二 深圳市医疗卫生事业改革历程和重点

自1985年开始至今，中国医疗体制改革已经历经30 多年历程。从改革之初的简政放权、放开搞活，到后来的医疗市场化，鼓励各医疗机构合作、合并，2009年新医改强调坚持公共医疗卫生的公益性、完善医保体系，再到近年来鼓励社会办医、开展基层医疗集团改革、构建分级诊疗制度、加强医疗卫生综合监管等政策的推行，深圳市一直密切把握我国医改动向，贯彻国家医疗体制改革精神，开展了一系列积极的探索。

1985年4月，国务院批转了卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好”。在这一政策推动下，1985年成为医疗体制改革的启动年，其核心改革方向在于放权让利，扩大医院自主权。

1989年，国务院批转了卫生部、财政部、人事部、国家物价局、国家税务局《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，文件着重提出五点改革方向：第一，积极推行各种形式的承包责任制；第二，开展有偿业余服务；第三，进一步调整医疗卫生服务收费标准；第四，卫生预防保健单位开展有偿服务；第五，卫生事业单位实行“以副补主”“以工助医”。其中特别强调“给予卫生产业企业三年免税政策，积极发展卫生产业”。该文件进一步提出通过市场化来调动企业和相关人员积极性，从而拓宽卫生事业发展的道路。1991年，全国人大第七次会议提出了新时期卫生工作的方针，“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把医疗卫生工作重点放到农村”。这一方针也是对此阶段卫生政策的高度总结。[11]

这一时期深圳市紧跟国家医改步伐，遵循“给政策不给钱”的改革路径，主要关注管理体制、运行机制方面的问题，政府直接投入逐步减少，市场化逐步进入医疗机构。此时医疗改革尚处在初级阶段。

1992年是向“医疗市场化”进军年。当年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。卫生部贯彻文件提出的“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，要求医院要在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。深圳市在落实这项卫生政策的过程中刺激了医院创收，弥补收入不足，但同时也影响了医疗机构公益性的发挥，酿成“看病问题”突出的后患。[12] 这一阶段围绕政府主导还是市场改革，卫生系统内部争论不休，各项探索性改革仍在进行当中。

2000年2月，国务院《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》公布，鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团，营利性医疗机构医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。[13] 由此拉开了医院产权改革的序幕。在此背景下，深圳市进行“医药分开”的尝试，按照“医药分家”的模式将药房从医院中剥离，但未获得重大进展。

2006年，深圳市实施医疗卫生“一大一小”建设发展战略，“一大”即大型医疗卫生设施建设，“一小”即社区健康服务网络建设。深圳建立了以社区医院为骨干、社区健康服务机构为主体的不同机构间协调有序的双向转诊机制，实现了社区健康服务中心承担基层公共卫生服务和基本医疗服务职能，最大限度地方便了社区居民，提供有效的综合卫生服务，较好地实现了“小病在社区、防病在社区、健康在社区”。

2009年，新一轮医改全面启动。2009年3月17日，国务院公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确指出坚持公共医疗卫生的公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。新时期的医改主要从五个重点方面展开：扩大医保覆盖面、建立基本药物制度、社区卫生机构建设、基本公共卫生服务均等化及推行公立医院改革试点。[14]

在国家医改政策指引下，深圳市针对医疗卫生体制改革进行了一系列探索，逐步推进分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、卫生综合监管“五位一体”的基本医疗卫生制度建设。