浙江省城乡最低生活保障制度差异性研究

——以海宁市为例

张雪平 孟烨玲

(浙江财经大学东方学院，浙江 海宁314408)

摘要：法律赋予每个公民在不能维持其基础生活水平时，国家和社会应对其提供最基础的物质生活保障的权利。最低生活保障制度就是国家和社会为无法维持基础生活所需的个人或家庭提供保障的最基本的手段，是社会保障体系中最基础、不可或缺的组成部分，是最为有效消除绝对贫困、稳定社会和谐的重要举措。国务院于1997年下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发29号)，要求：1999年年底前，县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度，逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。传统的社会救济制度的改革和完善使得低保逐步成为一种制度性安排。它使得我国公民的基本权利得到制度上的保障。然而在各个地区的发展中，不同的经济水平和国家政策使得低保制度不仅有城乡间差异，也有地区间的水平差异。本文主要是分析嘉兴市内低保政策水平实施差异，用公共服务均等化理论探讨地区间低保制度的合理性，实现低保制度的统筹发展。

关键词：最低生活保障制度；制度差异；城乡差异；城乡统筹

一、引言

在经济变革和社会转型的过程中，有许多的人群因为各种因素的影响未能摆脱贫困或变得贫困。而最低生活保障制度就是这改革转型时期的产物。最低生活保障制度是国家和政府为了缓解贫困等社会问题和社会矛盾而实行的社会政策，在我国的社会保障体系中，最低生活保障仅仅为无生活来源和低收入者提供其最基础的生活所需物资，但它亦是社会保障制度中的最底层最基础的一张保护网，极力使每一个公民不再陷入日常生活的困境中。改革开放以来，国有企业为了适应经济体制的转轨，纷纷选择减员增效，由此导致大量的员工下岗、失业；同时，由于国有企业的经济生产能力与传统的高待遇社会保障要求不相符，导致部分退休人员的福利被缩减生活，使其生活水平下降及至生活困难。城市新贫困群体由此而产生。不仅是城市，农村居民同样面临着经济发展的“压力”。随着“三农”工作的开展，各项农村政策的支持，农村经济逐年上升，农民人均收入得到显著提高。然而在农村经济发展的过程中，因经济结构的转变、城市化进程的加快、地域发展的差异以及对农民自身素质要求等因素的影响，农民中也逐步出现了收入两极分化严重的情况。同时，随着农村经济迅速发展且快步与城市接轨，农村将面临越来越多的问题与挑战，农民所面对的社会风险也在加大。自党的十六大召开以来，部分地区根据中央部署，积极探索建立农村最低生活保障制度。然而由于我国城乡各种因素的影响和制约，农村居民最低生活保障制度的建设远远晚于城市。因此不难看出，农村最低生活保障制度与城镇最低生活保障制度无论是在建立时间上还是在政府的重视程度上都有着先后之分，政府首先着手于非农业户口居民的最低生活保障制度落实与完善从而导致了农村居民最低生活保障制度的落后，城乡低保制度发展不协调，两者存在差异。

海宁市作为浙江省一个县级市，曾在“福布斯中文版中国大陆最佳县级城市排行榜”上位列第十，其综合实力和竞争力位列全国县级城市前列。海宁市的最低生活保障工作也一直紧跟上级政策步伐，但其城乡差异一直存在，在一定程度上阻碍了低保的发展。因此，加强对海宁市低保制度城乡差异研究有助于改善城乡不平等现象，提高农村低保对象的地位，提高生活水平，改善生活质量；完善城乡低保补助政策消除最低生活保障制度的差异性，合理提高最低保障制度标准，有利于维护社会公平，减小城乡贫富差距，促进地区经济发展。

二、最低生活保障制度的相关概念

(一) 社会救助制度

社会救助又称社会救济，是社会保障体系的重要组成部分，指“国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度”。

在社会保障还未正式形成前，社会救助就已经出现。当然，此时的社会救助并没有完整的体系，它仅是一种简单的救助形式。例如为缺衣少食的百姓发放粮食衣物，为没钱看病的人提供基础药物等，这样的救助方式往往是不定时没有延续性的。穷苦人家的基础生活并不能得到有效的保障。且该种救助范围较小，并不能保证到所有的人家。

随着社会的发展，社会救助制度也不断成熟，已逐渐发展成一项有法可依、合理规范的社会保障制度。

(二) 最低生活保障制度

最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。探索建立最低生活保障制度，是对中华人民共和国成立以来我国传统的社会救济制度的继承、改革和发展。这一具有中国特色的保障制度已成为社会保障的基础和社会最后的“防护网”。

国务院1994年颁布的《农村五保供养工作条例》，是我国第一部关于农村地区社会救助的专门法律规范，也就是最早期的生活保障制度。随着国家在社会保障这一方面的不断探索改革，至20世纪末，最低生活保障制度终于有了其自身的体系。同时1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》和2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)，使得最低生活保障制度最终覆盖城市和农村，将符合标准的贫困人口全数纳入保障范围，保障其日常的最低生活所需。

(三) 最低生活保障标准

《规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作》(民发〔2011〕80号)中强调最低生活保障标准是城乡低保制度的关键环节，是界定低保范围、核定低保对象、确定补助水平以及安排补助资金的重要依据。目前，基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法是政府所主要采用以制定和调整城乡低保标准。由此，可以看出最低生活保障标准与受保的贫困居民的生活联系十分紧密。最低生活保障标准不仅决定了领取补助金的社会群体数量，也决定了领取金额的大小。

三、城乡最低生活保障制度发展历程及现状

(一) 最低生活保障制度发展历程

1．城镇最低生活保障制度发展历程

城镇最低生活保障制度作为社会保障制度的重要组成部分，主要在于要科学合理地制定最低生活保障标准，以此来保障城市居民的基本生活，并对收入低于最低生活保障标准的家庭给予差额补助。

回顾城镇最低生活保障制度的发展历程，不难发现低保制度的创立和发展与体制转换、国企改革、收入分配改革所产生的城市贫困有着直接的联系。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，在所有制结构调整、国企改革、分配结构和分配方式的完善过程中，丧失劳动能力、下岗、失业和退休人员迅速成为城市中新的贫困主体，社会急需更好地能够适应社会主义市场经济新形势要求的保障制度。

1993年5月，上海市首先发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，率先开始实施低保制度，并取得良好成效。在1994年的第十次全国民政会议上，民政部在总结了上海的低保实行经验后，明确提出：“对城市社会救济对象应当逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年年底，已有包括浙江，福州、厦门等在内的12个城市建立起这项制度。1996年民政厅决定进一步加大低保制度的推行力度。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)，要求在1999年年底以前县级市和县政府所在地的镇都要建立起这项制度。1999年，全国各个城市成功建立起这项制度。同年10月1日，由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》也正式开始施行，该《条例》规定城市居民最低生活保障制度实行地方人民政府负责制，这使这项工作开始步入规范化、法制化轨道。

2．农村最低生活保障制度发展历程

农村最低生活保障制度相较于城市起步更晚。1992年，山西省左云县率先展开试点工作，这一举措得到全国各地区的热烈响应；1994年上海、山西、浙江、河南、广东等地区也纷纷在当地农村开展最低生活保障制度的试点工作。作为建立农村最低生活保障制度的正式规范性文件《武鸣县农村最低生活保障暂行办法》，于1995年12月在广西壮族自治区武鸣县颁布，这是我国第一个关于农村最低生活保障工作的文件，标志着我国农村低保工作开始走入制度化。1996年民政部又印发了关于加快农村社会保障体系建设的第一个县级农村最低生活保障制度文件，开始在全国范围内大力推广该制度。同年，广西壮族自治区以武鸣县试点以经验为基础，施行覆盖全省农村的居民最低生活保障制度，并正式颁布了《农村社会保障制度管理办法》。至1997年年底，全国已有997个县市初步建立起最低生活保障制度，但是此后由于受到当时多种因素的影响，地方政府把低保建设工作的重心放在了城市地区，农村最低生活保障建设虽有进展但相对缓慢，部分中西部欠发达地区的农村最低生活保障建设工作甚至进入了停滞阶段。

21世纪初，我国经济开始保持稳定增长，农村地区的低保建设工作也重新回到正轨。2007年7月国务院正式出台《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该《通知》明确提出了农村地区低保建设的重要意义及其目标和要求。这一举措体现了中央对各地农村地区低保建设工作的重视与支持，也标志我国农村居民最低生活保障工作从此走入制度化轨道。

(二) 最低生活保障制度现状

1．城镇居民最低生活保障制度现状

《城市居民最低生活保障条例》的发布使得我国城市低保制度日益完善，各地政府结合实际，逐步建立完善城镇居民最低生活保障制度。目前，我国城镇最低生活保障制度已达到全面覆盖。

截至2014年年底，全国共有城市低保对象1026.1万户、1877.0万人。全年各级财政共支出城市低保资金721.7亿元，其中中央财政补助资金518.88亿元，占总支出的71.9%。2014年全国城市低保平均标准411元/人·月，比上年增长10.1%；全国城市低保月人均补助水平286元，比上年增长8.3%。见表1。

从表1可以看出，2008年至2009年城镇低保家庭数量有明显的上升，2010年至2012年间，城市低保家庭数量波动不大，数据始终徘徊与1145万户之间，但人数始终呈下降趋势，至2014年，全国城市低保居民数量为1877万人，同时，城镇低保的支出资金有2008年的393.4亿元增至2014年的721.7亿元，六年内增长近83%，低保人均补助水平增长近100%。

2．农村居民最低生活保障制度现状

由于我国特殊的国情等因素的影响，我国内陆地区的农村最低生活保障制度建设晚于城市地区，至2007年以前，我国农村关于低保的建设没有形成一种制度性体系，各类标准参差不齐，不能对农村贫困人口形成有效的保障。由于低保制度的建设在某些方面受到财政资金的影响，因此当时经济较为发达的东部沿海城市还是顺利的开始实施低保制度。

《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的出台促使各地区加快农村低保制度建立的步伐。截至2014年年底，全国有农村低保对象2943.6万户、5207.2万人。全年各级财政共支出农村低保资金870.3亿元，其中中央补助资金582.6亿元，占总支出的66.9%。2014年全国农村低保平均标准2777元/人·年，比上年提高343元，增长14.1%；全国农村低保月人均补助水平129元，比上年增长11.4%。见表2。

从表2数据来看，虽然农村最低生活保障家庭数量一直呈上升趋势，但其具体的低保人数则趋于平稳，政府对农村低保的支持资金也在逐年加大，2008年至2014年间，政府对全国农村居民最低生活保障支出资金的投入增长近280.5%，在人均补助水平上2014年亦达到2007年的2.56倍。由此可见，我国农村最低生活保障制度虽然起步较晚，但其目前正呈现快速高效的发展势头。

四、海宁市居民最低生活保障制度城乡差异的现状及问题分析

(一) 海宁市居民最低生活保障制度城乡差异的现状

1．制度安排的时间差异

1996年12月，嘉兴市嘉政办发〔1996〕250号文件印发《嘉兴市市区居民最低生活保障暂行办法》，规定从1997年1月1日起，对市区居民实施最低生活保障制度。这是海宁市的第一份有关低保的政府文件。到1997年9月底，市区实现了低保全覆盖。而此时，农村方面未有相应的政策制定，农村仍处于“无保”状态。

1997年12月，市民政局第一次提出了调整最低生活保障标准的方案，同月，嘉兴市秀洲区发出《关于印发嘉兴市秀城区实行农村村民最低生活保障制度暂行办法的通知》，确定从1998年1月1日起，在秀城区农村实行最低生活保障制度。至此，嘉兴市内开始实行城乡最低生活保障制度。海宁市作为嘉兴市代管县市级，认真贯彻嘉兴市下达的通知。此后，城市低保和农村低保都在相应的时间内一同调整。

从制度的安排上来讲，城镇和农村制度的出台有一个时间差，城市低保制度先一步出台，给了城市低保政策更多的实验时间，在一定程度上城市低保制度已有一个相对完整的框架设计，可以更加规范的操作。而农村低保则仍存在着对象划定不明确，家庭收入难计算等问题。城乡和农村低保在制度健全方面仍有一定的差异。

2．保障标准的资助差异

根据表3可以看出海宁市城镇和农村的最低生活保障标准有一定的差距。从表一反映了海宁市从1997年实行城乡最低生活保障制度以来的标准。从表中可以看出海宁市历年来城镇和农村最低生活保障标准差额从60元/人·月至130元/人·月不等。其中在制度最初实施的几年内最不稳定，然后逐年稳定至100元/人·月，保持稳定的模式。最后到2014年12月1日实现城乡统筹，一体化。从表3中可以看出自1997年最低生活保障制度实施以来，海宁市已第14次提高低保标准，自2014年12月1日起彻底消除城乡低保资助差距，低保标准实现城乡统一。

3．保障对象的标准差异

据统计，至2015年11月，全市有2593户4515人享受最低生活保障救助，其中城镇居民411户626人，农村居民2152户3889人。从表4可以看出，海宁市低保在关于保障对象的标准方面，除基本的相同要求外，城市低保对下岗职工、失业人员、孤老和三无人员等有较详细的规定。农村低保则没有这一方面的详细内容，在低保人员申请条件上更加偏向于农村家庭的经济状况，所制定的规定比较粗，易有漏洞可钻。对于残疾人、孤老等特殊人群，城镇地区在制度中列有详细的保障措施，而农村地区只给予重点关注。两者相比，城镇地区受保对象覆盖面更广泛，保障对象更加细致，实行的保障措施更加人性化，而农村地区在保障对象的细节处理上则略差于城市。

4．保障制度的管理差异

海宁市城乡居民最低生活保障制度遵循属地管理原则，申请人以家庭为单位进行书面申请。其主要负责机构是海宁市民政部门、镇人民政府(街道办事处)与村(居)民委员会。街道办事处和居委会主要负责低保申请资料的检验、核实与日常服务工作，县级民政部则主要负责审批资料并与市低收入家庭收入核定中心提供的信息核查，在五个工作内给予答复；市级部门则统筹全局，负责政策的制定、建设和完善各项低保信息。

从《海宁市城乡居民最低生活保障制度实施细则》中可以看出，海宁市低保制度实施管理的主要负责机构是乡镇街道办事处和居(村)委会，这两个机构在低保申请办理过程中起到十分重要的作用。在一般的认知中，在城镇地区办事机构中，不管是工作人员的素质还是办公条件都优于农村，更重要的是农村人口众多，但工作管理人员却相对缺乏，于是低效率成为农村地区存在的一个普遍问题。由于城市中集中了相对全面的居民信息资源，在对申请低保人员的家庭进行调查与资格审核时，城市居民的调查资料比较客观，真实度高；而农村地区的调查则有当地村干部与评议小组进行，虽然是实地调查，但有较多的漏洞可利用，而且由本村村民评议可能会滋生“人情保”。

同时，由于城市和农村地区资源分布差异，在对城市保障对象的管理中，街道办事处和居委会不仅是进行单纯的人员管理，而且主张劳动自救，政府机构会为保障对象培训及再就业机会，而农村地区的资源条件和大部分保障对象自身能力都不能达到这一要求。相比之下城镇地区现行的最低生活保障制度的管理模式比农村地区的更加科学化、合理化及人性化。

(二) 海宁市居民最低生活保障制度城乡差异导致的问题

1．阻碍社会保障制度统筹建设

最低生活保障制度是社会保障体系当中最基础的部分，是社会保障体系中最底层、最基础的一把保护伞。理想状态下来看，最低生活保障制度是最容易实现统筹的，城市与农村之间也不应该存在除各自特色外的其他差异。城乡之间存在差异，会直接影响到整个社会保障制度的统筹发展。目前我国的社会保障制度为二元结构，城乡差异的存在，在无形中扩大了城乡贫富差距，破坏了社会的和谐发展。最低生活保障制度保障了所有人均收入低于最低生活保障标准线的贫困人口，它在我国的社会保障体系中起到不可代替的作用。如果城乡居民最低生活保障制度存在着差异，那社会保障就实现不了真正意义上的城乡统筹。

2．阻碍社会和谐发展，不利于维护社会公平与公正

维护社会的公平与正义，消除社会上的不稳定因素是社会和谐发展的首要任务。消除绝对贫困及预防其所带来的潜在风险，保障人民最基础的生活所需是最低生活保障制度建立的最主要目的，因此最低生活保障制度也起到了稳定社会的作用。我国现行的城乡居民最低生活保障制度存在着许多差异，制度管理模式上的差异导致一些居民利用漏洞蒙混过关，出现“人情保”、“漏保”、开着宝马拿低保的情况。此类情况的出现，严重影响到了其他需要保障的人，造成其无法享受到应有的权益。此类不公平现象的存在不仅滋生不稳定因素，更会影响到各地区经济的长远发展，阻碍社会和谐发展。

五、居民最低生活保障制度城乡差异的根源及对策

(一) 导致居民最低生活保障制度城乡差异的根源

1．我国城乡二元结构分割

城乡二元结构是我国在社会结构上实行城市—乡村二元分割的概述。即分割成城市社会和农村社会的一种制度结构，包括了城乡二元经济结构和二元社会结构。二元结构的分割导致我国城市与农村形成了截然不同的景象，一边是以现代化工业为主体的经济较发达的城市地区，一边是以小农经济为主体的经济发展较为落后的农村地区，这种状态造成我国的经济结构存在着突出矛盾，也阻碍着社会现代化经济发展的脚步。二元结构导致了城乡有别，城强乡弱的整体局面，从多方面影响制约着我国的城乡发展，就连社会保障最基础部分的最低生活保障制度也包含其中，由此可以证明我国二元结构对城乡居民最低生活保障制度之间的影响是巨大的，如在城乡制度政策的制定上、制度实施的管理上等，两者间存在的不同，直接导致浙江省城乡居民最低生活保障制度的差异。

2．农村经济状况的制约

社会保障事业的建设与经济发展状况有着密不可分的联系，一个地区的经济发展程度亦可由该地区的社会保障情况来体现。农村经济发展比城市缓慢，农耕、养殖等传统产业依然是多数农村地区经济发展的主要模式，这类具有农村特色的传统生产产业发展缓慢，随着社会经济的发展逐渐失去活力，多数甚至不能满足家庭的基本需求。农业与外出打工所得成为一个农业家庭的主要收入，但这类收入同比与城市居民收入则明显偏少，而最基础的生活物资所需则城乡价格差距不大，因此农村低保数量也远远大于城市，给地方政府带来较大的财政压力，导致农村地区最低生活保障水平低于城市。海宁市农村居民自持有国家分配的土地，而城镇居民则属于无土地人口。在此程度上考虑，农村居民相对城镇居民可以依靠土地供给增加额外收入，而城市居民则以工资作为自身的全部收入，且城市的消费水平在一定程度上高于农村。从这一角度看，也导致了海宁市在2014年以前的农村居民最低生活保障标准资助低于城市。

3．最低生活保障制度管理体系缺失

调查发现，在低保制度的制定和实施上，城市和农村存在着明显差异，这说明在制度建设时政府的重心有偏移。由于多方面环境因素的影响，海宁市农村低保制度建立时间较晚，在制度的制定、实施方面略差于城市地区，使得城乡低保在管理体系上存在着差异。完善的最低生活保障制度建设应包含：法律规范、对象范围、待遇标准、管理方式、资金运用等方面应包含于低保制度建设，但目前海宁市施行的农村居民最低生活保障制度仍有一些方面的欠缺。例如海宁市农村低保数量远高于城市，加之人员流动性大，分散范围广，给低保制度的日常管理工作带来了不便，没有一套行之有效的管理办法使得低保制度的日常工作变得更加繁杂，在一定程度上降低了政府的工作效率。就海宁市而言，如农村贫困人口申请低保时，市民政局、镇街道办事处和居委会一般负责审核申请人所呈相关书面资料再给予答复，至于申请人实际生活情况，则由村干部直接与其对接和验证，所有的事务由村干部个人控制，缺乏有效的管理模式，缺乏监督有失公平。种种问题都阻碍了农村居民最低生活保障制度的发展，造成城乡低保制度间的差异。

(二) 缓解最低生活保障制度城乡差异的对策

从根本上解决低保制度的城乡差异，就是要最终建立起统筹城乡的最低生活保障制度。

1．消除户籍制度，打破城乡二元结构

我国二元结构的分割是造成我国城乡之间存在差距的主要原因之一，这种差距主要体现在城乡最低生活保障制度上，这一差距有失公平且不利于社会和谐。户籍制度是我国二元结构分割的一个主要的表现，想要消除由二元结构分割带来的不利影响，就必须要改革户籍制度，取消城市农村户籍分类，实现户籍统一化管理。

户籍制度的改革，在一定程度上减少了对农村的限制，消除两个地区间的优劣偏见，增强了城市与农村之间的人才流动，有利于加快新型城镇化建设和社会主义新农村建设，实现资源共享、共同发展城乡经济，缩小城乡间差距，消除最低生活保障制度城乡差异，促进城乡低保制度统筹发展。

2．大力发展农村经济，提高农民生活水平

在农村建设发展时，地方政府应当将转变传统农村经济生产方式为首要任务，指导农村地区走农业现代化道路。为降低农村人口贫困数量，政府应积极为农村居民提供多种就业形式，增加农民收入。同时由政府寻找市场并制定符合本地区农村发展的优惠政策，大力支持农民自主创业。政府应多为农村人群创造条件，引进技术性人才，推进农业信息化建设，推广科学务农知识，拓宽农业生产销售渠道，大力发展农村经济。最重要的是，政府要科学合理规范地规划城乡统筹发展，争取最大限度地缩小城乡差距。经济成功发展，农民生活水平提高，不仅可以减少农村贫困人口的数量，而且还能减轻财政压力，提高农村低保水平，减少城乡居民最低生活保障制度差异。

3．完善低保制度管理体系，加快低保制度法制化

城乡贫困居民在申请低保救助时需要经过申请、调查、审核和批准、发放四道程序。只有严格按照规定的标准进行，才能防止国家资金的浪费、防止欺诈行为和冒领情况的出现。因此，为了更有效地管理资金的使用，保证程序的顺利进行，政府应该合理地设立低保经办机构，切实落实低保户的资金申请领用情况，给需要的人以真正有效的帮助并杜绝“养懒汉”的现象。

经过十多年的摸索与实践，各个地区都已积累了一定的经验，最低生活保障制度的基本框架已逐渐开始丰满。民政部应根据这些经验总结制定完善城乡居民低保的规范性文件，实现城乡居民最低生活保障工作的法制化和规范化。当条件成熟时，政府还应对其进行整合，制订新的条例来统筹城乡低保，使统筹工作的开展有法可依。

六、结语

城乡居民最低生活保障制度是保障城乡贫困人口基本生活的最后一根“救命草”，低保制度的实施有助于缩小城乡差距，维护公平正义，促进社会和谐发展，但由于制度本身存在着多方面的城乡差异，阻碍了制度本身效用的发挥，究其原因主要是因为我国特殊的国情及历史。因此对最低生活保障制度的改革与完善要遵循实际情况，尊重国情，做到发现问题及时解决，高效利用当地资源，预防潜在风险，消除城乡差异。

低保制度城乡差异的存在，不仅扩大了城乡差距且阻碍了经济发展和社会稳定。文章选用海宁市作为浙江省城乡低保制度的一个研究代表，分析出当前浙江省现行的城乡居民最低生活保障制度存在着制度安排、对象范围、待遇标准、管理方式等方面具体的差异，文章还深入分析了由于差异而产生的问题、带来的负面影响和问题根源所在，并在最后提出了消除城乡差异，完成城乡低保统筹路径选择，通过对城乡居民最低生活保障制度进行科学合理的改革和完善，逐步的消除城乡差异，最终实现全方位的真正意上的城乡最低生活保障制度的彻底统筹。

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