2.郡县制

春秋时期，出现了郡和县这两种新型的地方建制。郡和县完全不同于以往的分封制地方体制，成为新型的、适应于中央集权专制的地方政府体制的前身。郡县的出现，是中国地方政治制度的划时代变化。县最早出现于秦武公时。《史记·秦本纪》载：秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初县之”。武公十一年，“初县杜、郑”。厉公二十一年，“初县频阳”。秦武公所伐之邽，即上邽，在今甘肃天水。就在秦武公在上邽、冀设县的同时，楚国灭了权、申、息等小国，在这些地方也置了县。此后，各诸侯国纷纷在所攻占之地设县管辖，到春秋晚期，县已经普遍设立。

郡的出现较县要晚一点，秦穆公时期（公元前659～620年），秦国出现了郡的设置。郡和县相比，出现较早的县相对接近于统治中心区域，而出现较晚的郡则处于边远地区，多与少数民族接壤。如：“魏有河西、上郡，以与戎界边”。秦昭王灭义渠戎之后，“于是秦有陇西、北地、上郡，筑长城以拒胡”。赵武灵王破林胡、楼烦之后，“置云中、雁门、代郡”。燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡”[4]。起初，郡县平级，都隶属于国君，互不统辖，但由于郡比县位置偏远，故人们习惯上视郡低于县。而郡的面积一般比县大，所以到了战国时期，随着兼并战争的进行，郡的地位逐渐开始高于县。

郡和县都是诸侯国新占领地区的统治建制。就其字义来讲，县者，悬也；郡者，裙也。均指依附于中心区域的边远地区。也有人认为，郡者，君长之谓也。清人姚鼐曾说道：“郡之称盖始于秦晋，以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡。如所云阴地之命大夫，盖即郡守之谓也。”[5]

关于郡县地位的变化，《通典》曰：“春秋时，列国相灭，多以其地为县，则县大而郡小。故《传》云：上大夫受县，下大夫受郡。县邑之长曰宰，曰尹，曰公，曰大夫，其职一也。至于战国，则郡大而县小矣。故甘茂谓秦武王曰：宜阳大县，名曰县，其实郡也。”[6]杜佑的这一段话，较准确地反映了郡县地位的变化。需注意的是，杜佑所说的郡县“大”与“小”，只能理解为郡县地位高下的变化，而不能理解为郡县面积的大小变化，否则，就会发生误解。对此，姚鼐认为：“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。”

随着分封制的破坏，郡县不再分封世袭统治者。起初，诸侯国君在新征服的地区派遣官吏驻守，分设郡县只不过是为控制新征服地区所采取的一种权宜措施。后来，郡县则演变成为一种新的地方行政制度。郡县的长官由诸侯国君任免，称为令、守、尹，在诸侯国君的领导指挥下，统辖管理境内事务。这种体制，加强了中央对地方的控制。战国时期，之所以能够在政治上形成中央集权，其基础就是郡县制。因此，应当高度肯定郡县制的产生和发展在中国政治制度史上的进步意义。郡县制取代分封制的本质，是在国家体制中以地域关系取代血缘关系，由部族国家变成疆域国家。

郡县制在刚出现时，其政府设置十分简单，建制大小也不均衡，而且一般均为军政合一性质。随着郡县制的发展，郡县政府开始走向正规。战国时期，秦孝公在变法改革之中，统一了县的组织和设置标准。据《史记·秦本纪》载，孝公十二年（前350年），“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”。此后，县就成为中国古代地方政治制度的基本建制，沿用至今。