二、社会治理的多主体互动结构

(一)一元化领导体制与影响

“元”，在汉语中的含义十分丰富，其中包括开始、开端，如东汉许慎《说文解字》:“元，始也。”“元”还有根本、根源的意思，如北宋司马光《资治通鉴·齐明帝建武三年》:“夫土者，黄中之色，万物之元也。”一元，即指有一个根本、根源，其他的因素则处于从属地位；多元，即指诸多因素地位平等。而一元化领导，多是指存在一种支配、领导地位的力量。党的一元化领导，则是指同一层次各个不同性质的组织和领导机关都要接受同级党组织的统一领导。

1．1949年以前一元化领导体制的演变

苏联共产党在20世纪20年代逐步形成一元化领导体制。中国共产党成立后，特别是在土地革命时期的各革命根据地内，一直实行着这种体制，只是比较松散。一元化领导体制正式确立于抗日战争相持阶段的1942年9月。中共中央认为，当时在党内还存在着一些不协调的现象，主要是宗派主义、分散主义、山头主义、本位主义，如有的以各种理由对中央指示执行不力，严重者甚至造成重大损失；有的闹宗派、搞山头，严重者影响到一方、一地的团结和工作；还有一些地区在一些事关全局问题的宣传上违背党的政策和中央的指示，给中央造成被动，等等。中央感到改变原有的中央和各根据地领导体制的迫切性。

1942年春，中共中央决定在全党普遍地开展整风运动。同年9月，中共中央政治局讨论通过《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(以下简称《决定》)，开始确立一元化的领导体制。

《决定》明确，“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)，因此，确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。这样，党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)是各地区实行一元化领导的机构，各级党委是该地区党政军民的统一的领导机关。党的领导一元化，即关乎同级党政军民各组织的相互关系，也关乎上下级的相互关系，必须严格执行下级服从上级、全党服从中央的原则。

根据地方政权的“三三制”规定，共产党员在抗日民主政权中是少数。《决定》对如何实现党对“三三制”政权和群众团体的领导做了规定，要求党对政权系统的领导应是有原则的、政策性的、大政方针的领导，只能经过自己的党员和党团的说服与政治工作，党团必须服从同级党委，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。同样，党对民众团体的领导要经过自己的党员及党团来实现，《决定》要求必须纠正党民不分、包办、清一色的现象。邓小平在1941年撰写的《党与抗日民主政权》一文专门论述了在一元化领导体制下，如何贯彻执行“三三制”问题。他说，党对政权的领导“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得”。他提出党对抗日民主政权的正确领导原则“是指导与监督政策”，即“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”。

而为了有效地实现对这些群众团体的领导，中共中央先后调整了工、青、妇的工作机构和领导机构，通过这些专门机构直接指导这些群众团体的工作，在各个斗争的关口，及时发出工作指示，实施指导。

一元化领导体制的确立，实现了党中央对各根据地的有效领导，各根据地也逐步形成了更加有效的工作机制，为党在抗日战争、解放战争中取得胜利起到了积极的推动作用。

2．中华人民共和国成立后对领导体制的探索

随着中华人民共和国开始全面转入和平建设，中国共产党如何实行正确而有效率的领导，是一个需要进行探索的新课题。刘少奇在1955年指出，“关于党委组织机构和如何领导、如何工作问题，省委、县委以至中央都还没有完全解决”, “这就是工作重心变了，过去搞革命，现在搞建设。因之组织形式、工作方式也要随之改变……还要有意识地完成这个转变”。

1951年11月，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中指出：党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关的担任公职的党员去发挥作用来实现的。如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权，管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。但事实上，还是出现了这样的局面：党在按行政区划建立各级党委的基础上，按照苏联的模式在各级国家政权机关内部建立党组和党委会，各级地方党组织又建立起若干个与政府部门职能重叠的“对口部”。1962年，毛泽东在“七千人大会”上强调说：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”

改革开放后，1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端”, “主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。其中，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。他认为，现在“党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”。这篇讲话在中共十三大上被称为“进行政治体制改革的指导性文件”，中共十三大通过的政治报告提出进行党政分开的政治体制改革，其中明确规定：“中央、地方、基层的情况不同，实行党政分开的具体方式也应有所不同”; “企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行‘一元化’领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用”。

1989年8月，鉴于形势的变化，党中央下发了《关于加强党的建设的通知》。时任中共中央总书记江泽民指出：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。按照我国宪法的规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。”同时又指出，“当然，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能”; “必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系”。于是，中央采取了一些组织措施，如恢复国家机关内的党组，确立企业党组织的政治核心地位等。

党的十四大恢复了十二大党章关于党的领导主要是政治、思想和组织领导的规定，对十三大通过的党章部分条文修正案关于不同类型的基层党组织的职责和作用做了补充规定。关于设立党组的问题，中央不仅规定了在地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中可以成立党组，而且补充强调了党组讨论和决定本部门的重大问题的任务。与此同时，中央提出政治体制改革要坚定地进行下去，要认真改善党的领导方式和活动方式。

党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。于是，“总揽全局、协调各方”成为迄今的党与其他组织的关系模式。这是新时期领导体制的新探索，虽然不是明确表述为一元化领导，但其中所包括的党的领导核心地位的含义，仍是十分明确的。

党的十六大提出实现党的领导、人们当家做主与依法治国的有机统一。党的十六届四中全会提出了科学执政、民主执政、依法执政，把党政关系问题放在执政党、国家公共权力和社会这样一个大的系统中重新考量，并在规范地方党政关系方面提出了新的设想，如在党政机构设置方面，提出了要完善党委常委会的组织结构，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠问题，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门等。

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。”同时指出：“加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作，充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用。”

这些新型的执政理念，为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了方向，为规范党组织与其他组织之间的关系提供了崭新的理论依据和实践空间。

(二)多主体互动与社会治理

2004年，党的十六届四中全会提出社会管理的概念。2011年的《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》是我国第一份关于创新社会管理的正式文件。其中明确的社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要“创新社会治理体制”。《决定》指出，“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，基本也沿用了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的提法，同时又突出了居民自治这一特有的政治形式。

不少学者对社会管理的含义做了一些有益探讨。如杨雪冬认为，现代社会管理是控制与服务有机结合的过程，这一过程不仅是对个体社会成员的控制，而且是通过组织化的方式对个体社会成员权利的保障和实现。家庭、不同形式的社群、社会组织、国家等具体组织构成了社会管理的主体，实现了社会的组织；国家是社会管理的核心主体。在现代社会，市场经济、主权国家、公民社会形成了社会管理的基本结构。社会管理在一般意义上说就是三者在实现社会控制，维护社会权利，解决社会问题过程中形成的互动关系。现代社会管理的核心是如何在维护社会权利的前提下实现对社会的有效控制。对于中国来说，社会权利导向是社会管理体制改革的基本方向，而消除现有的阻碍社会权利公平实现的体制机制，建立有利于社会权利发展的制度环境，实现社会的再组织化应该成为中国社会建设的重点。周红云认为，从政府、市场和社会三大部门之间的关系来看，社会第一部门有政府的行政管理；社会第二部门有市场的工商管理；而社会第三部门就是公民社会就有相应的社会管理。社会管理就是对政府领域的行政管理和市场领域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社会领域的管理。社会管理就是为了维护社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等的管理过程。何增科把社会管理定义为政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，目的是满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。

人是政治性的，又是社会性的，还处于经济关系中。同时，在一些组织(机构)中的人，又要受到组织(机构)的管理。政治、经济、社会、文化四个建设是国家建设的主要内容。政治治理，一方面是政治主体对政治事务的治理，另一方面是政治主体的自身治理。政府治理，一方面是政府作为主体治理公共行政事务，另一方面是政府自身治理。政府治理的公共行政事务，包括经济、文化、生态和社会等诸多方面。因此，社会治理与政治治理、政府治理、组织(机构)管理的内容既有交汇与重合，又有关联与衔接。社会治理是政府治理的重要组成部分，也涉及政治治理的许多内容，如街道、社区建设，既属于社会治理范畴，也属于政治治理、政府治理范畴。

当前，政治治理、政府治理无不显示出多主体、社会性的特征。政治治理的主体，包括公民、政党、政党以外的其他政治组织与政治团体(也包括表现为政治角色时的宗教、军队、民族组织等)，以及国家机构(议会、政府、司法)与公民自治组织等。政府治理的主体，包括政府等公权力机构、经济组织、社会组织、公民自治组织、公民个体等。社会治理这一概念，重点突出了治理主体的社会性一面。社会治理的客体是社会人及其构成的社会关系，主体则主要包括四者，即公权力体系(政党等政治组织、政府、司法机关等)、社会组织、公民自治组织(村民与居民委员会)、公民个体。综合近年来政府工作报告，我们可以把社会治理的主要内容概括为：教育发展、医疗卫生发展、文化建设、应急管理、公共安全、防灾救灾减灾、社会和谐稳定、社会治安综合治理、民生改善、就业创业、收入分配、社会保障、社会福利、生产与食品安全以及生态文明建设等。

把社会治理的主体视为公民个体、公民自治组织(社区居民委员会、村民委员会)、社会组织与公权力等之间的一个良性互动结构，即“多主体互动结构”，能更好地理解社会治理的含义。

近年来，社会治理创新取得显著成效，也体现出多主体互动的特征。

一是以前政府对社会实行全面介入，社会治理主体一元的特征十分明显。这导致公民的自我教育、自我管理、自我服务得不到完全发展，公民社会和社会自治发展缓慢。政府在全面履行社会管理权以及公共产品供给权的同时，因为缺乏有效的社会监督与制约机制，就难免权力寻租和腐败滋生。而社会治理多主体互动可以最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，也有助于缓解政府压力、转变政府职能。

在目前社会转型时期，政府公权力在重塑良性社会治理体制方面，具有关键性作用。对于一些涉及社会公平、民生以及社会安全与稳定的领域，比如公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共环境和社会保障等，政府要加强投入与管理。政府应积极培育社会参与的意识和能力，积极引导和扶持社会组织的发展，为多主体参与社会治理提供良好的法律、政策、制度环境。另外，在多主体间依法、有序、高效的良性互动中，在社会治理多主体互动结构的构建中，政府的责任依然很重。

二是以前的社会治理基本模式是自上而下，政府依靠权威，通过政策实施进行单向、硬性的管理。新型的社会治理则要求公民个体、公民自治组织、社会组织与政府公权力等多主体之间的良性互动，充分体现了扁平化、民主、协商、协作、互动、伙伴、信任等当代新型组织、管理理论的精髓。

三是以前的社会服务，由政府垄断了营利性较强的公共产品和服务的供给，缺乏竞争压力与风险，造成服务数量少、服务质量差、成本过高、缺乏创新。新型的社会治理，则要求政府通过削权、放权、购买服务等方式，把一些公共管理和服务转给公民个体、公民自治组织、社会组织等来完成。

四是以前的社会治理，政府与其他治理主体之间，上下级政府(包括其派出机关如街道办事处)之间，职责划分不合理。造成的问题是，政府在某些领域管的过多、过细，而在某一本应加强职责的领域却没有作为。近年来，多主体之间进行了职责厘定、划分。

这些成就的取得，对于我们认清当前社会治理创新的关键很有启发意义；社会治理创新的核心，应该就是构建公民个体、公民自治组织、社会组织与公权力等多主体之间良性互动的社会治理体制。

(三)对“多元主体”与“社会复合主体”概念的分析

目前对于社会治理的主体，多采取“多元主体”的提法。如王名、蔡志鸿、王春婷《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》一文，借鉴多中心治理理论与政社合作理论，分析了社会共治中多元主体的构成和主体间的关系，探析了多元共治的思想内涵，探寻了共治的机制以及实现共治的制度保障；认为以法治为基础的多元主体共同治理是我国社会治理实践探索的经验总结，也是实践的新要求。但是，根据本节“一元化领导体制与影响”这一部分的分析可以知道，把公民个体、公民自治组织、社会组织与公权力等这些社会治理主体表述为“多主体”而非“多元主体”，更符合当前党委居于领导核心地位这样的一个基本现实。

而“社会复合主体”则是又一较新的提法，源于杭州市和谐社会主体建设的创新。

早在2000年，第一个社会复合主体——杭州市与浙江大学战略合作组织诞生。双方共同组建战略合作促进委员会，共建了“和谐杭州示范区”、浙江大学国家大学科技园、浙江大学城市学院等多个复合主体。2007年浙江大学和杭州企业签订科技合作项目900余项，仅“和谐杭州示范区”的20多个项目总投资就达230亿元。这种融合社会各界代表的合作模式使杭州的一些特色行业得以重振雄风。杭州是“丝绸之府”，拥有中国丝绸博物馆、以丝绸工学院为前身的浙江理工大学、全国丝绸信息中心等一大批丝绸文化资源，如何让文化融入经济、艺术融入产品来提升丝绸行业发展档次，这是重振“丝绸之府”美誉的突破口。杭州丝绸女装战略联盟于2005年诞生，联盟将党政、企业、研究机构、高校等力量融合，整合丝绸与女装方面政、产、学、研、商等各类资源，推动丝绸与女装产业、文化、旅游的繁荣和发展。2004年8月，杭州市与中国国际茶文化研究会、中国茶叶学会、中国农科院茶叶研究所、中国茶叶博物馆等在杭的8家“国字号”茶研究单位共同成立了“茶为国饮、杭为茶都”战略联盟，为打响“中国茶都”行业品牌提供了强大的智力支撑。21世纪以来，杭州在实施西湖综合保护工程、运河综合保护工程等重大社会性项目，发展茶、丝绸女装、数字电视等特色行业，培育西博会、休博会、动漫节等会展品牌，推进杭州市与浙江大学、中国美院战略合作等方面，组建了一大批社会复合主体，有效地整合了党政、知识、行业、媒体四方面的各种资源，统筹了社会效益和经济效益，促进了文化和经济的和谐，取得显著成效。

杭州市又于2008年正式提出了“社会复合主体”的理念，指的是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。它们建立经常化、规范化的合作关系和运作机制，整合相关的社会力量共同参与；实行专职与兼职相结合的用人制度，促进网络化、虚拟化、扁平化的组织架构与实体组织的融合互补，使党政界、知识界、行业企业界、媒体界等社会各界人士能够在不改变身份和原有待遇的前提下积极参与创业、创新，在共同的平台上相互了解，相互学习，取长补短，实现优势叠加。

杭州市社会复合主体的实践，引起了广泛关注和好评，俞可平教授认为，“社会复合主体让公民有序参与城市的公共治理，不仅使决策科学化，也实现了民主化决策，丰富了公共参与的形式，拓展了公民参与的渠道”。王长江教授认为，社会复合主体“对发扬社会民主具有重大深远的意义”。毛寿龙教授认为，杭州市社会复合主体具有多方面的意义，它是城市治理的新结构，也是促进政府治道变革的推进器。

鉴于杭州市的社会复合主体主要是存在于经济、科技、文化等领域，我认为界定当前的社会治理主体时，“多主体互动”这一概念比多元主体、多元共治、社会复合主体、复合治理等概念更为合适，它是充分借鉴国外新型治理理论的精髓与关注中国最新治理实践后的一种较为准确的概括。但当本书引用一些地方已经凝练出的关于社会治理“多元主体”的表述时，为行文方便，不做逐一的更改。