导入案例评析

案例1

1．案中涉及卫生监督行为，即某省卫生厅办公室与物价局办公室共同作出的“调查处理意见”属于卫生监督行为。

卫生监督行为是指卫生监督行为主体在实施卫生监督活动、行使卫生监督职权的过程中，针对特定行政相对人所作出的、影响行政相对人的权利义务的行为。本案中，刘某认为某医院“乱收费”，遂向省卫生厅、省物价局反映，两单位以各自厅、局办公室的名义共同作出“调查处理意见”。省卫生厅办公室与物价局办公室共同作出的“调查处理意见”发生在其分别代表省卫生厅和省物价局共同实施“卫生监督”活动、行使“卫生监督职权”的过程中，影响了刘某和某医院的权利义务——责令某医院对错收费和收费证据不足的“淋浴费”、“空调费”、“抽血费”等255.84元予以退还。CT扫描的检查费“院方应收费7113元，实际收费3130元”，对少交的钱是否需要患者补交，“请医院协商后自定”，也即医院有权要求刘某补交“少交”的CT扫描的检查费。因此属于卫生监督行为。

2．法院受理行政诉讼并不影响“调查处理意见”的法律效力。

卫生监督行为的效力包括四个方面的内容，即公定力、确定力、拘束力和执行力。公定力是指卫生监督行为一经作出就推定为合法、有效的法律效力，即卫生监督行为一旦成立，除法律规定的无效情况外，在被有权机关撤销之前，都被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。本案中，虽然某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”存在严重瑕疵，但并无法律规定为无效情形，因此仍然具有公定力。确定力是指卫生监督行为一旦有效成立和生效后，非依法定程序不得随意改变其内容，在行政复议和行政诉讼期间，卫生监督行为一般不停止执行；超过行政复议或起诉时限的，不得再对其提起行政复议和行政诉讼。拘束力是指卫生监督行为一经作出，其内容对卫生监督主体和行政相对人产生的法律上的约束与限制效力，就卫生监督主体而言，在原卫生监督行为未被依法撤销或变更之前，不得作出与原卫生监督行为相抵触的其他卫生监督行为；就行政相对人而言，相对人必须接受该卫生监督行为，并履行该卫生监督行为所确定的义务。执行力是指已经生效的卫生监督行为要求卫生监督主体和相对人对其内容予以实现的法律效力。本案中，因其具有公定力，某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”同样具有确定力、拘束力和执行力。总之，法院受理行政诉讼只是启动了对相应卫生监督行为的司法审查程序，在法院作出撤销、确认无效等判决之前，某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”具有公定力、确定力、拘束力和执行力等法律效力，无论是卫生监督行为主体还是行政相对人都应当予以尊重。

当然，以上主要是立足于现行卫生法律、法规和其他有关法律的成文法规定对案中某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”的法律效力以及法院受理行政诉讼是否影响某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”的法律效力的分析，如果偏重从行政法理论尤其是无效行政行为理论的角度进行分析，因为在行为主体及其职权上存在的严重瑕疵，“调查处理意见”是否真的有法律效力大可存疑，此不赘述。

3．某省卫生厅如果真的上诉并无胜算。

在本案中，某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”虽然具备卫生监督行为的形态，但是至少并不符合卫生监督行为合法要件中的主体合法和职权合法两个要件。正如法院判决认为的，省卫生厅、省物价局分别是管辖区域内医疗机构、医师和价格的主管部门，两单位办公室只是各自内部机构，虽可作出政策性和规范性的抽象行政行为和内部行政行为，但不具有执法主体资格，无权以自己名义直接对外作出涉及公民、法人权利义务的具体行政行为（即卫生监督行为）。省卫生厅办公室和省物价局办公室共同作出“调查处理意见”实际上是“超越职权”的违法行为。因此，即便某省卫生厅办公室、省物价局办公室共同作出的“调查处理意见”符合内容合法与程序合法的要求，但是因为在主体合法和职权合法方面存在的致命瑕疵，某省卫生厅如果真的上诉并无任何胜算。

案例2

监管部门的做法不符合卫生监督原则的要求。

卫生监督原则主要有四个：合法性原则、合理性原则、程序正当原则和诚实守信原则。本案中监管部门的做法违反了合法性原则、合理性原则、程序正当原则的要求。首先，合法性原则是指行政权力的设立、行使、运用必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。合法性原则主要包括三个方面的内容：任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在，任何卫生监督主体都不得自己设定行政权力，也不得超越自己的职权范围行事；任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触；任何违法行政行为都必须予以追究，违法行为主体及其工作人员应承担相应的法律责任。正如本案所指出的，企业申请生产许可证要经过两个步骤：首先要取得当地经信委、经贸委的审批，证明符合乳制品产业政策，再拿着这个批文，向当地质监部门申请许可证。有些地方怕出问题、担责任，就不顾企业符不符合要求，索性一律不发放。根据合法性原则，向符合要求的企业发放生产许可证既是卫生监督主体的职权，也是其职责，因为怕出问题、担责任，就不顾企业符不符合要求，索性一律不发放违反了合法性原则。其次，合理性原则是指行政机关作出行政行为在合法的前提下应尽可能合理、适当和公正。合理性原则的主要内容为：卫生监督的动机应当符合目的；卫生监督应当手段适度、结果公平；违反合理行政原则也要承担相应的法律后果。在本案中，宗庆后指出食品企业至少要花三四个月去申领食品生产许可证，有些小企业审批时间更长；如果是同一设备生产另一类产品又要进入新一轮申领程序，比如娃哈哈营养快线换个口味后用同一条生产线生产，也得重新审批，又是一两个月，耗时又耗力等，并且揭露娃哈哈在某个省的一条饮料生产线想转产乳制品，许可证的办理陷入死循环，最终因为娃哈哈是举足轻重的大企业，当地非常重视此事，还是得到了解决。毫无疑问，从案情表述所揭示的卫生监督效率低下、对相对人区别对待等无疑是违反了合理性原则中关于手段适度、结果公平的要求。最后，程序正当原则是指卫生监督主体作出监督行为，必须遵守正当法律程序。程序正当原则的主要内容有：依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断；不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的监督行为等。如上所述，监管部门对大企业与其他企业不一视同仁当然违反了程序正当原则中平等对待相对人、不歧视的要求，因此也是违反了程序正当原则的。