三 中国养老保险的财政可持续性及改革对策
1.养老保险的财政可持续性危机的表征和成因
从官方数据来看，截至目前，除一些人口外流严重、人口老龄化程度较高的省份外，城职保并未出现整体上的收不抵支现象。[38]但必须注意到在基金收入中有一部分来自财政补贴。以2016年为例，全年城职保总收入43310亿元，其中含各级财政补贴8004亿元，基金总支出38052亿元。扣除财政补贴后，城职保亏空2746亿元。[39]
精算模型是预测中国未来养老金财政缺口的重要工具。Sin使用世界银行的养老金预测软件，计算了中国2001—2075年的养老金缺口，折算为2001年价格后，缺口总量为2001年GDP的95%，在低增长率、低死亡率和高生育率的假定下，这一缺口分别变为2001年GDP的103%、127%和79%。[40]刘学良的精算模型融入了人口迁移，计算结果是从2010年到2050年维持养老金财政平衡所需要的政府补贴规模是57.5万亿元（折现到2010年），相当于2010年GDP的143%。其中，城职保需要的政府补贴为52.3万亿元，占到了总补贴额度的90%。在他的模型中，城职保从2023年起收入少于支出，2029年耗尽结余资金，开始需要财政补贴。[41]马骏的测算时间段为2012—2050年，得出此时段内社会统筹账户的缺口为2011年GDP的69%。[42]王晓军和米海杰的测算结果为统筹账户在未来30年内不存在缺口，未来50年和70年内累计缺口将分别达到2011年GDP的24%和218%。[43]不同测算之间的差异，源自对人口增长率、劳动力迁移率、工资增长率和经济增长率等参数的预测差异。我们很难评判何种参数设定是正确的，即便是同一学者的预测，也通常会给出不同参数组合的结果。可以得到的综合结论是，中国城职保的社会统筹账户，按照现行缴费和给付制度，在温和的工资增长和目前的人口趋势下，未来会出现大量的资金缺口。
城职保资金缺口的产生，一是由于制度建立时的转轨成本，二是由于当初低估的人口老龄化趋势。
Aaron在其1966年的经典文章中提出，现收现付制下第一代老人是绝对受益的，因为他们并未在年轻时缴纳保险费，却在年老时直接领取了年轻人缴纳的保险费。这一故事在城职保中以更为复杂的方式呈现。[44]1997年城职保建立时，全体职工可以被划分为老人、中人和新人。老人未缴纳过保险费，在制度建立时已经退休。中人在制度建立时已经参加工作，无法缴纳足够年限。新人在制度建立时尚可缴纳足够年限。老人领取的养老金和中人领取的部分养老金，就成为制度的转轨成本。国家并未采取专门措施处理“老人”和“中人”的转轨成本问题，而是决定用年轻人的缴费逐步偿还这一隐性债务，并期望不断扩大的养老保险参保群体能够稀释这一问题。这也造成了最初的个人账户空账，引发了社会各界对中国养老金财政可持续性问题的担忧。[45]王晓军在2000年测算的转轨成本总额大约为3.7万亿元。[46]贾康等也专门测算了“老人”和“中人”形成的隐性债务规模。他们发现，过渡期的隐性债务问题会在2042年终结（所有的老人、中人都不再领取养老金），隐性债务总量折算到2007年为1.08万亿元，每年需要支付的债务数额为300亿—500亿元。[47]
从养老金缺口的规模和“老人”“中人”的隐性债务数额来看，中国养老金财政可持续性问题的主要原因不在转轨成本，而在于人口结构。在长期的计划生育政策、不断攀升的生育成本和逐步转变的生育观念共同作用下，中国总和生育率近20年来一直严重低于更替生育率。2000—2015年，历次人口普查得到的总和生育率一直在1—1.5，老年抚养比则从9.9%上升到14.3%，城职保参保人员中在职职工和退休人员的比例从3.29下降到2.86。[48]董克用和张栋采用联合国《世界人口展望2015》的数据对中国人口结构和养老金财政负担之间的关系做了解读：中国人口将在2030年达到高峰，此后65岁以上老人将进一步增加并在2060年达到最多，此后超高抚养比的状态将一直持续下去。这样的“老龄化高原”态势注定了人口结构对养老金的财政压力是长期的。[49]Sin的预测中，基本情境下2001—2075年的养老金缺口为2001年GDP的95%，而高生育率情境下这一数字则变为79%。[50]王晓军和米海杰的预测中，与高生育率情境相比，低生育率情境下未来50年、75年和85年内养老金支付缺口将分别增加90%、50.67%、42.6%。[51]
2.养老保险财政可持续性危机的解决之道
在现有的统账结合制度内解决养老保险的财政可持续性危机，无外乎在人口结构、退休年龄、缴费规则和领取规则等方面做出调整。如果说养老金的财政平衡是一架天平，一端是费用征缴，另一端是待遇给付，人口结构和退休年龄则是天平的支点。想让给付端明显下沉的天平重新平衡，理论上可以增加缴费、降低待遇、增加年轻人口比例或延迟退休年龄。在目前社保成本过高的舆论共识下，增加缴费几乎没有操作空间；而养老金待遇在十三连涨后也在某种程度上出现了棘轮效应，难以下调。人口结构的调整无法强制，并且从出生到参与劳动力市场至少有20年的时间。2015年年末，中央宣布全面放开二孩生育。[52]根据曾益等的研究，当所有符合“全面二孩”政策的夫妇有50%生育二孩时，中国的养老金危机可以化解。[53]但从2016年和2017年的出生人口来看，二孩生育量远未达到这一比例。[54]因此，延迟退休似乎成为政策工具箱中为数不多的可选工具。中国目前“男职工60岁，女职工50岁，女干部55岁”的退休政策源自20世纪50—70年代的系列法规，[55]已经与目前的人口预期寿命和受教育程度不相匹配，具有较大的政策空间。2013年，中共十八届三中全会提出要研究渐进式延迟退休年龄的政策，[56]目前尚无具体方案，但学界关于延迟退休的讨论已经日趋丰富。
一些学者以保险精算模型为基础，通过调整模型中的退休年龄参数，计算延迟退休对养老金债务规模的影响，但精算模型得到的结果并不一致。曾益等的精算模型表明当男、女退休年龄分别延长至65岁和60岁时，养老金收不抵支和赤字年份将分别推迟14年和23年，但从长期来看仍然无法解决财政可持续性问题。[57]延迟退休能够推迟养老金赤字时代的到来，但无法从根本上解决问题这一观点也得到了另外一些精算模型的验证。[58]但张琴等的模型则发现，延迟退休相比于增加缴费基数等政策，对缓解养老金财政压力作用明显。[59]张熠进一步把延迟退休年龄的效果细分为缴费年限效应、领取年限效应、替代率效应和差异效应，延迟退休对养老金财政的总效果取决于这四种效应的合力，也取决于延迟退休本身的方案选择。[60]精算模型的长处是参数设定细致，短期预测精准，但是缺乏经济主体与政策之间的互动，无法探讨延迟退休可能引起的劳动力市场变动以及因此引发的对养老金财政平衡的影响。另一类研究以宏观经济学的世代交叠模型为基础，刻画个人和企业的经济行为，通过对模型的校准和退休参数的设定观察延迟退休的长期效果。这些研究普遍认可延迟退休对养老金财政压力的缓解作用，但是延迟退休的边际效果通常随着延迟退休年限的增加而递减，存在一个最优的延退年龄。[61][62]除延迟退休对解决养老金财政危机的正面作用之外，研究者们普遍关注延迟退休对劳动力市场可能产生的影响。姚东旻和张熠等分别就产业升级和岗位创造的角度，在理论上证明了延迟退休不会引发失业，甚至会创造就业。[63][64]张川川和赵耀辉则利用1990年、2000年中国人口普查数据和2005年全国1%人口抽样调查数据，证实了老年人就业会提高而非降低青年人就业。[65]但也有理论分析提示了延迟退休政策虽然不会在整体上引发大规模的失业，但对临退休年龄组的就业和福利可能产生负面影响。[66]
除了延迟退休和改变缴费规则或待遇领取规则外，也有一些研究者分析了国有资本收入划拨养老保险这一途径。早在1997年制度建立之初，中央对国有资本收入划拨就有过政策意向，但当时国有企业经营负担沉重，结余利润较低，这一途径不具备现实基础。随着国有企业改革的深入，一大批央企迅速崛起，掌握国民经济命脉，积累了巨额利润。2009年，财政部出台了上市公司部分国有股由社保基金持有的相关条例。[67]2017年，国务院宣布将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构全部纳入划转范畴，划转比例统一为国有股的10%。[68]杨俊和龚六堂率先论证了国有股划拨社保基金的最优比例问题。他们在一般均衡模型中，以经济效率和社会福利的最大化为目标，发现存在最优划拨比例。[69][70]后续研究陆续引入人力资本投资和劳动人口增长等因素，重新寻找最优划拨比例。[71][72]这些理论研究共同指向了国有资本划拨解决养老金财政危机背后的经济原理：划拨本质上是用对资本市场的扭曲替代了延迟退休等政策对劳动力市场的扭曲。这一政策是否是一个明智的选择，取决于对现行经济运行效率的判断。此外，社保基金能否维持稳定的高收益率也是这一政策在实践中能否成功的关键。社保基金的运营模式、投资选择、监管方案等问题已经引起了大量研究者的关注。[73][74][75]