”、“富二代”与“穷二代”、“炫富”与“仇富”等词语的两两对立和流行，更是直白地凸显着“社会不公”的政治社会化后果。而随着改革和社会转型的步步深入，社会公正问题的重要性和敏感性也将日渐上升，乃至成为人们评价改革、规划未来方向的重要尺度。

第二，社会抗争指标。在中国的语境中，我们通常以群体性事件来指代社会抗争。从国家所颁布的两份关于群体性事件的定义来看，群体性事件无疑意味着骚乱与不安定。一份是2000年4月5日公安部颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》将“群体性事件”定义为“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”[3]；另一份是中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》将其定义为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚众、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”[4]。中央办公厅的定义，虽然相比于公安部的定义淡化了群体性事件的“社会危害性”，但是依然强调了群体性事件的“非法性”。[5]根据中国社会科学院历年的《社会蓝皮书》不完全统计，群体性事件的数量在1993年为8700起，到2006年则增加至90000起以上，而在2010年更是跃升至180000起。相比来看，从1993年到2010年，中国群体性事件增长了近19倍。近年来的群体性事件更是呈现出了如下特点：一是重大群体性事件接连发生，涉及面越来越广；二是经济问题政治化；三是暴力对抗程度明显增强。[6]诸如，2009年的湖北石首事件、2011年的广东乌坎事件、2012年的四川什邡事件，更是影响巨大。可以说，当前中国的群体性事件越来越有“燃点低，燃点多”等危险趋向。[7]为了应对群体性事件所带来的社会不稳定，从中央到地方均投入了大量的人力、财力和物力。2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16％，而2010年8.9％的增幅已是超出国防开支增幅，总金额亦逼近后者，高达5140亿元人民币，2011年则首次超出了国防开支。[8]群体性事件的遍地开花，标志着社会与政府的矛盾和对抗正在不断升级，国家也日益深陷难以治理的泥淖之中。

第三，政治信任指标。政治信任是指社会成员对政治共同体、政治制度、政府当局以及政治领袖持有的情感认同和合法性支持，较高的政治信任有助于构建政治秩序和政治合法性；反之，则意味着危险、动荡和不安。然而，近期的一系列研究显示，无论基于实证调查还是基于规范演绎，当前中国都正在陷入政治不信任危机之中。《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室发布的“2014中国信用小康指数”之“最让人担忧的信用问题”排行榜显示，相对于人际信用、企业信用而言，公众最担忧的还是政府信用问题，有57％的受访者表示了对政府信用的担忧。学者们的研究也呼应了《小康》杂志的调查，相关研究表明，当前中国的政治信任状况并不理想，公民对政府的信任随着政府层级的降低而降低，他们将这种“信中央，不信地方”的信任格局称为“切割性评价”、“差序性信任”、“级差政府信任”、“央强地弱的信任格局”。[9]然而，这种有差别的信任格局似乎正在发生悄然改变，特别是随着农民上访的增多，这种政治不信任也开始由基层政府逐渐向上级政府扩散。相关研究显示，上访对政治信任流失有很大的影响，其中，到过省级政府和北京的上访者，对包括中央和省级政府的信任度明显降低。[10]另外，诸如“被增长”、“被就业”、“被幸福”等民间表达以及诸如“华南虎”、“躲猫猫”、“山西人民等地震”等具体案例更是真实地表达了老百姓对政府的质疑和不信任，因此，老百姓也被形象地称为“老不信”。民间政治不信任的增长和政府公信力的丧失，这一增一减，加大了中国社会的政治风险和危机程度。改革作为一个试错的过程，难免会遭遇政策失误，当政治信任较高时，即使是遇到困难也会具有更大的机动空间和转身余地，政治信任流失的直接后果便是政府在决策过程中的回旋空间变小了、国家治理难度加大了。

（二）两种竞争性的理论主张：崩溃论与调适论

针对以上这些指标和数据，特别是当前所出现的诸如贫富悬殊、官员腐败、暴力拆迁、食品安全、官民矛盾等现象和问题，学界既有共识，也有分歧。共识主要集中在这些现象和问题的成因上，在学者们看来，政治改革与经济改革的不协调发展是导致这些现象和问题的根本原因[11]，中国的改革也因此被批评为“经济改革与政治改革，一手硬，一手软”。分歧主要集中在这些现象和问题对中国政治发展的影响上，学界主要有两种竞争性的理论主张，一种为中国崩溃论，另一种为中国调适论。

中国崩溃论的基本主张为，由于政治改革的停滞不前，致使现有的治理体制无法应对市场化和全球化所带来的变迁与挑战，中国的体制已陷入了政治危机之中，这种政治危机的结果就是中国即将走向崩溃。[12]概括地看，中国崩溃论的核心观点主要有两个：一个是现状上的中国政治发展冻结论，另一个是结果上的中国政治发展崩溃论。支撑前一个判断的理由主要在于，从西方的政治评价标准来看，以多党制、普选制和三权分立为刻度，中国的政治领域可以说几乎没有发生改变。具体而言，在他们看来，中国的政治发展几乎处于一种停滞状态，受既得利益集团的阻挠，中国的体制改革已深陷困境，一些重要的改革措施被搁置，政治体制改革尚未推进一步，孙立平等称之为“摸石头上瘾，不想过河”。[13]在这一过程中，中国政府虽然也做了一定的调整，但是这些调整的结果却是国家治理的精细化而非西方语境中的自由民主，据此来看，中国的政治体制只能说是有“变化”而无“发展”。以政治发展冻结论为基础，他们进一步指出，当前中国的政治体制依然属于“威权体制”，缺乏内在的法治、权力分立以及普遍的可竞争性所提供的对于权力的制衡，即使从外表来看展现出了一定的“韧性”，但是由于内在合法性和现代体制因素的缺失，这种外在的“韧性”终将难以掩盖内在的“脆弱性”。由于不能适应经济社会变迁带来的挑战，中国的治理体制将会在不远的将来走向“体制崩溃”和堕落为“失败国家”。[14]

中国调适论的基本主张为，中国的政治体制，就整体而言，拥有足够的解决问题的能力以应对来自周围环境的压力，由此产生的具有决定意义的政治稳定性使其自身得以存续。[15]中国调适论的支持者首先对中国崩溃论的主张进行了批评，他们指出，中国崩溃论虽然列举了许多正确的事实，但是这些事实并不能构成中国实情的全景，全然负面地陈述忽视了中国着手在改正的许多实情。例如，取消农业税、废除“收容遣送制度”、免除义务教育学杂费、改善医疗条件、建设保障住房等。[16]这些变化之所以会发生，是因为，党和政府对市场和社会的变化保持了较强的敏感性，能够针对周围环境的变化做出恰适性的反应，他们将这种党和政府应对社会变化和处理危机的能力称为学习能力。[17]所以，简单的“威权主义”已经无法用来概括当前中国的政治体制。正如俞可平所描述的那样，中国的政治变迁呈现出一幅清晰的路线图，这就是：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。[18]为了描述和反映这种变化，学者们分别在“威权主义”一词前面加上诸如“柔性的”（soft）、“调适性的”（adaptive）、“韧性的”（resilient）、“制度化的”（institutionalizing）、“多元化的”（pluralistic）、“发展型的”（development）等各种各样的形容词。这些调适和变化有效地回答了，为何在危机重重中，中国共产党依然能够执政。在沈大伟（David Shambaugh）看来，这些调适的意义和作用并不像西方许多学者和记者所认为的那样“太小、太迟”，而是“相当有效地应对了（党所面临的）许多挑战……从而维持了它的政治合法性和权力”。[19]舒耕德等也有类似的观点，他指出，调适的结果就是，“中国人民大体上对他们的政治体制的运作感到满意，或者至少没有沮丧到拒绝给予支持从而导致该体制的崩溃。从而，中国的政治体制已经非常稳固，能够延续下去”。[20]

（三）政治发展的逻辑与效果：本书的问题聚焦

针对当前的危机和困局，上述两种竞争性的理论主张实际上为我们设定了两条截然不同的政治发展路径，一条是中国崩溃论所主张的“从停滞走向崩溃”，另一条是中国调适论所主张的“从调适走向稳定”。从现实来看，这两种竞争性的理论主张可以说是胜负已分。一方面，中国的政治体制在应对危机上，并非表现为“停滞”而是展现出了“调适”，这体现为，在科学发展观、和谐社会等执政理念的指导下，中国开始从发展型政府向服务型政府转型，通过强调民生政治来重构社会秩序；另一方面，中国的政治体制在实际运作上，并非走向了“崩溃”而是趋向于“稳定”，无论是舒耕德、李安娜所观察到的“中国人民大体上对他们的政治体制的运作感到满意”[21]，还是裴宜理所表达的“中国政府并没有因此遭遇道德的真空，依然在大众那里获得了较高的支持和认同”[22]，两者共同表明，当前的危机和困境并没有使中国的政治体制走向崩溃，而是经过政府的调适之后重新趋向于稳定。

从现实观察来看，在科学发展观、和谐社会等执政理念的指导下，经过一系列的实践探索，政府调适的路径日渐清晰，那就是，政府试图通过从发展型政府向服务型政府的职能转变来缓解社会矛盾、应对治理困局和重构政治秩序，这也成为十六大以来，中国政治改革和政治发展的基本内容。具体而言，这种从发展型政府向服务型政府的职能转变主要体现在宏观理念和微观政策两个层次。

第一，从宏观理念来看，这主要体现为一系列的执政理念和指导思想。2003年，政府提出了科学发展观、和谐社会等执政理念，强调全面、协调、可持续的发展，实现从“以物为本”的发展向“以人为本”的发展转变，这也被认为是对传统发展模式和政府职能定位的一次重大调整（见表0－1），因此，王绍光又称之为“大转型”。[23]在此之后，2004年，温家宝总理在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班结业式的讲话中，首次对服务型政府进行了阐释，并强调了政府的公共服务职能；2005年，政府工作报告中提到要“寓管理于服务之中，努力建设服务型政府”；2007年，十七大报告中提出了“加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府”的战略任务；2008年，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求”；2012年十八大报告进一步提出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。由此可见，在宏观理念层面，以科学发展观为指导来推进服务型政府建设，已经成为中国政治改革和政治发展的具体指导思想，正如有学者所指出的那样，建设服务型政府是学习实践科学发展观的重要体现，科学发展观与服务型政府具有逻辑和内容上的契合性。[24]

第二，从微观政策来看，这主要体现为一系列的制度安排和政策实践。中国从发展型政府向服务型政府的职能转变，不只是一系列的理论阐述，更是一系列的政策实践，这具体体现为“从经济政策到社会政策的历史性跨越”。如果说以经济发展为主的经济政策[25]是发展型政府的标志，那么以公共服务为主的社会政策[26]则是服务型政府的标志，在经历了很长一段时间的“只有经济政策，没有社会政策”的格局之后，社会政策开始在中国大地上复兴。一如郁建兴所言，“2003年以后，以民生为导向的社会政策密集出台，构成了服务型政府建设的重要内容”。[27]这包括：2003年的支持“三农”、进行农村税费改革、筹建新型农村合作医疗体系；2004年的降低农业税、推出农业“三项补贴”；2005年的部分取消农业税；2006年的全面取消农业税、推行农业综合补贴、免除西部地区农村义务教育学杂费、试行城市廉租房；2007年的全国农村义务教育免费、全面推进新型农村合作医疗、全面推进廉租房、全面推进农村低保、开始推行城市全民医保；2008年的加强农村基础设施建设、新型农村合作医疗制度的基本建立；2009年的“新医改”方案的出台和新型农村社会养老保险制度的建立；2010年的完善农业保险补贴政策、实施家电下乡。除此之外，为了落实科学发展观、转变政府职能、推进服务型政府建设，2009年中央组织部先后颁发了《关于建立促进科学发展观的党政领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》以及《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》等文件，意图超越唯GDP主义的考核取向，通过弱化经济建设指标，增加公共服务、社会管理类指标的比重，引导地方政府从发展型政府向服务型政府的转型。

从2003年科学发展、和谐社会等执政理念的提出，到一系列社会政策的密集出台和实践，再到新一届政府所提出的“从关系经济社会发展和国家民族前途命运的高度扎实推进改革”、“加快建设人民满意的服务型政府”[28]，由此可见，从发展型政府向服务型政府的转型逐渐成为政府调适的实践选择和两代领导集体的战略共识。从学术界来看，有关中国“从发展型政府向服务型政府转型”的现象描述和事实观察更是学者们的研究焦点[29]，然而，作为理论研究，我们在关注现象和事实本身的同时，更要关注其背后的逻辑与机理。为此，我们需要进一步解答：这种转型是如何发生的？其理论依据又是什么？这种转型又在多大程度上缓解了当前的危机？转型又带来了什么样的政治现状和结果？如何评价这次政府转型的内在逻辑和效果？带着这些疑问我们开启了本次研究的旅程，希望通过本书的研究，能够穿越表面的浮华，触及问题的内里，深入地观察中国政治发展的现状、追问中国政治发展的逻辑、评价中国政治发展的效果，并以此为基础对中国未来的政治发展进行理论演绎和展望。

二　国内外研究综述

（一）中国政治发展的最新进展

一般地说，政治发展是指为实现既定政治目标而推行的所有政治变革，它被定义为从传统政治体系向现代政治体系发展的过程或后果。人们可以从不同的角度去理解政治发展，把它看成是政治现代化的过程，或者是政治民主化的过程，或者是建立法治国家的过程，或者是政治制度化的过程，或者是政治进步的过程。[30]在现有的研究中，1978年的改革开放被认为是中国政治发展的一个分界点，在此之前学界主要用“全能主义”来概括中国的政治结构，是一种“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制（社会的）每一个阶层和每一个领域”[31]的政治体制。1978年市场化改革以来，为了建立与市场经济相适应的政治体制，中国的政治发展有了长足的进步。周光辉将其概括为如下十个方面：第一，国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离；第二，政府权力从中央高度集权转向寻求中央和地方集权与分权的相互协调；第三，政治权威从神圣化转向世俗化；第四，政治决策从注重经验转向注重科学；第五，社会控制从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主；第六，对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束；第七，政治文化从群众文化开始转向公民文化；第八，政治参与从动员型转向自主型；第九，政治发展道路的选择从追求激进转向寻求渐进；第十，国家从实行闭关自守政策转向全方位的对外开放。[32]

2003年以来，科学发展观、和谐社会等执政理念的提出被认为是中国政治发展的又一个分界点，王绍光称之为从经济政策到社会政策的时代转变[33]、胡鞍钢等称之为从经济建设型政府到公共服务型政府的转变[34]、郁建兴等称之为从发展型政府到服务型政府的转型[35]、唐皇凤称之为从“以经济建设为中心”向“以社会建设为重心”的转变[36]。正如渠敬东等所总结到的，2003年以来“中央政府逐步形成了以‘科学发展观’为核心的治国新理念，将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题”。[37]虽然学者们的表述有所差异，但是其核心内容都在突出强调中国从发展型政府向服务型政府的转型。发展型政府是指以推动经济发展为主要职能的政府，而服务型政府是以提供公共产品为主要职能的政府。围绕2003年以来中国政治发展的新进展，学界的研究主要集中在以下两个方面：有关中国政治发展最新进展的现象描述；有关中国政治发展最新进展的动力分析。

第一，有关中国政治发展最新进展的现象描述。服务型政府作为以提供公共产品为主要职能的政府，它旨在突出社会公平、社会权利、社会建设、保障民生。因此，学界也从不同的切入点来描述中国的政治发展。

（1）民生政治视角下的中国政治发展。李军鹏运用内容分析方法，发现民生问题在近年国务院常务会议议题中所占的比重逐渐增加，这种工作重心的变化彰显了向服务型政府的转型。[38]陈明明从中国传统文化和社会实践出发认为，“关于中国政治发展战略的意见中，所谓‘大民主’或‘票决民主’的主张都是不可取的，民生政治应当是合理可行的战略选择。民生政治首先要解决的是中国面临的基本问题，即人民的吃饭问题或反贫困问题；民生政治将引导公共政策和制度安排的合理构建，建立公平的利益分配机制，并从满足人民日益增长的社会需要出发，为发展经济和民生幸福创造适宜的政治和社会环境”[39]；赵丽江等将中国政府对于公平正义的强调和服务型政府的实践称之为“民生主义意识形态”，她指出，“政党改善民生的举措可以视为实施民生政治，政党把改善民生作为自己的行动目标或纲领，就是把改善民生及实施民生政治作为自己的意识形态”，“进入21世纪以后，中国政治的主题由单纯的发展、发展才是硬道理，转变为以人为本的科学发展，执政党由关注物质财富的生产本身转向关注、解决民生问题，实行民生政治实际上成为当今中国最为基本的意识形态”。[40]

（2）公民权利视角下的中国政治发展。美国学者裴宜理从权利观念出发，认为中国人是一种“社会权利优先于政治权利”的逻辑，她指出，“自孟子的时代开始，中国人的治国之道就为政府预设了一个更前摄的地位，政府被赋予推动经济福利和安全的期望，这样的期望带来了关键的实践结果”[41]，2002年以来胡锦涛和温家宝对于“三农”问题的关注和提出全面建设小康社会的目标，就旨在满足民众的社会权利。杨光斌教授同样从公民权利理论出发，结合中国的政治发展实际指出，“改革开放以来，中国和西方国家一样，首先应解决的是经济权利问题，事实上三十多年的改革主要围绕经济领域和经济建设。接下来，中国的次序和西方国家产生了分叉，目前正在建设的是公民的社会权利问题，最后才可能是政治权利”。[42]据此，杨光斌又把当前中国的政治发展称为“社会权利优先的中国政治发展选择”。

（3）双向运动视角下的中国政治发展。王绍光借用波兰尼的“双向运动”概念，将中国的政治变迁划分为三个阶段：毛泽东时代的伦理经济时期、改革开放初期的市场社会时期以及新世纪以来的社会市场时期。在他看来，改革开放以后，中国的指导思想发生了变化，在发展才是硬道理的理念下，政府致力于追求经济增长速度，不再着力于基本保障和平等，结果造成了一个经济试图脱嵌于社会，并进而支配社会的局面。经济市场化所带来的两极分化促成了社会自我保护运动的兴起，基于此，中国政府通过“缩小不平等”、“降低不安全”等一系列社会政策，正在催生一个把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中的“社会市场”。[43]马骏同样借用波兰尼的“双向运动”理论，将改革开放以来的中国以20世纪90年代末为界分为了两个阶段：第一阶段为经济市场化的单向运动时期，国家治理重构的重点为改革原先的计划经济体制及相关政府架构、转变政府职能，发展市场经济；第二阶段为“经济市场化”和“社会自我保护运动”并行的双向运动时期，国家既要致力于维护市场的繁荣，也要着手应对市场经济发展所衍生的问题。在“双向运动”中重构国家治理必然要面对冲突的利益需求，所以，从现在起，国家治理重构面临的挑战是巨大的、前所未有的。[44]

（4）服务型政府视角下的中国政治发展。胡鞍钢在《中国政府转型与公共财政》一文中，将改革开放30年来政府发展目标分为了三个阶段：1978—1992年为经济建设型政府战略阶段、1992—2003年为向公共服务型政府转变阶段、2003—2020年为建立公共服务型政府阶段。他认为“十一五”规划标志着中国政府向公共服务型政府的目标迈出了决定性的一步，“从政府的发展目标、职能、决策机制、产出等转变，可以看出整个中国政府的职能转变。这个转变过程并没有完成，还在不断的发展中”[45]，但是到2020年中国政府将成为真正意义上的公共服务型政府。郁建兴等认为，“服务型政府是落实科学发展观的根本途径，也是政府改革的重要目标。近十年来，通过确立服务型政府基本理念、构建基本公共服务体系和改革公共财政体制、创新公共服务供给机制等，我国服务型政府建设取得了重要进展”。[46]宋维强一方面强调了服务型政府在我国的兴起，他指出，以人为本的发展战略的提出要求政府职能由经济目标优先向社会目标优先转变，政府要从公众的需求出发，以公共利益为根本的出发点，把自己视为公众的受托人，政府的责任在于为公众服务，政府必须把公众的需求和评判作为根本的标准；另一方面强调了政府转型和服务型政府建设的原因，这包括发展型政府的危机、民众对于优质公共服务的需求以及人们对于政府角色应然认知的变化等。[47]

除此之外，学者们还分别从平民主义、社会政策、分层治理等视角来描述中国政治的最新进展。默尔·戈德曼（Merle Goldman）从平民主义的角度出发，用“平民主义的威权主义”（populist authoritarianism）来概括中国的政治发展，他指出，为了缩小市场经济发展所造成的贫富差距在城乡之间、地区之间、居民之间的拉大，当前的中国政府开始向那些弱势群体和最小受惠者倾斜，推出了一系列旨在维护公平和救济弱者的保障政策，由此可以断定，中国的政治中出现了一种平民主义倾向。[48]马骏、王绍光、郁建兴等学者从社会政策的视角出发，用“社会政策时代”来概括中国政治发展的最新进展。所谓社会政策时代，从历史维度来看，是指社会政策从公共政策的从属地位走向公共政策的中心地位；从类型学维度来看，是指一种新型的、与经济政策协调发展的、具有投资效应的积极社会政策开始兴起。[49]他们认为：改革开放后，在发展主义意识形态影响下，我国出台经济政策较多而少有社会政策，是一种“有经济政策无社会政策”的时代。十六大以来，在科学发展观与和谐社会理念的指导下，我国实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，初步建立起一个“广覆盖、多层次、保基本、低水平”的社会政策体系雏形。[50]德国学者海贝勒（Thomas Heberer）和舒耕德（Gunter Schubert）则从分层治理的视角出发，用“双轨制”来概括中国政治发展的最新进展。他们认为，中国政府目前在治理方式上创造了一种“双轨制”的分层治理方式，这就是中国政府会根据社会各个阶层的不同需求给予不同的关注和满足，一方面，国家会保障中、上阶层所要求的个人自治，给予他们很大的自由空间，业主委员会就是这方面的体现；另一方面，国家承诺对下层社会予以帮扶，为他们提供低保和给予救助，“城市最低生活保障制度”的建立就是这方面的体现。这种“双轨制”的分层治理方式，使得“城市里的人愿意相信，当他们处于社会困境时，国家会关心他们；他们还可以相信，当他们追随个人生活规划的时候，国家不会关注他们”[51]，最终使社会趋于稳定。

第二，有关中国政治转型动力的观察。一般而言，推动一个国家治理转型和政治发展的动力不外乎两种：一种为自发秩序，另一种为国家权力。[52]自发秩序的基本主张为“怀疑理性，崇尚经验”，认为应当“把政治安排牢固地根植于从属于这种安排的人们的经验之中”[53]，进而强调社会的自主和自发行为对政治安排的影响，也因此，自发秩序实质上是一种社会中心论。国家权力的基本主张为“推崇理性，强调设计”，关注国家的制度设计与变革，并认为自发秩序具有一定的盲目性，在其引导下，“人类历史是集体撞墙的令人痛心的社会故事”，进而强调理性选择和设计对政治安排的影响，也因此，国家权力实质上是一种国家中心论。目前，对于中国政治转型动力的分析也不外乎这两种。（1）强调国家权力在中国政治发展和治理转型中的作用。受中国“强国家—弱社会”格局的影响，在政治学界，一直以来就特别强调国家权力对于中国政治发展和治理转型的作用。海外学者更多地强调了中国“国家权力”在应对变迁和维系稳定中的“弹性”和“适应性”，如上述所提及的黎安友的“韧性威权”和舒耕德的“适应性威权主义”等，强调国家权力通过对发展主义的应用和强调、对政治和经济精英的吸纳、对社会现状和媒体系统的严密控制以及对审议式民主（如公开听证会、基层民主实践、地方政府创新）的逐渐运用来进行小幅的调整和变革。与之相近，国内的一些学者则使用了国家重建[54]、渐进式改革[55]、国家建设[56]等概念来强调国家权力在中国政治变迁中的功能，认为中国通过主动变革和积极应对来推动治理转型和政治变迁，这包括中国科层制的理性化[57]、新的激励和目标管理体制[58]、治理方式的创新[59]等，进而带来政府的专业化、有效化等。（2）强调自发秩序在中国政治发展和治理转型中的作用。学者们认为随着中国“全能主义”治理体制的落幕，那种“国家消解社会”、“有国家无社会”的格局已经一去不复返，社会开始从国家中独立与成长。一方面，学者们基于现实的考察，围绕社会抗争、阶级形成、政治信任、权利意识、第三部门和NGO、公民参与等概念工具和分析框架，描绘了一个具有自组织能力并敢于挑战政府权威的中国社会图像。另一方面，学者们基于理论的分析，强调自发秩序在推动中国政治转型中的作用。这主要包括三种：社会学常援引的“市民社会”理论[60]，政治学常引用的“治理”理论[61]，公共行政学所强调的“新公共管理”理论[62]。市民社会理论强调，市民社会是与国家相对，并部分独立于国家的实体，塑造一个积极的市民社会是当代中国社会有序运行的重要保障；治理理论强调，现代社会的有效治理并不取决于政府单边的自上而下的管理，而是取决于各种公共的或私人的机构共同协商参与的管理[63]；新公共管理强调，应该将私营部门的成功管理方法和经验引入公共部门，改变政府在公共管理和服务中的角色——由“划桨”转为“掌舵”，进而通过重新塑造市场来引导私人部门参与公共管理，促使政府从公共物品的直接供给者向管理和服务的策划者、引导者转变。

（二）对既有文献的小结与述评

综观上述研究，有关中国政治发展的研究文献不可谓不丰富，观察既涉及政道层次，又涉及治道层次，还关注到了转型动力，为我们呈现出了一幅“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的中国政治发展图景。然而，这并不是说目前中国政治发展的研究就是完美无缺的。相关的学术批评主要集中在两个方面：

第一，对于研究视角的批评。当前有关中国政治发展的研究，可以归纳为“两多两少”，即“静态概括较多，动态演绎较少；具象描述较多，理论揭示较少”。“静态概括较多，动态演绎较少”是指有关中国政治发展的研究囿于“时代”的限制，缺乏一种将过去、现在和未来串联在一起的历史宏观视野。之所以如此，根本原因在于“具象描述较多，理论揭示较少”。所谓“具象描述较多，理论揭示较少”是指当前有关中国政治发展的研究大多停留在“具象”层面，没有触及中国政治发展背后的逻辑，如中国政治发展已然发生的从“全能型政府”到“发展型政府”，再从“发展型政府”到“服务型政府”的这种转变，其背后的逻辑是什么？沿着这一逻辑，中国又会呈现出什么样的政治发展道路？由此可见，仅仅停留在“静态概括”和“具象描述”无助于揭示中国政治发展的深层机理和宏观图式，我们必须突破表面的浮华探究问题的内里，突破时空的局限探究发展的轨迹，以期越树木而见森林，溯溪流而求渊源。

第二，对于研究方法的批评。正如上述，有关中国政治发展动力的研究主要集中在两个方面：一方面为国家层面，另一方面为社会层面。对此，张永宏和李静君批评到，“既有的中国研究领域可以分为有关中国国家研究和有关中国社会研究两个部分，这体现了中国社会政治发展的二元性”[64]，这种二元性是对国家与社会相互关系的一种顾此失彼的“割裂”。张永宏和李静君以学界对于维稳的研究为例，批评到，学术界“一方面从适应性和弹性的威权国家来解释社会稳定，另一方面从能动的公民权利意识的崛起来解释群体性事件的产生。然而，由于缺少关于国家与社会之间的权力理论以及政府和民众之间互动的经验资料，目前对于维稳的机制和影响的研究还远远不足”。[65]由此可见，目前的解释框架有着鲜明的“二元性”色彩，存有将“国家”与“社会”割裂开来的危险。回顾来看，这种在研究范式上将“国家”与“社会”割裂开来的做法其实一直存在，徐勇就曾指出：“如果说在1980年代政治学的视野中是‘有国家无社会’的话，那么1990年代政治学界最为流行的是国家与社会二元分析框架，旨在发现市民社会（公民社会）在中国的萌生。在这一过程中，学界有意无意地遮蔽了国家与社会框架的另一个维度——国家。进入新世纪以后，对国家的论述逐步增多，大有‘回归国家’之势”。[66]由此可见，在有关“国家与社会”研究范式的使用上，学界陷入了“国家范式”—“社会范式”—“国家范式”的二元割裂、循环往复的怪圈中。因此，我们的研究应该突破对于“国家”或者“社会”单一性的强调，把“国家与社会互动”的研究范式找回来。

总结上述，我们的努力应该在于：在研究内容方面，寻找中国政治发展的内在逻辑，进而能够通过这一逻辑将中国政治发展的过去、现在和未来串联起来；在研究方法方面，我们应该突破当前所存在的将国家与社会割裂开来的二元范式，尝试将国家与社会结合在一起，进而从国家与社会互动的视角来研究中国的政治发展，强调恰恰是国家与社会的相互作用，共同推进了中国的政治发展。

三　研究方法

（一）对既有“国家—社会”解释框架的反思

在正式介绍本书所采用的“国家—社会互动论”之前，我们有必要对当前流行的“国家—社会”研究框架做些反思。改革开放以来，中国的国家与社会关系发生了重大变革，一个相对独立于国家体制的公共空间获得迅速成长。在此背景下，“国家—社会”这一研究范式于20世纪90年代引入中国，并迅速成为政治学界最为流行的解释框架，正如有学者所指出的那样，“在转型期中国社会与政治的发展模式分析中，国家与社会关系的分析框架具有较强的适用性”。[67]经过多年的引介和发展，形成了公民社会、国家建设、分类控制、法团主义四种主要的理论框架和解释模型。

（1）公民社会理论。在中国国家与社会关系研究中，公民社会是最先流行的分析框架，它为改革开放以来所涌现的大量民间组织及其政治、经济、社会影响提供了一种解释。公民社会又称市民社会，是国家领域和市场领域之外的所有民间组织或民间关系的总和。作为一种理论主张，公民社会主要关注民间社团的发展，强调社会相对于国家的独立性和自治功能，进而主张发挥社会组织在应对市场失灵和政府失灵上的特殊作用和优势。概括而言，公民社会理论具有如下特点：第一，在价值上，公民社会强调国家与社会的分立和制约，它被描述为一个先于国家产生、外在于国家、不受国家干预的独立和自主领域；第二，在要素上，公民社会由各种民间组织构成，这些组织具有非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性等特点；第三，在功能上，公民社会是一种以非官方、非市场形式实现社会资源动员和整合的方式，它是公民参与公共事务和实现自治的一个重要平台。

（2）国家建设理论。与公民社会旨在“发现社会”的研究取向不同，国家建设强调研究取向上的“回归国家”，是一种重视国家研究的政治学分析框架。从“发现社会”到“回归国家”，这种转变的根本原因在于，国家始终是权力结构中的核心力量，集聚合法的权力并运用于特定目标，只有国家才能做得到。在中国语境中，国家建设被笼统地解释为“现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系”。[68]国家建设理论的核心主张有两点：第一，国家建设应优先于大众民主的发展，能够实施有效治理的国家是民主运行的载体，缺乏必要的国家基本制度建设，大众民主就难以维持和运转；第二，国家建设的目标应该是一个“有限”但却“有效”的政府，这是因为国家作为政治和经济过程中具有自主性和能动力的行动者，国家行动的绩效取决于国家能力的强度。概括而言，国家建设理论所主张的其实是一种詹姆斯·麦迪逊（James Madison）的政治发展模式，即“必须首先使政府有能力控制被统治者，其次要强制政府控制自己”[69]。

（3）分类控制理论。该理论是康晓光和韩恒通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出来的一个有关国家与社会关系的本土化解释框架。[70]分类控制理论强调，从整体上来看，中国政府管理社会组织的手段不是“单一的”，而是“多元的”，即政府会根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。分类控制的目的在于最小化社会组织的挑战能力和最大化社会组织的公共服务能力。针对挑战能力较强的社会组织，政府会采取禁止、取缔、行政吸纳等策略；针对具有公共服务属性的社会组织，政府则会采取鼓励和支持的策略。作为一种方法论，分类控制理论蕴含了如下的国家与社会关系特点：第一，国家在与社会的权力分配格局中占主导地位，并对公共领域有较强的指导和干预功能；第二，社会拥有一定的表达空间，不同领域、不同类型、不同规模的社会组织其表达空间有着显著的不同。

（4）法团主义理论。如同分类控制理论一样，法团主义是基于中国公民社会相当薄弱，无力构成洛克所讲的“公民社会独立于国家”的要求而提出来的。正如现实所呈现的那样，中国的社会组织具有“半官半民”的双重属性，社会行为也受到“行政机制”和“自治机制”的“双重需求”，它并非是一个独立于国家之外的公共领域，而是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”。与公民社会所强调的国家与社会分立和制衡不同，法团主义强调国家与社会的协作与融合，二者融合所形成的法团化组织应该是整个社会良好运作的中介。为此，需要把数量有限的组织化利益群体整合进国家，受国家的控制和约束，这些功能单位得到国家的认可，它们被授予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面的行动受国家的一定控制。著名的法团主义者威亚尔达将法团主义核心观点凝练为以下三点：第一，一个强势的主导国家；第二，对利益群体自由与行动的限制；第三，吸纳利益群体作为国家系统的一部分，让他们代表成员利益的同时，帮助国家管理和开展相关政策。

就上述四种解释框架而言，它们大体是一种将国家与社会关系置于强弱对比的分析模式，无法解释当前中国的政治改革和政治发展。其中：第一，国家建设理论、分类控制理论和法团主义理论是一种“强国家—弱社会”的理论类型和主张，其在解释模式上沿用了黑格尔的“国家高于社会”或称“国家宰制公民社会”的观点，强调国家对社会的塑造功能以及社会从属于国家的被支配地位，这一解释模式的弊端在于：从理论来看，有夸大国家作用之嫌，过于强调国家在政治发展中的主导作用和独立性，忽视了对于国家双重角色的判定，即国家既是权威者又是乞求者，它对社会存有合法性的乞求，国家是“听命于他人的人”，权威者的行动必须符合社会大众的心理期待和需求[71]；从实践来看，忽视了社会的功能和作用，与之相关的质疑在于，弱社会是否就一定无力对抗和规训强国家，进而在政治发展中处于一种缺席的状态？斯科特的相关研究支持了这一质疑，他在《弱者的武器》一书中，向我们展示了弱社会同样有挑战强国家的功能和作用。第二，公民社会理论则是一种“强社会—弱国家”的理论类型和主张，其在解释模式上沿用了洛克的“社会先于国家”或“社会对抗国家”的理论，强调社会相对于国家的独立性和自治功能。这一解释模式的弊端在于，公民社会理论虽然注意到了中国社会的成长与独立这一现实，但是却忽视了中国社会的成长与独立并不意味着一个“强社会”的出现。基于此，包括邓正来[72]、王绍光[73]等在内的众多学者开始反思“公民社会”理论在中国的适用性。这些批评和反思表现为以下三点：（1）公民社会强调社团相对于国家的独立性，而中国不存在“不受制权力支配的自由组织”[74]；（2）由于中国“社会”并非铁板一块，“社会”这个概念也无法用来对除国家力量之外的全部社会势力做一种笼而统之的认知与解读；（3）“国家与公民社会”理论模式常常表现为“国家与中产阶级”，而中国农村的现状大体还无法达到公民社会要求，也就无法发挥“公民社会”基本的政治、社会功能。[75]

（二）将“国家与社会互动论”带回分析中心

由于既有的“国家—社会”解释框架存有上述所提及的缺陷和弊端，因此，我们不能直接对其进行“套用”，这是因为，如果采用国家建设、分类控制、法团主义等理论，我们会忽视社会对于中国政治发展的贡献；反之，如果采用公民社会理论，则与中国并不存在一个强大公民社会这一现实相悖。仔细观察来看，当前中国的政治发展更像是新制度主义所强调的“社会需求—国家供给”[76]的变迁与发展过程，为此，吴忠民又形象地称之为“社会倒逼型改革”[77]，即国家为了维持政治稳定，根据社会需求进行调适和变迁，进而推动了中国的政治发展。

一般而言，政治不稳定主要源于国家供给与社会需求的错位与失衡。从历史经验来看，各个政治系统在应对政治不稳定上，主要有三条路径：一为暴力镇压，即通过国家机器来强行压制社会的需求，进而达至刚性的政治稳定；二为意识形态，即通过意识形态的说服功能，让社会大众主动降低自己的需求；三为满足社会需求，即强调国家供给与社会需求的一致性，这包括：政治制度上的民主化，满足社会的政治参与需求和当家作主的意愿；公共服务上的有效供给，满足社会对基础设施、社会福利、就业医疗等方面的需求。对比这三者来看，前两种方式有着显著的缺陷。暴力镇压由于需要动用警察、监狱、法庭等国家机器，所以治理成本比较高，更为重要的是，暴力镇压所达至的只是一种刚性稳定，并没有从根本上解决社会矛盾，而且在现代社会，通过暴力镇压来维系政治稳定的方式受到了人权理论的持续批评和挑战，所以，暴力镇压的方式在现今只是被当作一种备而不用的手段被保留。意识形态的魅力在于，它通过对未来的构建和对美好的许诺来缓解和推延社会的需求，然而，这种“寄希望于未来”的方式受到了现代社会祛魅的挑战，斯科特就强调说：对威权进行象征性的和意识形态的阐述，并不能使从属者相信他们处于这种地位的正当性——他们很容易看穿这一点——毋宁说制造一种坚固的、无法抵抗的权力的象征。[78]所以，在现代社会，除了少数宗教国家，大多数国家的意识形态都转向了世俗化，以满足社会需求作为自己理论的出发点。排除上述两点，满足社会需求就成为现今多数国家所采用的方式和手段。这背后的理论基础就在于：“现代国家的合法性清晰而不可动摇地建立在大众主权概念之上，这在今天已没有疑问。大众主权当然是现代民主政治的基石，但是，大众主权观念还具有一种超越民主畛域的更为普遍性的影响。即使不是民主的现代统治形式，也绝对不能根据神圣权利，或王朝继承，或征服权利，来宣布其合法性，而必须根据无论以什么方式表达的人民意志宣布其合法性。寡头政治，军事独裁，一党专政，无不代表人民或必须宣称代表人民，进行统治。”[79]

本书将国家通过制度变革和政策调整来满足社会需求进而维系政治稳定的这一解释框架称之为“国家—社会互动论”。“国家—社会互动论”的基本逻辑链条可以概括为：社会需求→政治互动→国家供给→政治发展。这也就是说，政府从它所处的社会环境中获得输入，这表现为社会需求，然后输出结果以作为对社会环境的反应，这表现为国家供给，经过社会需求输入和国家供给输出这一互动过程，最终推动了政治发展。作为一个分析框架和理想标准，“国家—社会互动论”主要突出了三点内容：第一，目的上的“政治稳定论”，国家供给与社会需求的一致性是维系政治稳定的主要方式和手段；第二，标准上的“社会中心论”，强调社会需求导向下的国家供给，社会需求是推动政治发展的基本动力，社会需求主要表现各种各样的公民权利，公民权利的发展路径不同，政治发展的道路也就会不同，这一标准旨在强调“从社会发现国家”，关注“国家治理的社会基础”；第三，过程上的“国家能动性”，强调国家在应对社会变迁中的学习力和回应性，能够根据社会需求进行调适，进而在动态调适中保持国家供给与社会需求的一致性，维系政治稳定。

在提出“国家—社会互动论”这一解释框架之后，随之而来的问题即为国家—社会互动论何以成立？对此，我们可以借用合法性、新制度主义和政治发展等政治学基本理论来加以阐释。

第一，合法性中的“国家—社会互动论”。

政治合法性是自政治权力从社会中分离出来之后就一直为人们所关注的一个重大问题，它涉及人们对统治者与被统治者关系的评价以及由此产生的统治的权利和服务的义务等问题。所谓政治合法性，是被统治者对身处其中的特定政权及其执掌政治统治正当性的判定及相应地对其统治权力的自愿承认和服从。[80]在张星久教授看来，政权维系统治的途径主要有三种：暴力、功利与自愿。但是，“单纯的暴力强制首先需要持续地投入大量的镇压力量，动用大量的资源……所以，这种赤裸裸的暴力统治最终会由于代价过于高昂而难以为继”[81]，而功利的赎买手段，则存有“统治者资源的有限性”与“被统治者欲望的无限性”之间的张力，因此，维系统治最重要的方式手段就是“被统治者的自愿服从”。“被统治者的自愿性服从”也就是韦伯所讲的“经典性”的合法性概念。韦伯具体区分了三种合法性类型，即法理型、传统型和领袖魅力型。虽然随着时代的发展，各国纷纷由传统国家迈向现代国家，合法性的来源也主要由传统型和领袖魅力型变为法理型，但是，一个国家的合法性主要源自民众的认可和信仰却是没有改变。因此，一个国家的统治者必须根据被统治者的需求进行统治，不断对被统治者的需求做出回应，根据社会需求的变化来调整国家治理，进而使被统治者维持这样的信仰，即认为现有政治制度是一种最适合于这个社会的制度。由此可见，合法性的基本核心理念就是一种“国家—社会互动论”，强调社会是国家合法性的来源，国家供给应该根据社会需要做出调整。

第二，新制度主义中的“国家—社会互动论”。

新制度主义作为对以制度为中心的传统政治学研究方法的一种反思，它的产生源于学者们对这一问题的思考，即同为民主政府，为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了？作为反思的结果，新制度主义拓宽了原来制度主义所关注的焦点和范围，在保留了“制度建构政治”这一理论主张的基础上，进一步强调制度成长与运行的社会环境，即“制度为历史所建构”。在新制度主义的支持者看来，任何一个制度所植入和生存的社会、经济、文化和政治背景都是极其不同的，它们在很大程度上影响着制度的绩效。正如帕特南所说，“制度的实际绩效受到了它们运行于其中的社会背景的制约”。[82]帕特南将新制度主义的基本理论主张概括为如下模型：社会的需求→政治互动→政府→政策选择→实施。[83]在这一模型中，制度不是一个自变量，而是一个受制于社会需求的因变量，它是根据社会的需求来做出调整和变革，这在很大程度上也是一种“国家—社会互动论”的体现。政治发展作为从传统社会向现代社会的变迁过程和结果，它集中表现为一系列制度的变迁，而制度变迁的基本推动力量又在于社会需求的变化，因此，社会需求的变迁路径决定了制度的变迁路径，制度的变迁路径又最终决定了政治发展的路径。

第三，政治发展理论中的“国家—社会互动论”。

政治发展理论是于20世纪50年代初期兴起的一个新的政治学领域，它主要研究第二次世界大战后的新兴国家从“传统社会”向“现代社会”的政治变迁。因此，西方学者在定义政治发展时，普遍认为，政治发展就是发展中国家由传统政治体系向现代政治体系发展的过程和结果。一般来说，政治发展主要有两种途径和方式：一种是政治革命，另一种是政治改革。就变革成本而言，革命作为一种暴力式的变革方式，虽然能在短时期内实现政治变革，但是相应的社会损失和变迁成本一般比较巨大；而改革作为一种温和式的变革方式，它一般是分阶段来完成，由于变革成本能够分摊到各个时间段，所以变革成本相对较小，能够保持社会的连续性和稳定性，民众也容易接受。特别是在“和平与发展”成为时代主题的今天，各国在政治发展方式的选择上一般都拒绝革命而选择改革。虽然革命和改革的根本原因都在于国家供给与社会需求的不一致，但是两者的区别主要在于：革命发生的原因在于当国家供给与社会需求不一致时，国家并没有做出相应的调整，致使两者的偏离逐渐变大，这也就是列宁所强调的，革命产生的必然性在于“统治阶级已经不可能照旧不变地维持自己的统治；‘上层’的这种或那种危机，统治阶级在政治上的危机，给被压迫阶级不满和愤慨的迸发造成突破口”[84]；而改革的特点在于，国家供给对社会需求保持了较强的敏感性，能够根据社会需求的变化不断做出调整，进而在调适中日趋稳定。由此可见，政治发展的基本动力也是源自社会需求，也就是马克思所讲的“经济基础”，国家供给根据社会需求的调整过程，特别是政治改革的过程，也就是政治发展的过程。因此，政治发展理论也有着浓郁的“国家—社会互动论”色彩。

四　研究设计

本书以当前的政府转型为研究对象，以国家—社会互动论为研究方法，分析了当前中国从“发展型政府”向“服务型政府”转型的背景、过程和效果。在此基础上，本书指出，中国的政治发展遵循了一种“社会需求—国家供给”的变迁逻辑。以此逻辑为基础，本书进一步得出，中国的社会需求表现为一种“先经济权利，再社会权利，最后政治权利”的发展路径，作为对社会需求的一种反应，国家供给相应表现为“先发展经济，再追求公正，最后践行民主”的发展路径。最后，本书将这种“社会需求—国家供给”的政治发展逻辑称之为“回应性政治发展”，并对这一政治发展逻辑进行了介绍、分析和评价。图0－1展示了本书的基本分析思路和框架，以下的各章安排基本上按照这一图式展开。

第一章的标题为“告别全能：发展型政府的兴起与实践”，这一章对应于图式中的①和②。本章节主要回顾了“发展型政府”的兴起背景、运作方式和制度绩效。1978年的改革开放标志着中国开始从全能型政府向发展型政府转型，这次转型的逻辑可以概括为“为了回应经济发展的转型”，这是由于旧有的全能型政府无力拉动经济增长、解决社会温饱，致使制度绩效低下，民众的经济权利得不到满足，“文化大革命”更是标志着民众对于全能型体制不满的总爆发。随着1978年“以经济建设为中心”的确立，中国迈向了发展型政府，拉动经济增长，满足民众的经济权利需求成为这一体制的核心内容。在此基础上，文章对发展型政府的基本理念、运作方式和制度绩效进行了详细介绍。

第二章的标题为“治理困局：发展型政府的异化与危机”，这一章对应于图式中的③。本章节着重介绍了发展型政府的异化、表现和结果。发展型政府的异化主要有两个方面：一个是发展理念向GDP崇拜的异化，这表现为政府过于推崇经济发展职能，从而忽视了公共服务职能，最终造成了社会分配危机；另一个是稳定理念向刚性维稳的异化，这表现为为了维持政治稳定，政府采取了“堵”而非“疏”的刚性维稳机制，最终造成了利益表达困境。社会分配危机和利益表达困境又进一步导致了国家能力的畸形发展，前者表现为国家的汲取能力较强而再分配能力不足，后者表现为国家的强制能力较强而规范能力不足，国家能力畸形发展的结果就是社会抗争的高发，这也就是当前治理危机的重要背景和成因。

第三章的标题为“社会何求：从经济发展到社会公正”，这一章同样对应于图式中的③。本章节对当前的社会需求转向进行了分析，着重探讨了当前中国政治发展的社会基础。文章以当前的社会抗争为出发点，分析社会抗争的属性，着重指出当前社会抗争的核心议题是社会公正。以这一事实为出发点，文章从文化层面和现实层面进一步分析了中国的社会需求和社会基础，并进一步指出，从文化层面来讲，中国强调“经济与社会权利优先”的权利逻辑；从现实层面来讲，中国目前还不具备一个能够承载民主体制的公民社会。因此，从社会需求的角度出发，中国呈现为一种不同于西方的权利逻辑，并非是马歇尔所强调的公民与政治权利优先的发展次序，而是经济与社会权利优先的发展次序，具体体现为“先经济权利，再社会权利，最后政治权利”。

第四章的标题为“政府何为：从发展型政府到服务型政府”，这一章对应于图式中的④。本章节对当前政府转型的具体过程和实际作为进行了分析。针对社会需求从经济发展向社会公正的转变，国家供给也开始从发展型政府向服务型政府转型。本章节介绍了服务型政府的基本内涵、实践方式以及制度绩效，并强调指出，服务型政府的价值导向为社会公正、具体职能为公共服务，在具体的实践中，服务型政府针对发展型政府的一系列弊端进行了修正。

第五章的标题为“政治发展：政府转型的逻辑与效果分析”，这一章对应于图式中的⑤和⑥。本章节首先对中国的政治发展逻辑进行了归纳，并将其概括为“回应性政治发展”，并具体指出，回应性政治发展的机理为“社会需求—国家供给”，其有三个基本特点：政治稳定是回应性政治发展的逻辑起点，国家与社会的互动是回应性政治发展的运作过程，政治发展是回应性政治发展的实际结果。在此基础上，文章对当前的政治发展现状进行了分析，并解答了当前的政府转型在多大程度上解决了当前的困境和危机，要想进一步解决困境和危机，国家还需要做哪些调整和改变。本章节最后指出，要想根本上解决民生问题，实现社会公正，政治体制改革躲不开绕不过，只有发展民主，才能更好地保障民生。

结语的标题为“在国家与社会互动中理解中国的政治发展”，该部分主要从过程和结果两个维度对当前中国的国家与社会互动状态进行了评析。在过程上，从“社会需求→政治互动→国家供给→政治发展”这一逻辑链条来看，当前中国的政府转型过程表现为“社会公正→社会抗争→服务型政府→非选举问责”；在结果上，当前中国的政府转型大体上符合“国家—社会互动论”的解释框架，但是并不理想，这其中的原因就在于中国民主机制的落后，因此，我们需要通过发展民主机制来促进国家与社会的良性互动。

---

[1]杨光斌：《社会权利优先的中国政治发展选择》，《行政论坛》2012年第3期。

[2]王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

[3]公安部：《公安机关处置群体性治安事件规定》，2000年4月5日。

[4]转引自朱力《中国社会风险解析——群体性事件的社会冲突性质》，《学海》2009年第1期。

[5]于建嵘：《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，《中国政法大学学报》2009年第6期。

[6]郑永年：《中国群体性事件的崛起说明了什么？》，《联合早报》2007年1月16日。

[7]［美］裴宜理：《社会运动理论的发展》，《当代世界社会主义问题》2006年第4期。

[8]转引自唐皇凤《中国式维稳：困境与超越》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版） 2012年第5期。

[9]参见梅祖蓉《中国政治信任水平测度指标及现状》，《云南社会科学》2009年第2期；上官瑞酒：《级差政府信任与社会管理困境》，《上海青年管理干部学院学报》2011年第4期；叶敏：《“央强地弱”政治信任结构的解析——关于央地关系一个新的阐释框架》，《甘肃行政学院学报》2010年第3期。

[10]参见胡荣《农民上访与政治信任的流失》，《社会学研究》2007年第3期。

[11]为此，复旦大学高等研究院于2012年12月22日至23日主办了以“政治改革与经济改革协调发展”为主题的学术论坛。

[12]参见Waldron，Arthur.The End of Communist.Journal of Democracy，1998 （1）。

[13]孙立平等：《“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”？》，《开放时代》2012年第3期。

[14]参见Gordon G.，The Coming Collapse of China，Random House，2001。

[15]［德］舒耕德、李安娜：《当代中国政策实施和政治稳定性研究的分析框架》，王丽丽译，《国外理论动态》2012年第2期。

[16]［美］黎安友：《从极权统治到韧性威权：中国政治变迁之路》，何大明译，巨流图书公司2007年版，第10页。

[17]参见王绍光《如何摸着石头过河？——从农村医疗融资体制的变迁看中国体制的学习模式与适应能力》，潘维：《中国模式：解读人民共和国的60年》，中央编译出版社2009年版，第314—379页。

[18]俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[19]David Shambaugh，China’s Communist Party Atrophy and Adaptation，Woodrow Wilson Center Press，2008，p.9.

[20]［德］舒耕德、李安娜：《当代中国政策实施和政治稳定性研究的分析框架》，王丽丽译，《国外理论动态》2012年第2期。

[21]同上。

[22]［美］裴宜理：《中国人的“权利”概念（下）——从孟子到毛泽东延至现在》，余锎译，《国外理论动态》2008年第3期。

[23]参见王绍光《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

[24]庄群华、卢佳妮：《科学发展观与服务型政府建设——用以人为本理念推动服务型政府建设》，《南京航空航天大学学报》（社会科学版） 2009年第3期。

[25]所谓经济政策，简而言之，即为经济服务的政策。具体来讲，它是指在经济发展、效率优先的指导思想下，国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观经济政策目标，增进经济福利而制定的解决经济问题和为经济发展提供稳定环境的指导原则和措施。

[26]社会政策最通俗也最简洁的定义，乃是指处理社会问题的国家政策，具体而言，是指现代社会以社会公正为核心价值，以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的，以政府和其他公共机构为主角，推进各类资源尤其是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与服务的方式，调整现行社会生产与分配关系的一系列社会性行动的总和，这主要包括社会保障、住房、卫生、教育、社会工作以及社会福利等方面。

[27]郁建兴、高翔：《中国服务型政府建设的基本经验与未来》，《中国行政管理》2012年第8期。

[28]国务院办公厅：《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，国办发〔2013〕22号。

[29]参见郁建兴、徐越倩《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期；宋维强：《论从发展型政府到服务型政府的转型》，《甘肃理论学刊》2005年第3期；谢学锋、邓速、陈达云：《从发展型政府向服务型政府的转变研究——以成都市政府建设为例》，《新西部》（下半月） 2007年第10期；王青梅：《从发展到服务——“包容性增长”理念下的国家回应》，《理论月刊》2011年第6期；郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》2010年第7期。

[30]俞可平主编：《中国政治发展30年（1978—2008）》，重庆出版社2009年版，第1页。

[31]邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第25页。

[32]周光辉：《当代中国政治发展的十大趋势》，《政治学研究》1998年第1期。

[33]王绍光：《从经济政策到社会政策的历史性转变》，《中国经济时报》2007年4月6日。

[34]张薇、胡鞍钢：《从经济建设型政府到公共服务型政府》，《中国社会科学院报》2009年6月4日。

[35]郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期。

[36]唐皇凤：《社会建设：开掘中国政治发展内源动力的战略抉择》，《马克思主义与现实》2013年第5期。

[37]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

[38]李军鹏：《从国务院常务会议看政府转型》，《人民论坛》2008年第5期。

[39]陈明明：《以民生政治为基本导向的政治发展战略》，《江苏社会科学》2012年第2期。

[40]赵丽江、马广博、刘三：《民生政治：当代中国最重要的意识形态》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版） 2012年第3期。

[41]［美］裴宜理：《中国人的“权利”概念（上）——从孟子到毛泽东延至现在》，余锎译，《国外理论动态》2008年第2期。

[42]杨光斌：《社会权利优先的中国政治发展选择》，《行政论坛》2012年第3期。

[43]王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

[44]马骏：《经济、社会变迁与国家重建：改革以来的中国》，《公共行政评论》2010年第1期。

[45]胡鞍钢：《中国政府转型与公共财政》，蔡昉主编：《中国经济转型30年（1978—2008）》，社会科学文献出版社2009年版，第176页。

[46]郁建兴、高翔：《中国服务型政府建设的基本经验与未来》，《中国行政管理》2012年第8期。

[47]宋维强：《论从发展型政府到服务型政府的转型》，《甘肃理论学刊》2005年第5期。

[48]Merle Goldman，Authoritarian Populists：for Now.Current History，2007 （9） .

[49]李棉管：《再论“社会政策时代”》，《社会科学》2013年第9期。

[50]郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》2010年第7期。

[51]［德］托马斯·海贝勒、君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，中央编译出版社2009年版，第214页。

[52]楚德江：《自发秩序与政府驱动——当代中国社会变革的动力分析》，《南京师范大学报》（社会科学版） 2012年第1期。

[53]［美］约翰·凯克斯：《为保守主义辩护》，江苏人民出版社2003年版，第32页。

[54]参见马骏《经济、社会变迁与国家重建：改革以来的中国》，《公共行政评论》2010年第1期。

[55]参见徐湘林《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。

[56]参见徐勇《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期；林尚立：《社会科学与国家建设：基于中国经验的反思》，《南京社会科学》2011年第6期。

[57]参见渠敬东、周飞舟、应星《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

[58]参见王汉生、王一鸽《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

[59]参见曹正汉《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

[60]参见何增科《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版；卢汉龙：《民间组织与社会治理》，《探索与争鸣》2006年第5期；郑杭生：《培育和发展社会组织的意义和思路》，《人民日报》2009年11月24日；郭巍青：《NGO的三重功能———以地震救援经验为基础的分析》，《探索与争鸣》2008年第7期；王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史趋势》，《吉林大学社会科学学报》2009年第3期。

[61]俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版；郁建兴、王诗宗：《治理理论的中国适用性》，《哲学研究》2010年第10期；何增科：《公民社会与民主治理》，中央编译出版社2007年版。

[62]［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公共部门》，周敦仁译，上海译文出版社1996年版；［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，张成福译，中国人民大学出版社2001年版；丁煌：《政府的职责：“服务”而非“掌舵”——〈新公共服务：服务，而不是掌舵〉评介》，《中国人民大学学报》2004年第6期；吴爱明、沈荣华、王立平：《服务型政府职能体系》，人民出版社2009年版；陈天祥：《新公共管理——政府再造的理论与实践》，中国人民大学出版社2007年版；敬乂嘉：《合作治理：再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社2009年版。

[63]李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》2012年第7期。

[64]张永宏、李静君：《制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争》，《开放时代》2012年第7期。

[65]同上。

[66]徐勇：《“回归国家”与现代国家的建设》，《东南学术》2006年第4期。

[67]齐凌云：《中国社会与政治的发展模式——国家与社会关系分析框架下的研究范式》，《探索与争鸣》2006年第6期。

[68]龙太江：《乡村社会的国家政权建设——一个未完的历史话题》，《天津社会科学》2001年第3期。

[69]［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆2004年版，第262页。

[70]参见康晓光、韩恒《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2006年第6期。

[71]参见乔尔·S.米格代尔《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社2005年版，第9页。

[72]相关研究主要体现在《关于“国家与市民社会”框架的反思与批判》和《“生存性智慧模式”——对中国市民社会研究既有理论模式的检视》两篇文章中。

[73]相关研究主要体现在《中国的社团革命——中国人的结社版图》一文中。

[74]［美］查尔斯·泰勒：《市民社会的模式》，冯青虎译，邓正来、［美］杰弗里·亚历山大主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》（增订版），上海人民出版社2002年版，第28页。

[75]邓正来：《“生存性智慧模式”——对中国市民社会研究既有理论模式的检视》，《吉林大学人文社科学报》2011年第2期。

[76]参见林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，［美］科斯、诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店2002年版，第371—418页。

[77]参见吴忠民《社会矛盾倒逼型改革的来临及去向》，《中国党政干部论坛》2012年第4期。

[78]转引自［英］大卫·比瑟姆《政治合法性》，［英］凯特·纳什、阿兰·斯科特主编：《布莱克维尔政治社会学指南》，李雪、吴玉鑫、赵蔚译，浙江人民出版社2007年版，第110页。

[79]［印度］帕萨·查特杰：《被治理者的政治：思索大部分世界的大众政治》，田立年译，广西师范大学出版社2007年版，第32页。

[80]［美］杰克·普拉诺等：《政治学分析辞典》，胡杰译，中国社会科学出版社1986年版，第82页。

[81]张星久：《论合法性研究的依据、学术价值及其存在的问题》，《法学评论》2000年第3期。

[82]［美］罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第9页。

[83]同上。

[84]《列宁选集》（第2卷），人民出版社1995年版，第460页。