一 农村公共品供给现状分析

社会公共服务的重要有机组成部分之一是农村公共品和服务，理所当然这是政府的重要职能，相应地，也是我国公共财政的重要服务领域。农村公共品供给的主要主体是政府，自然而然，农村公共品供给就需要以政府的公共财政作为物质保障基础，于是，可以按照财政支出的规模与结构作为衡量农村公共品供给水平的标准。本部分主要基于财政视角，利用统计数据，从农村公共品供给规模、供给结构、区域差异、城乡差异、国际差异五个方面分析农村公共品的供给状况，为国家政策的制定提供事实依据。

（一）农村公共品供给规模

随着社会经济的不断发展与政府职能范围的不断扩大，国家财政对公共品的支出范围也相应地不断丰富和发展。进入21 世纪，特别是2003年以来，我国财政“三农”支出力度和支农惠农政策力度不断加大，国家财政从规模和结构上都加大了对农村公共品的支出力度，我国农村公共品供给水平迅速提高。

1.农村公共品投资总量逐年增加，但占国内生产总值的比重却徘徊不前

政府是农村公共品的供给主体，其供给资金主要来源于国家财政资金，其他资金来源较少。表2-1提供了我国进入21 世纪以来国家财政支出及占国内生产总值（GDP）或国民生产总值（GNP）比重的情况。

由表2 -1 可知，国家财政支出总额逐年增加，由2000 年的15886.5亿元增加到 2013 年的 140212.1 亿元，年均增长率为18.24%，可见增长速度之快；从增长速度来看，2000—2013 年，我国财政支出的增长速度呈现出下降—上升—下降的趋势，2000年的增长速度为20.5%，2003 年降到谷底（11.8%），之后上升，2008年达到25.7%，增长速度最快，2013 年的增长速度最慢，为11.3%（见图2-1）。虽然我国的财政支出总额逐年增加，且增长速度较快，但与世界水平相比，仍处于较低的水平状态。我国财政支出占GDP（GNP）的比重整体呈上升趋势，但是比重偏低，直到2009年才超过20%，2013 年还未达到25%，而美国、澳大利亚、德国、俄罗斯等国的财政支出占GDP的比重在1996 年时就已经超过了25%，同时经济建设支出在政府财政预算支出中占了较大比例。由此可见，我国财政支出水平还较低，这主要是与我国现行的财政体制有关，这将不利于社会经济持续、稳定、健康的发展，更为重要的是会制约公共品的供给总量和供给水平。

我国公共服务的支出规模随着财政支出规模的不断扩大而呈现出逐年扩大的趋势。图2 -2 提供了2007—2013 年我国财政一般公共服务支出及其增长速度情况。从总量上来看，国家财政对于公共服务的支出呈增长趋势，2007 年为8514.24 亿元，2011 年突破1万亿元，2013年达到13755.13亿元，2013年的支出额是2007年的1.62倍；从增长速度来看，2008 年公共服务支出的增长速度为15.05%，2009年大跌，为 -6.45%，也是唯一出现负增长的年份，2010年开始回升，2011 年达到最大速度17.68%，之后又跌落，2013年降为8.3%，波动幅度较大。虽然我国财政一般公共服务支出额呈现出逐年增加的态势，但占财政支出和占GDP的比重却呈下降态势。2007 年，公共服务支出占财政支出和占GDP的比重最高，分别为17.1%和3.2%，之后开始下滑，公共服务支出占财政支出的比重在2013 年降到最低点，为9.81%，而公共服务支出占GDP的比重在2011 年降到最低点，为2.32%（见表2 -2）。这表明，虽然我国公共服务的支出规模不断扩大，但其供给总量仍然偏低，无法满足我国当前迅速增长的公共服务需求，这又会对我国经济社会的发展产生阻碍作用。

改革开放以来，国家对农业给予了高度的重视，加大了对农业的投入，特别是进入21 世纪以来，国家财政用于农业支出的力度不断加大，但与农业发展的需求相比仍显不足。从总量上来看，1978—2012年，国家财政用于农业的支出在整体上呈现逐年增加的趋势，由150.66亿元增加到12286.6 亿元，其中从1998 年开始超过 1000 亿元，2011 年和 2012 年超过 1 万亿元，分别达到10497.7亿元和12286.6 亿元，年均增长率为13.82%（见表2-3）。从支出比重来看，国家财政用于农业支出的比重在整体上呈现下降趋势，但下降幅度较小，围绕在10%左右波动，其中1979 年的支出比重最高，为13.6%，支出比重最小的年份是2003 年，仅为7.12%（见表2-3 和图2 -3）。从增长速度来看，农业支出的增长速度呈现出波动性，且波动幅度较大，其中波动幅度最大的年份出现在1981年和1998年，同时也是农业支出增长率最低与最高的年份，1981年农业支出的增长率为 -26.5%，降到最低点，这一指标在 1998 年为 50.68%，达到最高点，此外，在 1980 年、1999年、2008年的增长波动幅度也较大（见图2 -3）。由此可见，我国财政用于农业的支出总额在不断增加，但占财政支出的比重偏低，不能满足农业发展的需要。

2.主要农村公共品的供给规模

在上述对农村公共品供给规模进行分析的基础上，继续对主要类型的农村公共品的供给规模进行分析，在此主要以农村基础教育、农村医疗卫生、农田水利设施、农村社会保障为例进行说明。

（1）农村基础教育。教育是民族振兴的基石，在社会主义新农村建设、城乡一体化新格局形成等方面发挥着基础性、全局性、先导性的重要作用。2000年以来，国家对农村基础教育给予了关注，投入了大量的财力、物力和人力，实现了农村免费义务教育。

进入21世纪，国家财政对农村基础教育经费投入呈现逐年增长的趋势，2001—2011 年，财政性经费由759 亿元增加到5955.8亿元，年均增长率为22.88%，其中，预算内农村基础教育经费投入也呈现出逐年增长的态势，同期由738.7 亿元增加到5582.9 亿元，年均增长22.42%，其占财政性农村基础教育经费的比重一直徘徊在95.6%左右（见表2-4），可见，财政性农村基础教育经费投入增长速度较快。财政性农村基础教育经费占财政支出的比重在5%上下波动，这一指标在2001年为4.02%，之后逐年上升，2008年达到最高，为5.72%，之后又有所下降，2011 年降为5.45%。财政性农村基础教育经费占GDP的比重呈逐年上升趋势，这一比重2001年为0.69%，2007年突破1%，为1.07%，2011年上升到1.26%（见表2-4）。

由表2-4可见，国家财政对农村基础教育经费支出规模在不断扩大，农村基础教育经费长期不足的瓶颈在一定程度上得到缓解，农村基础教育质量有所提高。截至2013年年底，我国农村共有小学和初中的学校数量分别为140328所和18470所，在校学生数分别为3217.04万人和814.53 万人。由于人口出生率的下降，小学和初中在校学生数呈下降趋势，而我国财政教育经费却在逐年增加，分摊到人头上，人均教育经费数量呈现较快增长。截至2011年年底，农村小学和初中的专任教师数量分别为244.3万人和85.7万人。

（2）农村医疗卫生。医疗卫生服务体系是保障公民生命健康的基础，是一项重要的公共服务内容。农民的生命健康状况与农村医疗卫生服务直接相关，已成为制约农村经济发展与农民脱贫致富的主要影响因素之一。2000年以来，国家给予了农村医疗极大的关注，不断加大对其的投入力度，加之新型农村合作医疗制度的实施，农村医疗卫生条件和环境在一定程度上得到改善，农民“看病难”“看病贵”的状况得到缓解，推动了农村医疗卫生事业的发展。

进入21世纪以来，随着国家财政投入力度的不断加大，农村的医疗状况得到了较大的改善。截至2013 年年底，共建有乡镇卫生院37015个，乡镇卫生院床位数113.65 万张，每万农业人口乡镇卫生院床位数12.97张，这两个指标值分别是2000 年的1.55 倍和1.62倍；共有村卫生室648619 个，乡村医生和卫生员108.11万人，每万人拥有农村卫生技术人员36人。

我国自从2003年开始试点推行新型农村合作医疗制度以来，农村有病不治疗、大病拖延的现象普遍减少，农民参合积极性较高，主要表现为参合人数、参合率、人均筹资额均呈现出逐年攀升的趋势。2004—2013年，参合人数由0.8亿人增加到8.02亿人，增长了10倍，其中2010 年参合人数规模最大，为8.36 亿人；新型农村合作医疗制度的覆盖面不断扩大，同期，参合率由 75.2%上升到98.7%，人均筹资额由50.36 元增加到370.59 元，增长了7.36 倍（见表2-5）。在农民参合积极性不断增长的同时，新型农村合作医疗制度的受益度也在不断扩大，主要表现为当年基金支出规模和补偿受益人数呈现出逐年增加的态势，当年基金支出规模由2004年的26.37亿元增加到2013 年的2909.2 亿元，2010 年开始超过1000 亿元，年均增长率为68.64%，这一增长速度是很高的；补偿受益人次由2004年的0.76 亿人次增加到2013 年的19.42 亿人次，增加了18.66亿人次，年均增长率为43.34%（见表2-5和图2-4）。

（3）农田水利设施。水利是农业的命脉。农田水利设施属于准公共品范畴，是提高农业综合生产能力、抵御自然灾害的强有力手段，在农业生产中发挥着至关重要的作用。

2008—2011年中央“一号文件”将农田水利设施建设作为重点投资领域，加大了对农田水利设施建设的投资，凸显了国家对农田水利设施建设的重视。图2-5 提供了1990—2013 年我国农田的有效灌溉面积及其增长率情况。由图2 -5 可知，我国农田的有效灌溉面积呈稳步增长的态势，由1990 年的47403.1 千公顷增加到2013年的63473.3千公顷，增加了16070.2千公顷，年均增长率为1.28%。由此可见，我国农田水利设施建设投资资金的不断增长，较大地改善了农田水利设施状况，农田有效灌溉面积不断增加，目前我国农田的有效灌溉面积在世界范围内居于首位，进而，灌溉面积占全国耕地面积不到一半（48%），然而在全国总量的比重中，却产出了75%的粮食与90%以上的经济作物，在历史上，粮食等农产品供给实现了重大突破。

1990—2011年，我国农田旱涝保收面积和机电排灌面积均呈现出稳定的增长态势。如表2-6所示，旱涝保收面积由1990 年的33638.55 千公顷增加到 2011 年的 43383.4 千公顷，增加了9744.85千公顷，年均增长率为1.22%；同期，机电排灌面积由27148.33千公顷增加到41464.7 千公顷，增加了14316.37 千公顷，年均增长率为2.04%，比旱涝保收面积年均增长率高出0.82个百分点。

（4）农村社会保障。农村社会保障制度关乎农民的切身利益，也与农村社会的稳定及全面健康发展紧密相关，在经济社会发展中起着“稳定器”和“调节器”的作用，对于缓解农村贫困、稳定农村发展等具有重要的意义。

2003 年以来，我国对于农村社会保障事业给予了关注和重视，农村社会保障事业财政支出呈逐年上升的态势。1995—2011年，农村社会救济费呈现出稳定的增长态势，1995 年农村社会救济费仅为3 亿元，2000 年增加到8.7 亿元，翻了将近两番，2006年开始超过100 亿元，为147.8 亿元，2011 年达到838.96 亿元，2011 年农村社会救济费是1995 年的280 倍，是2000 年的96.4倍，2000—2011 年的年均增长率为51.5 %（见图2 -6）。1995—2011 年，自然灾害救济费呈先上升后下降的趋势，1995 年为23.5 亿元，2000—2007 年均未超过80 亿元，2008 年一跃上涨到609.8 亿元（这主要是因为2008 年发生了汶川大地震、雪灾等自然灾害，国家财政拨付大量救灾物资等），2009 年下降为199.2亿元，2010 年上升到 237.18 亿元，2012 年为 128.7 亿元，2000—2011 年年均增长率为12.5 %，比农村社会救济费的增长速度低39 个百分点。

1995—2011年，在农村社会救济费呈现出稳定的增长态势的同时，其占民政事业费支出的比重在整体上呈上升趋势，但所占比重仍偏低，1995年这一指标值为2.9%，2005年超过10%，达到11.1%，2011年达到26%；同期，自然灾害救济费呈先上升后下降的趋势，其占民政事业费支出的比重在整体上呈下降趋势，1995 年这一指标值为22.7%，1996 年开始下降，2008 年大幅度回升，达到28.4% （这主要是因为2008年发生了汶川大地震、雪灾等自然灾害，国家财政拨付大量救灾物资等，自然灾害救济费2008 年达609.8 亿元，因此其占民政事业费支出的比重较高），2009 年出现大幅回跌，跌至9.1%，2010年继续下降，降为8.8%，2011年降低至4%（见图2-7）。由此可见，虽然农村社会保障事业费支出在逐年增加，其中农村社会救济费占民政事业费支出的比重在整体上呈上升趋势，而自然灾害救济费占民政事业费支出的比重在整体上呈下降趋势，但从财政支出规模来看，同时与农村不断增长的需求相比，农村社会保障事业费支出仍显不足，占财政支出的比重仍偏低。

我国于2009年开始试点实行新型农村社会养老保险制度，从实行情况来看，农民参与新型农村社会养老保险制度的积极性较高，这项制度为农民的养老提供了可靠的保障。2010 年和2011 年我国新型农村社会养老保险参保人数分别达到 10276.8 万人和32643.5万人，达到领取待遇年龄的参保人数分别为2862.6 万人和8921.8万人，分别占到了参保总人数的27.86%和27.33%，基金支出额分别为200.4亿元和587.7亿元。

（二）农村公共品供给结构

公共服务按性质可划分为社会性公共服务（如教育、医疗、社会保障等）、经济性公共服务（以政府投资为主）、维护性公共服务（如行政管理、国防等）三类。

如前所述，随着我国财政支出规模的逐年扩大，国家财政用于公共品的支出规模也呈现出逐年扩大的趋势，但从其结构上看，农村公共品的供给结构不尽合理，主要表现为社会性公共服务支出（比重）不足（偏低），而经济性支出比重过高。表2 -7提供了我国2007—2013 年财政支出构成情况。由表2 -7 可知，财政用于各类公共品的支出呈现出逐年攀升的态势，如国家财政用于交通运输的支出由2007 年的1915.38 亿元增加到 2013 年9348.82 亿元，增长了近4 倍，年均增长率为30.24 %，在各项财政支出中增长速度最快；对于教育而言，2007—2013 年，财政支出由7122.32 亿元增加到22001.76 亿元，翻了两番，年均增长率为20.68 %，在各项财政支出中增长速度处于中等水平，比交通运输财政支出增长速度低了近10 个百分点；对于一般公共服务，同期，财政支出由 8514.24 亿元增加到 13755.13 亿元，年均增长率为8.32 %，在各项财政支出中增长速度最慢，远低于财政交通运输支出的增长速度。

从财政支出构成比例来看，2007—2013 年，国家财政用于医疗卫生、教育、农林水事务、交通运输的支出占财政支出的比重在整体上呈现上升趋势，一般公共服务、国防、公共安全财政支出比重呈现下降态势，科学技术财政支出比重呈现出先升后降的趋势，文化体育与传媒、社会保障和就业、环境保护财政支出比例变动幅度很小，基本持平，分别在1.8%、10%、2.4%上下浮动。同期，财政支出构成比例先后次顺依次大概是：教育＞一般公共服务＞社会保障和就业＞农林水事务＞国防＞公共安全＞交通运输＞医疗卫生＞科学技术＞环境保护＞文化体育与传媒（见图2 -8）。由此可见，教育、社会保障和就业等财政支出比例较高，这主要是因为进入21世纪，国家对其给予了高度重视，投入了大量的财政支出，不断改善其状况；国防、公共安全、交通运输等财政支出比重处于中等水平；医疗卫生、环境保护等财政支出比重偏低，因此，从长期看，政府应不断调整并优化财政支出结构，将有限的公共财政资源优先用于教育、医疗、社会保障等方面，逐步提高社会性公共服务支出的比重，不断缩小经济性公共服务支出的比重，促使国家发展和民生关系的改善，推动社会经济稳定健康持续发展。

另外，本研究在此以我国水利基本建设投资结构为例来进行说明。我国水利基本建设主要包括四个方面，即防洪工程、水资源工程、水土保持及生态工程、水电及其他专项，其中，国家财政主要以防洪工程和水资源工程建设（“南水北调”工程加大了其投资力度）为主。近年来，中央“一号文件”都明确指出“三农”问题的重要性，强调要加强解决“三农”问题，加大了与“三农”问题密切相关的民生工程投资力度，逐渐弱化了对防洪工程的投入，加大了其他项支出，但用于水土保持及生态环境建设的支出一直较少，且投资力度很小。从水利基本建设构成上看，国家财政用于各类水利基本工程建设的支出总体上均保持了快速增长的趋势，但各类工程建设财政支出之间存在着明显的差异，即国家财政主要以防洪工程和水资源工程建设为主，而对水土保持及生态工程、水电及其他专项工程的投资较少。如图2 -9所示，2002—2013 年，国家对于防洪工程、水资源工程、水土保持及生态工程、水电及其他专项的投资额整体上均呈现出增长的态势，如防洪工程投资额由481.2 亿元增加到1335.8 亿元、水资源工程投资额由247.5 亿元增加到1733.1 亿元（水资源工程投资额翻了六番），而水土保持及生态工程投资额仅由25.7 亿元增加到102.9 亿元，但其占水利基本建设投资的比重变化趋势差异较大，具体而言，防洪工程投资比重呈现下降趋势，水资源工程投资比重呈现上升趋势，水电及其他专项投资比重居于防洪工程和水资源工程投资比重之后，呈现出波动性，水土保持及生态工程投资比重最小，且呈下降趋势。由此可见，我国水利基本建设投资结构不尽合理，需不断调整和优化其结构，推动农村、农业的快速发展。

究其原因，造成农村公共品供给结构不合理的原因主要是供给决策机制不合理。目前我国农村公共品供给呈现出四大趋势，主要表现为：第一，愿意投资兴建时间短、易出政绩、成效快而好的公共品或公共服务设施，而不愿意投资时间长、不易出政绩、见效慢且具有挑战性的公共品或公共服务设施；第二，对于准公共品而言，如镇村的自来水饮用工程、村内与村村道路建设、环境卫生、小型农田水利设施等，往往会集中各方力量大力搞好建设，而对于那些全国性的且具有很强外溢性和外部性的纯公共品非常不愿意投资和提供；第三，愿意投资那些形象工程、政绩工程的公共服务设施，因为这些公共服务设施具有看得见、摸得着和形象代表意义的特征，而对于那些软性公共品和服务，如农村清洁能源、农业科技推广与培训、农村信息设施、农村综合发展规划等不愿意投资和提供；第四，对于新建公共项目愿意投资，而对于维修存量公共品和服务不愿意提供。这四大投资趋势直接导致了农民急需的公共品（如大型农田水利设施等）供给严重短缺，如基础教育等涉及农村可持续发展的公共品供给严重匮乏，而农民较少需求的公共品（如农贸市场等）或与政府政绩密切相关的公共品存在严重的供给过剩现象，如农村基础教育、医疗卫生、道路等农民急需的公共品与政府提供的公共品（如通信、电力等）之间，存在着较为严重的结构性失衡和供求失衡问题（胡华，刘毅，2006）。农村公共品供给结构的不合理会对其供给质量、规模、农村经济发展等产生影响，也会对社会主义新农村建设目标的实现产生一定的阻碍作用。

（三）农村公共品供给区域差异

我国各地区由于资源、历史等原因所形成的地区差异，导致区域经济出现非均衡发展，导致各地区经济实力及其财力也出现了巨大的差异，最终致使各地区之间农村公共品供给出现较大的差异，即非平衡性发展趋势。东部地区财政实力雄厚，经费充裕；中西部地区经济发展缓慢，财政实力薄弱，经费不足，公共财政资源短缺，于是，在农村公共品供给水平上，东部地区要高于中西部地区，但区域差距有缩小的趋势。本研究在此以水利基本建设和农村社会保障为例来说明。

我国水利基本建设投资表现出明显的地区差异，东部地区水利设施发展较快，而中西部地区发展缓慢，但进入21 世纪后，国家弱化了对东部地区的投入力度，而加大了对西部地区水利基本建设的投入力度，投资额呈快速增长趋势，2007—2013 年年均增长率为29.4%。2002年，西部地区这一指标投资和比重分别为238.1亿元和29.1%。2007 年，西部地区的这两个指标分别为292.6 亿元和31%，分别比东部地区低79.5 亿元、8.4%；2013 年，西部地区的这两个指标分别为1373.2 亿元和36.5%，分别比东部地区和中部地区高出256 亿元、317.2 亿元和6.8%、8.4%（见表2-8）。2007—2013年，东部地区水利基本建设投资比重由39.4%下降到29.7%，西部地区呈增长态势，由31%上升到36.5%。由此可见，近年来，西部地区水利基本建设投入力度不断加大，农田水利基础设施得到了较快的发展，为农业生产、农村经济发展奠定了坚实的基础。

进入21 世纪，随着国家对中、西部地区投入力度的不断加大，中、西部地区农村社会保障事业费快速增加，农村社会保障事业全面发展。如图2 -10 所示，2001—2011 年，东、中、西部地区的农村社会救济费均呈现出增长趋势，特别是西部地区的增长势头迅猛。西部地区农村社会救济费由2001 年的2.1 亿元增加到2011 年的376.42 亿元，年均增长率为68 %，增长速度很快；中部地区农村社会救济费由2001 年的1.8 亿元增加到2011 年251.51亿元，年均增长率为64 %，增长速度低于西部地区4 个百分点。2011 年，东部地区的农村社会救济费是211.03 亿元，中部地区这一指标值为251.51 亿元，西部地区为376.42 亿元，西部地区农村社会救济费分别是东、中部地区的1.8 倍和1.5 倍。同期，东部地区农村社会救济费占全国的比重呈现快速的下降趋势，由64.2 %下降为25.15 %，而中部地区和西部地区所占比重整体上呈现出增长态势，中部地区比重由16.5 %增加到29.98 %，其中2008 年的比重最高，为 35.2 %；西部地区比重由19.3 %增加到44.87 %。由此可见，虽然东部、中部、西部地区农村社会保障事业费具有明显的差异，但差异逐步缩小，这有利于区域经济社会的协调发展。

（四）公共品供给城乡差异

长期以来，由于城乡二元经济结构体制的影响，国家将有限的公共财政资源更多地投向了城市和工业，用于农村的却很少，致使我国国民收入与社会利益分配格局处于非均衡状态，同时由于城乡有别的公共服务供给制度的实施，最终造成城乡在公共品供给上存在明显的差异，换句话说就是，城市居民与农村居民享受着不同级别的公共服务，城乡差距明显。具体表现是：城市居民享受的公共品全部由政府提供，便利的交通、高质量的教育和医疗服务等，而农村居民享受的公共品大多是由农民通过筹资的方式提供，落后的交通、低水平的教育和医疗服务、恶劣的居住环境等。近些年，随着我国对“三农”问题的关注，财政资金不断地向农村倾斜，使原来的状况有所改变，但从投资总量和相对量上来看，都是比较低的。本研究在此主要以医疗卫生服务和社会救助体系为例进行说明。

从卫生费用总量上来看，农村远低于城市，并且呈现出不断扩大的趋势。从卫生费用总量来看，1990—2009 年，城市卫生费用呈现快速增长的态势，而农村卫生费用增长缓慢，1990 年城市和农村的卫生费用分别是396 亿元和351.39 亿元，城市卫生费用是农村的1.13倍，之后差距逐步扩大，2007 年城市卫生费用是农村的3.45倍，差距最大，2008年和2009年有所缩小。从城乡卫生费用占总费用比重看，同期，城市卫生费用比重总体上呈现上升趋势，而农村卫生费用的比重却呈现下降态势，城市卫生费用比重在2007年高达77.5%，相应地，农村卫生费用在2007 年的比重最低，为22.5%，也是城乡差距最大的（见图2 -11）。从人均卫生费用来看，1990—2013年，城市和农村的人均卫生费用均呈逐年攀升的态势，但城市和农村之间的差距仍较大，1990 年城市和农村的人均卫生费用分别为 158.8 元和 38.8 元，农村为城市的24.4%，2007年农村人均卫生费用仅为城市的23.6%，2013 年为39.4%（见表2-9），整体上看，农村人均卫生费用水平仅为城市的30%左右。这说明，较少的城市人口拥有较大比例的卫生资源，城乡之间失衡严重，导致城乡之间差距不断扩大。

图2-12提供了2005—2013 年我国城市和农村的最低生活保障及“五保”人数情况。如图2-12所示，就城市最低生活保障人数而言，低保人数由 2005 年的 2234.2 万人减少到 2013 年的2064.2万人，其中，2008 年增长率最高，为2.8%，2010—2013年呈现出负增长，最低降到-5.9%。就农村最低生活保障人数而言，同期，低保人数由825万人增加到5388 万人，其中2007 年的增长率最高，达到123.9%；农村“五保”供养人数由2005 年的300万人增加到2013年的537.2 万人，其中2010 年的“五保”人数最多，为556.3万人。

图2-13提供了2002—2013 年我国城市和农村的最低生活保障资金及增长速度情况。如图2-13所示，就城市最低生活保障资金而言，低保资金由2002 年的108.7 亿元增加到2013 年的756.7亿元；低保资金虽然逐年增加，但是其占全国低保资金的比重却呈现下降趋势，由93.9%下降到46.61%；城市低保资金增长率呈波动化趋势，其中，2008 年增长率最高，为41.8%，2012 年增长率最低，仅为2.2%。就农村最低生活保障资金而言，同期，低保资金由7.1亿元增加到866.9亿元；农村低保资金逐年增加，上升速度较快，同时其占全国低保资金的比重也呈上升态势，由6.1%上升到53.39%；农村低保资金增长率也呈波动化趋势，基本上呈倒“U”型状态，其中，2007 年的增长率最高，达到150.8%，2008年的增长率也超过 100%，达到 109.6%，2012 年增长率最低，为7.5%。

2013年全国城市和农村的生活保障平均标准分别为373 元/人·月和2434元/人·年，全国城市和农村的生活保障补助水平分别为264元/人·月和116元/人·月。

（五）农村公共品供给国际差异

长期以来，我国财政收入一直处于不断萎缩的状态，所以这也造成了国家财政用于农村公共品的支出也是有限的，导致我国农村公共品供给水平与国际水平之间存在较大的差距。

“十五”期间，我国财政用于公共品的支出比例大约保持在50 %，在整体上呈逐年递减的趋势，但缩小的幅度较小，2006年国家财政用于公共品的支出占财政支出的比例为 50.83 %。而发达国家和部分发展中国家，财政用于公共品的支出占财政支出的比重都在60 %以上，最高的是泰国，达到81.78 %（见表2 -10）。这表明，我国财政用于公共品的支出水平还比较低，与我国居民不断增长的公共服务需求相比，两者之间的矛盾更加尖锐。

从总体上来看，我国公共服务财政支出水平还很低，与国际差距较大，发达国家在收入保障、社会保障、医疗卫生等公共服务方面的财力均超过60%。具体来说，在教育上，我国财政性教育经费支出占GDP的比重偏低。财政性教育经费占GDP的比重为4%是世界衡量教育水平的基础线。然而，我国直到2012年才实现4%这一目标，2012 年 GDP 比重为4.28%，2011 年为3.93%，这一水平还远低于世界平均水平。比如，发达国家如美国、澳大利亚等达到4.8%，欠发达国家如哥伦比亚、古巴等达到5.6%。

在医疗卫生方面，我国的支出水平也远低于世界平均水平。从人均医疗卫生支出情况看，美国、德国、日本等发达国家远远高于我国的水平，如日本在2000年、2006年和2007年此项指标的支出额分别为2298美元、2242美元和2237美元，相比之下同期我国人均支出仅为17 美元、38 美元和49 美元。从医疗卫生支出占 GDP的比重来看，我国的这一比重比较低，2000 年为4.6%，2007 年降到4.5%，远低于美国、德国、加拿大等国家的水平，甚至比埃及的水平还要低，埃及在2000年、2006年和2007年的这一比重分别为5.6%、6.3%、6.3%（见表 2 -11），也高于我国 2013 年5.57%的水平。