第一章 法律实效的基本问题界定
第一节 农村面源污染及其防治
一 农村面源污染的概念
（一）面源污染的概念及分类
1.面源污染的概念
面源污染（None-point Pollution），是与点源污染相对应的一种水污染类型，因而又被称为非点源污染，主要是由来自大面积、大范围的污染物和分散污染源所造成。面源污染的来源通常为不特定、非固定的地点，污染物的形态也主要表现为溶解态或固态，外加自然降水的沉降作用和地表径流的冲刷作用，使得面源污染的物质进入地表水和地下水水体中，在最终的后果上则表现为以富营养化为主要特征的水污染。[1]面源污染主要来源于农村，与农业、农村与农民有着千丝万缕的关系。点源污染是工业生产过程与部分城市生活中所产生的污染，具有排污点集中、排污途径明确等特征。[2]
2.面源污染的主要特点
与点源污染相比，面源污染具有以下显著特点：量大面广，向环境排放污染物质是一个不连续的分散过程；受自然条件突发性、偶然性和随机性制约；污染负荷的时空差异性大、形成机理模糊、潜伏性强。[3]面源污染是在不确定的时间内，通过不确定的途径，排放不确定的污染物。欧美国家通过对点源污染和面源污染发生机制的研究，发现二者之间存在明显差异。为此，目前在应对这两种污染的过程中，均采用富有针对性的、截然不同的污染控制策略和技术。在对点源污染进行防治时，通常采用建设污水处理厂等工程措施进行末端控制。也正因此，实践中形成了较为成熟的污水处理技术和监测技术，以及相应的规范。然而，在对面源污染进行防治的过程中，在国际范围内有效的控制和监测技术仍显匮乏，在控制领域侧重于采用源头控制策略，在全流域范围内通过农田最佳养分管理等农业措施削减氮、磷总量，在监测领域则强调因地制宜，而没有标准的方法。[4]
3.面源污染的类型
依据面源污染发生过程、区域的不同，通常将面源污染类型划为城市面源污染和农村面源污染两大类。
城市面源污染，顾名思义，其发生于城市区域，具体的发生过程则表现为城市地面污染物、粉尘、固体颗粒、金属等腐蚀残留物、地面生活垃圾、污水管网泄露或漫流、交通运输中汽车尾气排放的铅及轮胎磨损物以及大气中的悬浮颗粒等各种物质，在降雨过程的作用下，经初次冲刷、产流、汇流进入雨井等地下污水或雨水管网系统，并最终进入受纳水体中，客观造成受纳水体水质的污染。[5]城市面源污染的主要特点是：（1）城市面源污染由降雨径流的淋浴和冲刷作用产生，在暴雨初期具有突发性、高流量和重污染等特点；（2）面源负荷主要来源于屋面建筑材料、建筑工地、路面垃圾和城区雨水口的垃圾和污水、汽车产生的污染物、大气干湿沉降等，特别是雨水口的垃圾和污水，主要污染物为有机物、石油类和氮、磷等；（3）城市面源污染通过排水管网，集中排入受纳水体。
农业生产过程所造成的污染是面源污染的典型性代表，其在面源污染中所占的比例极为突出。农村面源污染基于两个方面的因素产生：第一，在农业生产过程中，产生了大量溶解的或固体的污染物（例如，农田中的土粒、氮磷素、农药、重金属、畜禽养殖废弃物和废水、生活垃圾及污水等）；第二，在降水沉降和径流冲刷等外在力的作用下，污染物质通过地表径流和地下渗透等方式，侵入地表水和地下水中，进而造成水体的污染。[6]农村面源污染的主要特点是：（1）农村面源污染除农田地表径流外，还通过农田排水和地下渗漏进入受纳水体；（2）主要来源于农村畜禽养殖污染源、农业种植生产污染源及水产养殖污染源等；（3）农村面源污染一般以分散的方式进入受纳水体。
（二）面源污染的法律概念
我国现行立法尚未定义“面源污染”。美国《清洁水法修正案》（1987年）将面源污染定义为“污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表及地下水体”。权威的表述经常把它们描绘为任何不能归结于分散运送的水污染源。依此定义，面源污染成了一个包罗万象的类型，它包括所有不能来源于点源的污染。学者们对这个名词归纳了特别广泛的范围：它指向大量的农业活动。面源污染的定义因此包括所有的农业操作，无论是种植还是畜禽养殖，无论是在靠天灌溉还是人工灌溉的地区。
1.“广域”指面源污染分布广泛，成因复杂多样；
2.“分散”指面源污染不同于点源污染在固定的排污口集中排放，污染源的分散性极强；
3.“微量”指在特定、有限时空条件下，与点源污染物的排放相比，其浓度较低，但放大时空尺度，其总负荷异常巨大。
面源污染概念带来的关键法律问题，在于污染源的高度分散性，调整对象由相对集中的工业点源，转变为具有高度分散性的农村面源后，很难以传统点源污染防治方法加以管制，控制难度大。
二 农村面源污染的危害
农村面源污染的起因主要是农民过量施用化肥、农药，以及不当水产养殖造成的污染。农村面源污染量多面广，对人体健康及生态环境安全的危害巨大。
（一）过量施用化肥的危害
过量施用化肥不仅会导致水体、土壤等生态要素的污染，并且直接影响人体健康。“在蔬菜种植过程中过量地施用化学氮肥，将会导致蔬菜中硝酸盐的含量较高，虽然这种硝酸盐对人体健康并无毒害性，但它还原成的亚硝酸盐却是一种有毒物质，不仅会引起正铁血红抗病，同时能与二级胺结合形成强致癌物质亚硝胺，从而诱发消化道系统癌变。世界卫生组织和联合国粮农组织在1973年就规定硝酸盐的日允许量为0.36毫克/千克（体重）、亚硝酸盐日允许量为0.13毫克/千克（体重）。据调查，有些蔬菜（青花菜、芹菜、青菜）的硝酸盐含量已超过该标准，腌制过的芥菜亚硝酸超标2倍多，应引起重视。”[7]
（二）过量使用农药的危害
农药施用过量，不仅会严重损害土地的生产能力和调节功能，还会严重影响食品安全和身体健康，导致人体发病率递增。大量农药部分残留或者超标残留在农产品表面，影响了农产品的食品安全。[8]农药进入人体的途径有多种，其主要的进入途径有消化道（例如胃肠道）、呼吸道和皮肤等。农药中所含的有机砷，一旦进入人体胃肠道，则聚积在肝、肾和肠壁，从而抑制细胞的呼吸，最终导致细胞窒息死亡；农药中的有机磷一旦进入人体，即与体内的胆碱酯酶结合，使胆碱酯酶失去活性，引起神经传导生理功能的紊乱；过量的磷离子侵入人体，则会引发呕血、腹泻、肝疼痛、昏迷等症状；溶解性铜离子沉淀蛋白质，破坏细胞原生质，因而铜离子侵入人体会引起中毒症状。
（三）畜禽、水产养殖污水排污的危害
农村环境的典型特点表现为农业生产活动与生活活动没有明确的区分和隔离，两项活动通常在同一地域空间、同一时间阶段内发生。因此，富含大量氮素、磷素等的畜禽养殖、水产养殖污水，通过地表径流和地下渗透进入各类水体中，包括农村居民生活用水的水体中，从而导致各类水体中的硝态氮、硬度和细菌总数超过标准要求。例如，在重庆，农村饮用水普遍采用1—5米深的井水，调查表明，有56.5%的井水水质超过《生活饮用水卫生》（GB5749—85）标准。在我国农村地区，个体化、分散化是畜禽养殖、水产养殖的主要特点，这种特点使得养殖污水无害化处理的成本较高，这也就挫伤了养殖户对其所排放的污水进行必要的无害化处理的意愿，基于降低养殖成本的考虑，其通常将污水直排到各类水体中。这客观上造成并加剧了大量江河、湖泊的富营养化。另外，畜禽粪尿含有氨、硫化氢等有害气体，不及时清除或清除后不及时处理时其臭味成倍增加，产生甲基硫醇、二甲二硫醚、甲硫醚、二甲胺等有恶臭的气体，影响人体健康。
三 农村面源污染的防治
早期污染防治的重点是工业点源污染，农村面源污染的巨大危害，并未引起足够重视。工业化国家在20世纪70—80年代基本解决了城市污水集中处理问题。然而，20世纪50—80年代，由于集约化农业生产模式的推广和发展，各种农用化学品在农业生产过程中被大规模、高频度地投入使用，极速地加剧了农村面源污染由隐性问题凸显升级为显性问题。自20世纪80年代末至今，这一趋势仍未扭转，甚至在加剧。目前在全球范围内，农村面源污染防治已成为水污染防治领域中不可或缺的重要组成部分。同时，农村面源污染防治也成为现代农业、生态农业以及社会可持续发展的重要内涵。
（一）农村面源污染已成为发达国家水污染的首要来源
发达国家的污染控制经验表明，20世纪70年代以来，由于国家、社会的高度重视，工业废水和城市生活污水等点源污染已经得到有效的控制。与之相反的则是农村面源污染日渐严重，并已成为水环境污染的最重要因素。可以说，农村面源污染已成为目前发达国家实现水质管控目标的主要障碍和核心难点。
美国、日本等国家的研究表明，即便实现了点源污染的零排放，即全面控制，江河的水质达标率也仅为60%，湖泊的水质达标率为40%，海域水质达标率为78%。面源污染是所有水污染的主要组成部分，严重影响了地表水和地下水的水质。1986年，在美国大多数污染水体中，65%—75%为面源污染，乡村地区所有的地表水均受到面源污染。在33个州，面源污染是影响径流和河流的最主要污染物，在爱荷华州、密苏里州、蒙大拿州、内布拉斯加州、威斯康星州，面源污染占径流和河流污染的90%。在42个州，面源污染是湖泊污染的首要来源，在爱荷华州、堪萨斯州、密西西比州、新泽西州、新墨西哥州和西弗吉尼亚6个州，它是湖泊污染的唯一原因。面源污染还要对43%的河口污染负责。类似地，因为不断上升的化学污染和其他污染，地下水也遭受了面源污染。[9]农业是地表水污染最大的面源来源。它包括进入水体的杀虫剂和除草剂，特别是乡村地区的土壤侵蚀，以淤泥和沉淀阻塞了地表水。切萨皮克湾是美国最大、历史上最富生产力的海湾。随着流域人口的增长，农业化学品的广泛运用，畜禽数量的增长，切萨皮克湾的水质不断下降。20世纪70年代后期至80年代早期的研究表明，在到达海湾的污染物中，面源污染贡献了约68%的氮、77%的磷。农田径流已成为最大的单一污染源。[10]自1972年以来，国会就认识到了这个问题。参议院认为，“在降低我们可航水域的水质方面，农业现在是一种最主要的贡献”。农村面源，特别是受到侵蚀的表土，对乡村河流污染的贡献率特别高，损害了十万英里受评估的美国河流，农业径流形成了淤泥和沉淀，对两百万英亩的湖泊生态造成负面影响。[11]1998年，美国的农村面源污染量占污染总量的67%，其中农业的贡献率为75%左右。因此，美国环境保护署认为，农村面源污染是造成全美河流和湖泊污染的首要污染源。2003年美国国家环保总署通过调查发现，农村面源污染造成了全美约40%的河流和湖泊水质不达标，对地下水污染和湿地退化的贡献率也最高，在河口污染的贡献率排名中位列第三。这进一步印证了农村面源污染是造成美国地表水和地下水污染的首要污染源。[12]
在欧洲国家，造成地下水硝酸盐污染，以及造成地表水中磷富集的最主要原因皆指向农村面源污染，在地表水污染总负荷的贡献率中，农村面源所排放的磷占了24%—71%。[13]在瑞典，不同流域来自农业的氮占流域总输入量的60%—87%。[14]在爱尔兰，造成湖泊流域富营养化的污染物质，大多来自面源污染，而非点源污染。[15]在芬兰，20%的湖泊水质在持续恶化中，在造成湖泊水质恶化的各类污染物中，农村面源排放的磷素和氮素的贡献率最高，达50%以上，各流域内氮、磷等营养物质的富集更容易发生在高投入农业比例大的湖区。
图1-1 进入地表水体的磷污染源比例构成（欧洲12国平均）[16]
（二）农村面源污染在我国水污染中的比例不断上升
根据2009年2月6日发布的《第一次全国污染源普查公报》，工业点源污染已不再是造成我国水污染的主要原因，而是农村面源污染，并且其程度和广度都已远超发达国家。[17]随着集约化农业的迅速发展，以及对农村面源污染控制的乏力，农村面源污染对我国水污染的贡献比例不断上升。
我国水污染的核心问题是水体的氮、磷富营养化。在点源污染逐步得到控制的情况下，来自面源污染的氮素、磷素成为造成水体富营养化的重要因素。如按照COD指标来评价太湖、巢湖的水质状况，大部分情况下可达到地表水三类标准。对于全国其他主要的湖泊、水系等，水体水质改善、提升的主要障碍，也主要体现为总氮、总磷含量过高。“根据国家环保部在上述湖区，以及滇池、三峡库区等流域的调查显示，工业废水对水体中总氮、总磷的贡献率仅占10%—16%，而生活污水和农田的氮、磷流失是水体富营养化的主要原因。”[18]
（三）国内外对农村面源污染的防治
20世纪80年代初，对湖泊、水库富营养化，以及对河流水质的调查和研究实践，开启了我国农村面源污染防治的研究。如于桥水库、滇池、太湖、鄱阳湖、巢湖、三峡库区等湖泊、水库的污染防治研究。进入90年代以后，农村面源污染防治研究开始活跃。目前我国对农村面源污染防治的投入不多，总量削减具有较大潜力，这对防治我国水体污染，确保农产品安全具有重要意义。现阶段，我国对农村面源污染的研究多数是从技术治理角度进行探讨的，主要着眼于治理农业环境污染的技术手段，从政府监管、法律调整角度进行的研究很少，尚未建立适合国情的农村面源污染防治综合体系。
在发展中国家，相对于点源污染而言，面源污染仍未引起应有的重视。在发达国家，20世纪60年代中期以来开始关注农村面源污染控制，早期侧重于技术手段，70年代以后逐渐形成了包括技术、经济和法律在内的综合控制体系。法律具有强制性和权威性，技术、经济等其他措施在法律保障下才能有效实施。因此，通过立法，将各种技术、经济和管理措施予以法定化，成为最为有效的农村面源污染控制手段。
以1972年美国《清洁水法》及1987年修正案为代表，面源污染防治开始进入立法层面。农村面源污染具有不同于工业点源污染的特征，其污染主体高度分散，传统的工业点源污染治理法律措施适用于农村面源污染防治领域时，其法律实效并不理想。为提高面源污染控制立法的法律实效，发达国家不断调整立法，逐渐发展出不同于工业点源污染治理的基础理论，以及独特的治理措施，推动了面源污染治理的各项经济、技术、教育等政策发展。目前，通过立法控制农村面源污染，已在美国、欧盟诸国及日本等取得明显的成效，这些国家在面源污染治理的法律治理方面积累了丰富的经验。