四、对宁波推进行政审批制度改革的思考

宁波行政审批制度改革已进入“深水区”，当前要着重抓好以下几项工作。

（一）加大行政审批事项的调整、削减和下放力度

一方面，宁波市要承接落实好中央和浙江省下放的审批事项；另一方面，要最大程度依法、合理地加大行政审批事项的调整、削减和下放力度。

在承接审批权限方面，作为享有省一级经济管理权限的计划单列市，宁波市要梳理、落实好国家和浙江省下放的行政审批事项，确保权限下放配套到位。另外，要积极争取更多的省级审批管理权限，为宁波市经济社会发展赢得更大的统筹能力和调控空间。

在这方面，湖北省的经验值得借鉴。2011年，湖北省为将武汉打造成为全国投资环境最好的城市，决定授予武汉市省一级的管理决策权限，对其释放所有省级政策空间，最终要实现湖北省和武汉市在政策机制和管理权限上的“省市一体”。湖北省指出，授权工作将由省委、省政府亲自负责，部门说了不算；相应的，武汉也不能按照全省的平均标准要求自己，要创造几何级数的发展，努力建设“国家中心城市”。

在“权力清单”梳理之前，宁波市把行政审批事项主要分为三类：行政许可审批、非行政许可审批和服务类事项。权力清单梳理后，又主要分为行政许可、行政处罚、非行政许可、行政确认等十大类别。为更好认识宁波市行政审批改革的现状，我们将宁波市权力清单与其他几个计划单列市与省会杭州市做了一个简单比较。情况见表2-2。

可见，单就目前所保留的行政审批事项数量而言，宁波要少于青岛而多于深圳、杭州。

在非行政许可审批制度改革方面，宁波还需继续努力。天津市政府通过的2014年版《天津市行政许可事项目录》，废止了54项非行政许可审批事项，彻底消除了非行政许可审批这个“灰色地带”。按照国务院要求，宁波要对各部门现有非行政许可审批事项进行清理，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，最终不再保留“非行政许可审批”。

宁波市要加大向区（县、市）下放行政审批权力的力度。在这方面，浙江省嘉兴市和温州市的做法值得借鉴。

2013年11月，嘉兴市出台《行政审批层级一体化改革实施方案》，努力打造审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优的地区。提出要推进行政审批层级一体化改革，全面下放市级审批权，减少审批层级，缩短审批链，探索建立市县（市、区）两级扁平化、一体化的新型审批制度。主要任务是市县一体、全面放权，转变职能、加强监管，优化流程、高效审批。当时，嘉兴市级审批事项共有594项，其中93项实现市县同权，而在此次改革中，除全市确需保留的需统筹协调、综合平衡的审批事项外，其他457项全部下放。嘉兴市同步出台了7个试行的配套制度，分别对行政审批事项下放运行、行政审批专用章使用管理、行政审批事项动态管理、过错责任追究、中介服务机构管理、保障改革试点顺利推进、改革后政府职能转变等予以规范明确。

《方案》指出，要按照“权责一致、重心下移、减少层级”的原则，凡是能够直接下放的审批事项直接下放县（市、区）；凡是能够委托下放县（市、区）的审批事项就委托下放；凡是省级部门委托市级部门实施的审批事项，经省政府同意后由省级部门直接委托下放给县（市、区）。行政许可事项，对于明确规定由县级以上人民政府实施的必须下放。对于法律法规明确授权给县（市、区）的必须下放。依照法律、法规、规章的规定可以委托给县（市、区）的必须下放，由县（市、区）机关以委托机关的名义行使许可权。对于法律、法规、规章没有具体明确分级审批规定的必须下放。对于委托设区市实施的行政许可事项提请上级部门同意后，直接委托给县（市、区）实施。法律、法规、规章明确不能授权和委托的行政许可事项，可采用延伸机构、前移服务窗口的方式在县（市、区）设立专门的受理点（窗口），办理市级机关许可事项；条件暂不具备的，可以采用受理审核权与批准权分离、受理审核权下放的方式，并使用统一审批系统，实现网上审批，实施部门要提出事项审批的流转程序和方法，明确划分二级审批机关的审批时限，审批时限总和不得超过审批承诺时限，更不得要求申请人上下奔波和重复递件。非行政许可事项，原则上一律下放。市级机关认为确实无法下放的，必须提出充分理由，经批准后，可参照行政许可事项采用延伸机构、延伸服务窗口或审核权与批准权分离、审核权下放、网上审批的方式，方便企业和群众办事。市级部门委托下放的审批事项，可使用行政审批专用号章或套章打印等办法办理审批事项，要防止以备案、核准等名义进行变相审批。

在放权、承接的同时，市级部门和各县（市、区）要优化政府职能配置，在人员、机构、编制总量不增加的前提下，结合事权划分，加大职能归并整合力度，推进政府职能转变。尤其对规划、环保、公共安全等工作要进一步加大行政管理力度。按照权责一致原则，进一步明确权利、义务和监管责任，对下放的审批事项，各县（市、区）审批后要向市级部门备案，市级部门要进一步改进管理和服务方式，对市场主体从事前审批，转变为事中事后监管。另外，建立“超量叫停”县（市、区）审批制度，对能耗、污染物排放、建设用地等事项的审批，实行约束性指标总量调控下的放权，由市级部门根据全市约束性指标控制任务，限定各县（市、区）约束性指标控制总量，在控制总量范围内，由各县（市、区）自行审批和管理。

全面推进“两集中、两到位”（即审批事项向一个科室集中，审批科室向“中心”集中；审批部门进驻“中心”的人员到位，授权到位）改革，确保在中心既受理又能办理的审批事项达到90%。努力提高即办率。对于涉及多个部门审批的项目，统一编制包括政府审批、中介服务、法律公示的“全流程”审批事项运行图，在流程再造中优化审批程序，实现跨部门、跨层级“一窗受理、内部流转、并联审批”。

同时，注重管理重心下移，结合镇级管理需求和承接能力向镇级放权。

2014年12月，温州市人民政府办公室印发《关于推行市县同权扁平化管理改革试点方案的通知》，决定为深化行政审批制度改革工作，加快推进政府简政放权，释放改革红利，优化发展环境，在永嘉县和温州高新区先行开展市县同权扁平化管理改革工作试点，在总结试点工作的基础上，再向全市推行。下放的事权范围是：市级政府及其具有行政审批职能的部门（含省属部门）目前所行使的行政审批事权均列入下放行政审批事权范围。下放的事权内容是：除需全市统筹协调和综合平衡的审批事项外，目前市级有审批权而县级没有的，均应下放给县级行使。2014年12月，温州市向瓯江口产业集聚区（瓯江口新区）下放行政审批和管理事项8项，向浙南沿海先进装备产业集聚区（温州经济技术开发区）下放行政审批和管理事项10项；向市县同权扁平化改革试点区（永嘉县、温州高新区）下放行政审批和管理事项21项。

在进行行政审批制度改革时，要破除这样一个误区：审批制度改革就是下放权限，并规定下放权限硬性数量指标。下放审批权不能只注重数量减少，还要对为什么要下放、下放到什么程度、怎么下放进行深入研究。比如如何处理市与区（县市）之间的关系、如何处理市、区（县市）、强镇之间的关系，是当下行政审批制度改革的关键问题之一。在调研过程中，我们发现因人力、物力等不足，一些扩权的强镇深感承接能力有限，而一些热盼的行政管理权限尚没有下放。因此，建议要在下放权限之前，深入基层调研，以契合下级经济社会发展的实际需求。

（二）加强部门协调，推进整体性政府建设

美国的拉塞尔·M．林登在通用电气执行总裁杰克·韦尔奇“无界限组织”（boundaryless organization）这一概念的基础上提出“无缝隙政府”（seamless government）的概念。

无界限组织是对组织内部各部门之间原有界限的弱化，而非完全取消。它的优点是基于计算机网络化以更有效的形式使信息和资源在模糊的边界之间能够扩散，强调组织的速度、弹性、整合与创新。林登认为“无缝隙”要比“无界限”更能揭示新型组织的本质。无缝隙组织以一种新的思维方式和组织形式向传统的官僚制进行着改革。

整体性治理理论产生于20世纪90年代，目的是摆脱碎片化的困境，以期达到善治的效果。整体性治理在英国被称为“协同型政府”（joinedup government）或跨部门议题（cross-cutting issues），在北美、欧洲被表达为“服务整合”（service integration），在美国被表述为“合作政府”（collaboration government），在澳大利亚被称为“整体政府”（w hole of government），在加拿大被称为“水平政府”（horizontal government）等。

整体性治理的主要思想是重新整合，包括逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、压缩行政成本、重塑服务提供链、集中采购和专业化等。这在一些国家得到成功实践。英国的协同型政府很好地解决了英国政府“空心化”的局面。如今在英国的国家健康服务等公共服务中，协同、协调、整合的方法得到了普遍适用，克服了公共服务碎片化的弊端。澳大利亚政府的中央链接（centrelink）将来自8个联邦政府部门和各个州与地区政府的社会服务集结在同一个屋檐下，目的是向公民提供跨越各种服务的“一站式”服务。美国在联邦和州级安全防御领域展开联合行动，信息共享和机构合作能够更好地抵御恐怖分子的袭击和威胁。

无缝隙治理和整体性治理理念，对于我们思考行政审批制度创新具有重要的启发意义。

首先是克服部门壁垒。

行政审批过程不仅表现在同一部门内部的审批流转上，更多表现在多部门的审批流转。传统行政模式下，各行政部门在各自职能范围内追求最大的权力、最多的利益，这样容易造成部门碎片化，部门利益至上。即使削减、下放了行政许可项目，出于部门利益考虑，有时难免又会衍生出不少变相的审批权力，诞生出一批“红顶中介”；或者部门互为前置，难免出现政府自己审批自己的怪象。

为此，要借鉴无缝隙治理和整体性治理理念，建立制度化的部门协调、合作机制，打破部门之间、上下级之间的壁垒，真正实现审批的无缝隙连接，打造整体性政府。

在这方面，厦门市做了有益的探索。2014年11月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。作为全国开展“多规合一”试点的28个市县之一的厦门市，开展“美丽厦门”战略规划，市区之间、各部门之间，充分沟通协调，化解分歧，把国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划等合到一张图上，形成全新的、统一的城市空间格局。厦门市充分发挥“多规合一”统筹功能，通过应用平台建设，推进部门的规划信息资源共享和业务协同管理，各审批部门实现网上并联协同审批，审批信息实时共享，大幅缩减审批时间；审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。这推动行政审批制度改革实现了重大突破，有助于消除部门各自为政，避免各种行政审批依据的混乱，优化了审批流程，提高了审批效率。

宁波市可以借鉴这一经验，加强部门协调，加大市级统筹力度，形成深化行政审批制度改革的整体合力。

其次是加强行政审批服务中心的职能定位。

目前，行政审批服务中心存在一定的问题：虽然它集中了许多政府工作机构，但多少都存在“人到权不到”的情况，离真正审批权限的集中还有一定的距离。比如一些重大事项的审批，相关部门的窗口人员依然向本部门领导汇报，层层审批，多头办理。在我们的调研过程中，一些区（县、市）行政服务中心负责人抱怨说手中无权，要求那些有权的部门放权。

因此，要进一步明确、加强各级行政服务中心的职能定位，坚持职责与职权相对等，理顺行政服务中心与进驻各部门之间的关系，通过审批权限的授权到位，提高入驻部门窗口现场办结率，打造最快审批速度。

（三）全面提升行政审批服务水平

一是实行“三个清单”管理模式。

通过实行权力清单制度，将政府行使的职能、权限，通过清单的方式列出来，明确政府权力的边界。在建立权力清单、公开审批事项目录的基础上，探索“负面清单”管理。十八届三中全会指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。“负面清单”管理模式体现了双向思维，凡是列入清单内的，要经过政府部门授权、审批后才能作为；负面清单之外的领域，各类市场主体都可以依法自由进入，体现了“法不禁止即自由、法无授权即禁止”的理念。责任清单坚持权责一致原则，明确部门必须承担哪些责任，划定部门之间的职责边界，有助于完善事中事后监管。通过建立三个清单，打造更加公开、公正、透明的政府与市场互动平台，通过制度的约束来管理好政府手中的权力，以法治的方式划定政府职能边界。

二是完善行政审批监管机制。

如何避免“一管就死、一放就乱”的尴尬，是行政审批制度改革必须面对的问题。不少职能部门认为，比严格审批更重要的是对市场的监管到位。行政审批制度改革中简政放权和强化监管是相辅相成的，在权限下放过程中，审批的分量逐渐减少，监管的压力逐步加大。因此，要强化政府责任意识，加强监管。政府部门要从重事前审批向重事中、事后监管转变，同时创新监管机制，由单一环节监管向全过程监管转变，将市场监管与日常管理结合起来，充分发挥政府、市场和公众个人在监管中的不同作用，特别要引导公众的参与，建立多元化的监管体系，加强审批程序控制和制度化监管。

三是进一步创新审批方式。

审批方式创新牵涉到各部门之间的利益协调，尤其是需要多部门、多环节审批的项目。要改变传统的以审批部门为中心的方式；要从申请人的角度出发，根据审批事项的特点，创新审批方式，尽可能简化政府部门内部的审批环节和层次，实现审批机制和流程的优化。具体而言，关注审批事项之间的相关性，梳理出不同审批事项之间的业务、权力和法律逻辑关系，加强各部门之间的信息资源共享，把分散于各相关审批单位的所有审批项目信息拢到一起，形成一个按项目成长过程和生命周期排列的比较完整的“项目档案”，对各要素进行合理的布局和安排，同时打破中间的梗阻和障碍，最终建立一个责任明晰、运作协调高效的审批机制。

2012年，深圳市进行行政审批制度改革，搭建了一个跨部门协同办理平台，即“太阳花”结构图，每一片花瓣代表一个审批部门，它既要向花中心的协同办理平台传递本部门的审批信息，同时也可从协同系统接收分办信息，并共享到其他部门的相关审批信息。各审批部门将各自的信息系统都接入到这个统一平台上。这样，所有信息聚集在此，涉及部门利益的核心数据也实现了公开与共享，较大程度地避免了部门之间相互隔离和掣肘问题，打通此前各部门之间的系统壁垒，真正实现了信息整合和共享，保证了审批链条系统数据与信息的流转顺畅，实现了审批链条整体效能的优化和提升。这一经验值得我们借鉴。

四是提升行政审批标准化、信息化水平。

行政审批标准化建设是提升审批效率和透明度的重要举措。宁波市行政审批标准化工作已经走在全国前列，今后要继续推进行政审批标准化体系建设。以浙江省政务服务网统一审批系统为载体，充分运用信息化手段，进行网上审批。同时结合联合审批等创新型审批方式，实行信息数据实时交换、共享，实现市级各部门之间以及市、县、镇三级网上联动审批，最大限度提高审批效率。切实发挥电子监察的作用，对网上审批全过程进行实时监管。

五是积极促进社会组织发展，使其有效承接政府转移事项。

行政审批制度改革的目的在于处理好政府—市场—社会之间的关系，发挥各自在公共治理中的应有作用。市场在资源配置中要起到决定性作用，政府的职责在于事中和事后的监管，社会要承接政府转移出来的职能。因此，政府要注重与社会组织的合作，积极培育社会组织，为社会组织的健康发展创造良好环境，避免出现社会组织无力承接政府转移职能的尴尬局面。

一些行政审批中的第三方即社会组织，仍与政府部门有着千丝万缕的联系，服务质量较差，收费较高，垄断性强。2013年，浙江省人大财经委曾对2000多家企业进行投资环境问卷调查。结果显示，企业感到最耗时的是中介服务，耗时程度由高到低依次为环评报告、消防审核、施工图设计、项目申请报告和施工图审查等，其中十多个项目的服务时限为2个月以上。据测算，中介服务时间约占项目全部审批服务时间的60%～70%。因此，要规范行政审批第三方中介服务，摸清审批前置中介服务项目数量，清理没有法定依据的项目，对保留下来的项目实施目录化管理；打破部分中介机构的垄断经营，通过信用等级评价和动态考核等方式加强管理，引导中介服务机构健康有序发展。