二 适度普惠型民生福利体系的构建

（一）民生福利的内涵

“福利”这个概念来源于英语wellfare，即“好的生活”。什么是“好的生活”？对此，不同文明、不同地区、不同时期，存在着不同的理解，这是“一个智者见智仁者见仁的事情”[6]。“好的生活”最初来自于家庭，伴随着人类社会组织的出现，尤其是国家的出现，家庭不一定能满足人的所有生活需求，因此个人需要从社会或国家中来获取，来自于家庭之外的满足或获取便是社会福利。福利有广义与狭义之分。广义的福利是由政府支持或提供给所有个人的公共服务与产品，涉及个人生活的各个方面，旨在提高个人生活质量；而狭义的福利则是面向弱势全体，提供某些方面的救助与支持。

民生一词，最早出现在《左传·宣公十二年》中，“民生在勤，勤则不匮”，主要是指人民的生活。虽然“民生”与“福利”是两个词汇，但本质上二者有相通之处，即都是指涉人民的福祉，民生和福利的指涉非常广泛，具体内容历来为学界所争论。张香云认为民生包括居民收入与分配公平、教育文化发展水平、社会保障水平、公共服务水平、生存环境及安全水平五个方面。[7] 北京市统计局民生统计课题组指出民生包括就业收入、福利保障、文化教育、健康医疗卫生、居住交通、社会安全、资源环境七个领域。[8] 全国人大财经委课题组列出了居民生活、生态环境、社会环境和公共服务四个方面。[9] 综合来说，我国的民生主要包括收入支出、就业、社会保障、教育、医疗卫生、住房、文化体育、社会安全、公共服务和人居环境十个方面。[10]

在中国，现代意义上的民生概念，由孙中山先生提出。1894年，孙中山在《上李鸿章书》中提出“民生”概念，1905年则提出了“民族、民权、民生”三大主义，到1924年，孙中山先生对民生做了完整的界定。[11]1924年1月23日，他在《国民政府建国大纲》中强调：“建设之首要在民生。故对于全国人民之食衣住行四大需要，政府当与人民协力，共谋农业之发展，以足民食；共谋织造之发展，以裕民衣；建筑大计划之各式屋舍，以乐民居；修治道路、运河，以利民行。”[12]

中国共产党人进一步丰富了“民生”的内涵。1938年，毛泽东拟订“新三民主义共和国”建国方案，在《论新阶段》的报告中提出要建立一个“三民主义共和国”，“这个国家是一个民生主义的国家……一句话，使人人有衣穿，有饭吃，有书读，有事做”。[13] 毛泽东之后的历代领导人，结合国际国内发展形势，不断丰富民生内容，形成了特色社会主义民生的内涵。

刚刚召开的党的十九大对民生做了系统阐述，十九大报告指出“增进民生福祉是发展的根本目的……在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，确保国家长治久安、人民安居乐业”，“到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会”，“人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。[14] 人民的生活状况、人民的幸福，是民生最本质最核心的内涵。

以人为本、注重民生的发展理念，指示当代政府将积极保障和改善民生作为职责和使命。政府保障和改善民生的基本途径就是发展基本公共服务。公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。包括：国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、环境保护、基础科技、文化娱体、一般公共服务等。而基本公共服务是指保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务，非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本条件与基本福利水准。[15]

过去，由于城乡二元分割的社会福利体系以及户籍制度的制约，生活在同一个城市中的居民，很难享受到同等的公共服务。近年来，随着经济社会的发展及进城务工人员各项权利重视程度的提高，破除旧的社会体制机制的约束，保障社会公正，让城乡居民享受改革发展的红利，实施惠及更多人口、更加公正的社会福利制度，推进基本公共服务均等化成为各级党委、政府的重要工作目标。[16]

（二）建立适度普惠型民生福利体系

民生福利体系分为两种模式，一种是选择型福利模式，一种是普惠型福利模式。选择型的福利模式一般面向特定的群体，提供特定方面的福利，如我国的低保制度和残疾人保障制度，只面向满足特定条件的部分人群；而普惠型福利是面向所有的群体。过去一段时间，由于经济发展水平所限，我们的民生福利制度更多的是选择型或者是“补缺型”福利制度，重视对弱势群体生活的兜底保障，随着中国特色社会主义事业的推进，这一制度已经无法满足人民群众日益增长的福利需要，同时中国经济快速发展也逐步为提高福利水平奠定了财政基础，我国的民生福利制度也逐步从“补缺型”向“适度普惠型”转变。

什么是适度普惠？王思斌认为，适度普惠型社会福利是向全体国民提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利，具有广覆盖、适度性的特点。[17] 彭华民提出，普惠型社会福利是指国家提供社会福利普及具有公民权的每个社会成员，是满足国民需要、提高公民能力的方式。[18] 戴建兵等则认为适度普惠型社会福利是从补缺型社会福利向全面普惠型社会福利转变的一个中间形态，它与不发达的社会发展程度相联系。[19] 刘敏系统总结了适度普惠型社会福利的特征：（1）适度普惠化，服务对象范围扩大；（2）城乡一体化，城乡社会福利发展水平差距不断缩小；（3）机会均等化，具有特定的公民权的人都能享受社会福利，且享受的基本是均等的；（4）福利多元化，涵盖基本生活、社会保障、就业、医疗卫生、住房和社会服务等多元福利服务；（5）福利水平适度，与特定经济社会水平相适应，属于广覆盖、保基本、多层次、可持续的适度福利模式。[20]总之，适度普惠型社会福利模式是国家采取的阶段性战略措施，内容会随着时代而变化。

在积极推进普惠性民生福利体系建设方面，深圳以强烈的担当精神，探索适度普惠的民生发展之路，不断拓展民生福利的内容和覆盖面。经济特区发展的过程，就是将民生福利的内涵和覆盖面不断拓展，使更多的民生福利惠及更广泛市民的过程。

2006年，深圳市“十一五”期间规划的“新型社会福利体系”，制定了以下指标：“实施‘儿童福利设施建设蓝天计划’、养老机构的老年床位数每千名老人24 张以上、社区居家养老服务覆盖面占老人的15%以上、每个社区拥有一家星光老年之家。”[21]“十一五”期间，深圳累计投入1422 亿元用于改善民生。[22] 就业方面，城镇居民登记失业率控制在3%以内，零就业家庭户数保持动态归零。社会保障体系方面，深圳已经在全国率先实现“全民医保”，社会福利、社会救助和优抚安置三大体系基本建立。教育方面，高等教育发展规模和层次继续提升，基础教育均衡化取得进步，每年解决约50 万非深户籍学生的就学问题。医疗卫生方面，全市医疗机构总数增长68.8%，健康服务网络实现全覆盖。社会组织和社工方面，社工和义工队伍建设走在全国前列，建立了社会组织培育实验基地，建立向社会组织购买服务机制，推动社会组织探索承接政府职能和工作事项，促进社会组织在社会建设和社会管理中发挥越来越重要的作用。

“十二五”期间，全市财政安排优先支持民生事业，五年内在深圳累计投入5000亿元来改善民生，年均增长22.6%。民生福祉不断增进。社会保障体系日益完善，最低生活保障标准和最低工资标准均居内地大中型城市最高水平，社会保险参保人数大幅增长；率先构建多层次住房保障体系。积极推进基本公共服务全覆盖和均等化，在36个领域实现“同城人、同待遇”。教育事业发展取得突破，成为广东省推进教育现代化的先进市，率先达到国家义务教育发展基本均衡标准。医疗卫生事业加快发展，医疗基础设施不断完善，公立医院管办分离、医药分开改革取得重大进展，养老等事业稳步推进。

近年来，深圳市积极利用现有的经济发展条件和没有城乡分野的人口条件，积极发展福利事业，扩大民生福利的受益范围，并不断增加财政投入，确保深圳所有的儿童、老年人等重点群体享受到公平公正的社会公共服务。2015年，时任深圳市委书记马兴瑞在深圳市第六次党代会上所做报告中提出，要将深圳市建成更高质量的民生幸福城市。2016年，深圳市“十三五”规划纲要，将建设更高质量的民生幸福城市作为未来五年深圳的发展目标，牢固树立以民为本的执政理念和价值追求，实现全体市民共建共享、包容发展。全面实现基本公共服务均等化，努力让群众享有更优质的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗、更舒适的居住条件、更优美的生态环境、更有品质的文化服务，[23]民生保障水平居全国前列，使群众对美好生活的向往不断变成现实。