第3章　魏晋南北朝的地方体制：建制调整

1.魏晋南北朝地方建制概况

魏晋南北朝时期，地方实行州、郡、县三级建制。从总体上看，当时的地方建制，处于不断增多的变化之中，其数量变化详见附表。

导致魏晋南北朝地方建制变化的原因有多个方面：

一是由于统治阶级需要以多设州郡的方法来加强对地方的控制和对人民的剥削。

二是由于战争和割据状态导致的分置州郡和侨置州郡。

三是秦汉以来的州郡过大，易于造成地方势力，中央政府也难以管理。

所以，魏晋南北朝时期的地方建制，一直处于不断变化之中。

侨置州郡是魏晋南北朝时期地方建置的一大特色。作为统治者来讲，他们在部分领土失陷之后，仍要在自己保有统治权的区域内划出一部，设置已失陷领土的州、郡、县名，以示不忘自己的统治权和正统性。另外，统治者在自己管辖的区域内侨置州郡，有利于安抚流亡，招徕远方原籍居民；或者是强行迁徙新占领区域的人民后，为了安置迁徙者，缓和与迁徙者的政治冲突而采取侨置手段。作为人民来讲，侨置州郡的设立有利于保存自己的风俗习惯和社会文化传统，易于为人们所接受。所谓侨置，实际上就是采取属人原则而不是采取属地原则来划分行政区域。

魏晋南北朝时期州郡县数量变化表

侨置州郡从三国起就有。“晋世济岷郡，云魏平蜀，徙蜀豪将家于济、河，故立此郡。安帝义熙中土断，并济南。”[62]随着北方少数民族政权的建立，晋室南渡，中原大族，多举族南迁，侨置州郡随之急剧增多。

“魏晋以来，迁徙百计，一郡分为四五，一县割成两三。或昨属荆豫，今隶司兖，朝为零桂之士，夕为庐九之民。去来纷扰，无暂止息。版籍为之浑淆，职方所不能记。自戎狄内侮，有晋东迁，中土遗氓，播徙江外，幽、并、冀、雍、兖、豫、青、徐之境，幽沦寇逆。自扶莫而裹足奉首，免身于荆、越者，百郡千城，流寓比室。人伫鸿雁之歌，士蓄怀本之念，莫不各树邦邑，思复旧井。既而民单户约，不可独建。故魏邦而有韩邑，齐县而有赵民。且省置交加，日回月徙，寄寓迁流，迄无定托。邦名邑号，或难详书。”[63]“晋自中原丧乱，元帝寓居江左，百姓之自拔南奔者，并谓之侨人。皆取旧壤之名，侨立郡县，往往散居，无有土著。”[64]

北朝人则对南朝侨置州郡的做法抨击道：“自南伪相承，窃有淮北，欲擅中华之称，且以招诱边民，故侨置中州郡县。自皇风南被，仍而不改。凡有重名，其数甚众。”[65]

为了解决侨置州郡带来的行政管理问题，东晋成帝咸康七年（341年），开始实行土断政策。《晋书·成帝纪》有“土断白籍”一语。胡三省注曰：“时王公庶人多自北来，侨寓江左。今皆以土著为断，著之白籍也。白籍者，户口版籍也。宋齐以下有黄籍。”[66]但是，土断之后，又有侨置。因之，东晋以后，一面土断，一面侨置，二者交替进行。东晋哀帝时，在桓温的主持下复行土断。

兴宁二年，“三月庚戌朔，大阅户人，严法禁，称为庚戌制。”[67]此次土断较为严厉，彭城穆王后人司马玄隐匿五户，即被桓温弹劾而交付廷尉[68]。安帝义熙九年（413年），刘裕又上书曰：“及至大司马桓温，以民无定本，伤治为深，庚戌土断，以一其业。于时财阜国丰，实由于此。自兹迄今，弥历年载，画一之制，渐用颓弛，杂居流寓，闾伍弗修。王化所以未纯，民瘼所以犹在。……请准庚戌土断之科，庶子本所弘，稍与事著。”安帝准奏，依界土断。到宋武帝永元初年，下诏曰：“诸旧郡县以北为名者，悉除；寓立于南者，听以南为号。”[69]齐高帝时诏司州牧吕安国曰：“郢司之间，流杂繁广，宜并加区判，定其隶属。参详两州，事无专任，安国可暂往经理。”[70]梁武帝时，土断南徐州诸侨置郡县。陈文帝天嘉年间，亦实行土断。

关于魏晋南北朝时期地方建制急剧增加的问题，历史学界多指责其不合理的一面。其实，从管理学的角度看，当时州郡县数量的增加，尚有其合理的一面。管理学界认为，行政机构的设置，有着管理幅度的限制。上级机构所直接指挥和监督的下级机构数目不能过大，一般在三至九个之间。而汉代的郡县制，郡辖县的数量悬殊过大。一个郡下辖县的数量，少则三五个，多则达五十余。通过魏晋时期郡县的分设，一郡一般辖县不过数个，解决了两汉以来个别郡国区划过大的问题。但是，魏晋南北朝时期郡县数量的增加，随之而造成了管理层次过多的新问题。这个问题，只有留待隋唐的统治者逐步解决了。

魏晋南北朝处于长期战争之中，由于军事需要，这一时期兴起了都督制。所谓都督，是一种战略战役的区域划分，类似于后代的军区，但对地方行政不无影响。