政法篇

目标理论视角下沿海发达县域政府绩效目标设置研究——基于浙江5个区（县、市）的调研分析

【作者简介】邱昊，中共柯桥区委党校教研室副主任、讲师。

内容提要 受西方发达国家新公共管理经验的影响，20世纪90年代，我国沿海发达县域开始结合本地实际对政府绩效考核进行有益的探索和尝试。但政府绩效考核的前提和基点是绩效目标的设置。本文基于浙江5个区（县、市）绩效目标设置的现状，运用目标设置理论及其相关研究成果，对可能存在的问题进行剖析，并提出相关的对策和建议。

关键词 绩效管理；目标设置；区（县、市）政府；沿海发达地区

一、问题的提出

20世纪中叶以来，受凯恩斯（John Maynard Keynes）主义影响，西方国家普遍对社会公共事务实施积极干预，导致政府规模不断扩张，财政压力越来越大，政府绩效问题日益引起人们的关注。为此，西方国家被迫兴起了一场重塑政府（reinventing government）的绩效考核运动，被称为“新公共管理运动”。

当前，随着我国社会经济的不断发展，特别是经济体制改革的不断深化和政治体制改革的不断深入，政府绩效问题受到社会各界的广泛关注。对此，中央政府高度重视，各级政府和部门积极探索实践，并采取实质性的举措，促使政府部门的目标考核真正走向绩效评估。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“要改进考核方法和手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”同年9月，习近平在河北省委常委班子专题民主生活会上又说：“中央看一个地方工作得怎么样，不会仅仅看生产总值增长率，而是要看全面工作，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效。”2013年11月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”2013年12月，中组部根据习近平总书记要求抓紧研究、提出落实意见的指示，下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确提出了政绩考核要突出科学发展导向、完善评价指标，对限制开发区域不再考核GDP、加强对政府债务状况的考核、加强对政绩的综合分析、选人用人不能简单以GDP及增长率论英雄、实行责任追究、规范和简化各类工作考核等八项具体要求，进一步细化了中央对于地方考核工作的新要求。

政府绩效考核作为一种克服官僚主义、改进公共部门绩效的有效管理工具，在英、美等国得到了持久、广泛、成熟的理念推行与技术应用，并日益实现了自身的普及化、规范化和技术化。但政府绩效管理是一个复杂的系统，一般包括指标设计、信息收集、目标设置、目标实施、绩效考核、绩效考核结果运用和绩效信息反馈等主要环节。这些环节互为依托、相互交织，共同构成政府的绩效管理系统。而这一切的起点和关键是目标设置。可以说，政府绩效目标设置（target-setting）是政府绩效评价与管理的核心，因为如果目标设定得不合理，将直接影响目标实现的过程和结果。换句话说，绩效改进的方向如果选择得不对，那么后续的任何绩效改进工作都是徒劳无功的。因此，在地方政府绩效管理上的目标设置研究有着特别重要的意义。

二、目标设置理论——政府绩效考核的基点

“目标设定理论”（goal setting theory），最早由E.A.Locke于1968年提出，他和休斯在研究中发现，外来的刺激（如奖励、工作反馈、监督的压力等）都是通过目标来影响动机的，即无论何种激励手段，都离不开目标设置。Ryan于1970年也证实了这一观点，他发现“人类行为受有意识的目标、计划、意图、任务和喜好的影响”。当然，该理论预设了一个前提，即人类的活动是有目的的，个体被作为一个理性人的角色对待。个体的工作表现之所以会有所不同，就是因为他们为自己设置了不同的绩效目标。

（一）目标设置理论的基本模式

Locke认为，在目标内容中，有两个维度对目标设置的效果最有意义：目标的明确性和目标的难度。

1．目标的明确性

目标的明确性是指个体可以通过目标清晰地了解自己需要做什么，应该做到什么程度。研究表明，明确的目标比模糊目标可以产生更高的绩效。因为明确的目标能够更好地引导个体注意并努力趋近与目标有关的行动，远离与目标无关的行动。Rothkopf和Billington在研究中发现，有具体学习目标的学生对与目标有关的文章的注意和学习均好于对与目标无关的文章的注意和学习。Locke和Bryan在汽车驾驶任务中也发现，成绩得到多方面反馈的个体，在有目标的维度上成绩得到了提高，但在其他维度上成绩并没有得到提高。

2．目标的难度

目标设置理论认为目标设置的难度影响着个体的投入，进而影响绩效水平。Locke和Latham等认为任务的困难程度与成绩之间呈正的、线性函数关系，即最高的或最困难的目标产生了最高水平的努力和成绩，但前提条件是，目标的实现在个人能力允许的范围内，并且个体对目标有着较高的承诺。在这种的情况下，目标的水平越高，绩效越好（见图1）。

（二）目标设置理论的扩展模式

在目标设置与绩效之间还有其他一些重要影响因素，如目标承诺、反馈、自我效能感、任务策略、满意感等。

1．目标承诺

目标承诺反映了个体对所设置目标的认可程度和完成决心，它通过调节个体的活动积极性间接地影响着活动结果。已有的研究表明，如果个体没有承诺要完成某个目标，那么他在活动中就不会投入太多的精力，无论目标要求困难与否。此外，Mento等人在研究中发现与“尽最大努力”相比，具体的困难目标可以产生更好的成绩。这是因为“尽最大努力”这一目标没有外部的参照，所以每个人对它的界定都可能不同；而当目标很具体时，则不会出现这种情况。

2．反馈

目标设置理论认为，目标与反馈结合在一起可以产生更高的绩效水平。目标的存在不仅指出了个体需要达到的活动结果，也为个体评价自身表现提供了一定的绩效标准。反馈信息则可以帮助个体了解到自己距离目标水平的差距以及成绩标准的满足情况，即哪些地方做得好，哪些地方有待改进。

3．自我效能感

自我效能感的概念最早由Bandura提出，此后个体自我效能感和目标激励效果之间关系的研究便成为目标设置理论的重要内容。研究表明，高的自我效能感有助于个体长期坚持在某一个活动上，尤其是当这种活动需要克服困难、战胜阻碍时。比如Bandura和Cervone发现，同样告诉被试者他的成绩不好时，自我效能感高的人比自我效能感低的人坚持努力的时间要长。此外，根据其重要性，目标可以分为中心目标（proximal goal）和边缘目标（distal goal）。中心目标是很重要的目标，边缘目标是不太重要的目标。被安排到中心目标的被试者的自我效能感明显比被安排到边缘目标的被试强，因为被试者会觉得他被安排的是重要任务，这是对他能力的信任。

4．任务策略

目标设置理论认为，要想完成目标，得到更好的绩效，选择一个良好的策略是至关重要的。Cheslley和Locke发现，在一个管理情景的模拟研究中，只有在使用了适宜策略的情况下，任务难度才与被试的绩效显著相关。

5．满足感

目标设置理论比较强调外在奖励的作用。该理论认为当个体经过种种努力最终达到目标，得到了所希望的报酬和奖赏时，就会产生满足感；如果没有得到预料中的奖赏，个体就会感到不满意。同时，满足感还受到另一个因素的影响，就是个体对他所得报酬是否公平的理解。如果说，通过与同事相比、与朋友相比、与自己的过去相比、与自己的投入相比，他感到所得的报酬是公平的，就会感到满意。反之，则会不满意。

（三）高绩效循环模型

1990年，Locke和Latham在《一个关于目标设置与任务成绩的理论》一书中进一步系统地阐述了目标设置理论的观点，提出了一个综合的目标设置模型，即高绩效循环模型（the high performance cycle）（见图2）。该模型的起点始于明确的、有适度难度的目标，认为如果个体对该目标具有较高水平的承诺和自我效能感，并采用适宜的任务策略以及获得适当的反馈信息，那么个体就会产生较高的绩效水平。当然，如果高绩效水平还能够给他带来所期望的奖励，那么个体就会因此产生满足感。而高度的满足感反过来会促使个体达到更高的目标承诺水平，使个体愿意继续从事此类工作，接受新的和具有挑战性的任务，开始新一轮的高绩效循环。反之，则会导致低绩效循环的产生。

三、基于目标设置理论对沿海发达县域绩效目标设置的分析

我国政府绩效目标设置起步较晚，发展较慢，在政府绩效评估实践中，尽管取得了一定的成绩，但还是存在不少问题，需要进一步的完善。为此，笔者基于Locke和Latham的高绩效循环模型，针对任务的明确度、目标重要性（权重）、目标的难度、目标承诺性、自我效能感、反馈等中介因素，对浙江5个区（县、市）的绩效目标设置情况进行剖析，以探究当前我国沿海发达县域绩效目标设置中可能存在的问题。

（一）考核目标的明确度不够

根据目标设置理论我们知道，明确的目标可以产生比模糊目标更高的绩效。根据调研，当前区（县、市）政府在考核目标设置方面已足够细化和明确。但过度的细化和明确造成了整个考核指标体系过于繁杂和庞大，致使被考核者难以把握考核的重点和方向，因此也难以在实际中开展工作。

1．考核指标过于繁杂

当前，地方政府绩效考核的指标设置是以其实际工作内容为主要依据的。由于镇（街道）政府面临的是纷繁复杂的社会事务，决定了其管理职能的复杂性和全面性。加之，区（县、市）政府在指标设置时缺少必要的合理细化和精简，往往会造成次级考核指标过于繁杂。根据5个区（县、市）调研情况，除萧山区和义乌市缺乏次级指标外，其余各区（县、市）次级考核指标都在100个左右，最高的鄞州区甚至高达240个考核指标（见表1）。这些数量庞大的次级考核指标仅是考核文件中明确列出的，如果加上一些另行考核的文件指标，这一数字则会更高。过多的次级考核指标虽然能够增加考核的全面性，但是，多达近百个的指标设置，往往会使上下级之间产生严重的信息不对称（information asymmetry），从而使下级部门在指标设置中占据有利位置。一个典型的情况是，镇（街道）政府往往会选择较容易实现的指标任务，而规避较难实现但却最关键的目标任务，导致目标替代（goal displacement）现象的发生。

2．考核部门过于庞杂

在实际调研过程中，镇（街道）普遍反映政府绩效考核涉及的部门过于庞杂。在调研的5个区（县、市）中，扣除相同的考核部门，各区（县、市）的考核部门都在45个左右（见表2）。和考核指标一样，这些能够具体列出来的考核部门是已经明确的，加之一些另行考核的工作，其涉及的部门将会进一步增多。众多的考核部门往往会给人一种考核更加公正和细致的错觉，其实不然，因为起决定作用的考核部门往往就几个，其他众多的考核部门往往只有1分或0.5分的决定权。此外，据一些镇（街道）反映，在具体考核过程中存在一些上级职能部门将本该由自身承担的业务工作，通过考核转嫁给镇（街道）的现象，造成基层工作负担进一步加重。镇（街道）政府在这种情况下，难以形成对自己工作目标的清醒认识，同时也会因此缺乏工作责任和工作动力。

（二）考核指标权重设置不合理

目前，部分区（县、市）在考核指标设置时仍存在定位不明的现象，即对于通过考核解决什么问题，达到什么目的，缺乏清醒的认识。政府绩效目标是一个多指标系统，然而各区（县、市）过分强调经济领域指标的设置，忽视公共服务、民生建设和生态环境建设等方面的指标设置。在调研中，除义乌市外，各区（县、市）经济分值所占比重明显高于社会、生态、文化等几块的分值比重（见表3）。这里需要注意的是，有些本应属于经济的指标被人为地归于城乡、生态和社会等领域。所以，如果把所有涉及经济的分值累加，其比重要远超于现在的50%。以2013年柯桥区为例，该区干部岗位目标责任制指标体系中，涉及“经济发展”的指标占了基本分100分中的50%。另外36个附加分项目中有关“经济”的达26项，占72.22%。这也难怪一些得分较高的镇（街道）仅经济分一项就有将近90分（百分制）了，而得分低的镇（街道）总分也有近60分（百分制）。政府绩效考核中过分强调GDP，追求经济指标，必然导致公共服务投入不足，居民生活质量被忽视，社会问题将会愈积愈多。显然这种过分关注经济发展的指标权重设置必然导致镇（街道）政府在行政管理工作中失衡，背离新时期党中央对基层政府干部考核的要求。

（三）部分考核指标执行难度过高

目标设置理论认为，在个人能力允许的范围内目标的水平越高绩效越好。但政府部门不同于市场主体，可以在市场价值规律作用下，实现其商品价值的精准定位。政府部门作为非市场经济主体，其提供的公共产品和服务，属于“非商品性”产出，加之政府服务的垄断性，使政府的产出很难以市场价值的标准进行衡量。而现实的情况是，许多政府部门往往会倾向于制定非常高的目标任务，以期向上级政府部门发出“利好”信号（signing）以获得其赞许和认可。

在调研的5个区（县、市）中，虽然当地政府在目标设置前做了大量的调研，但仍存在诸多不尽合理的地方。如部分镇（街道）反映，有些指标考核文件中的分数很刚性，但是被细化为考核细则后又缺乏刚性，有的甚至可以通过“技术手段”来完成。以柯桥区为例，在城乡统筹中清水工程的考核规定：“清水工程6分。完成年度水质改善、清淤清草、截污堵源工作任务的各得2分。地表水质考核断面未达到功能区水质要求的扣2分。未完成清淤年度任务的，每减少10%扣1分；河道清草保洁未达到规定标准要求，被通报批评的，每次扣0.2分。截污堵源工作每一单项未完成的，扣0.5分。”虽然清水工程有6分的刚性考核任务，但这6分所划分的次级指标则缺乏刚性，如完成年度水质改善、清淤清草、截污堵源工作任务的考核各得2分，这些都是比较笼统的、感性的、缺乏客观标准的，难以界定什么样子的水质算是已改善。加之各个街道实际情况不一，很难界定考核标准，更不可人为地划定一个看似公平的统一标准。

（四）奖惩机制不完善，承诺性和自我效能感不高

1．奖惩机制不完善

目标设置理论认为适度和公平的激励制度，能够使个体在实施目标时的坚持性更持久。因此，区（县、市）政府实施绩效奖惩机制有助于不断提高镇（街道）政府的整体绩效水平。目前，区县政府提供的激励手段主有两种形式：一是以奖金为核心的经济激励手段；二是以职务晋升为核心的政治激励手段。虽然前两种激励手段在当前都起了较为显著的作用，但从长远来看却存在诸多弊端。因为，这种考核机制容易诱导个体在履行职责时追求自身利益的最大化，而不是追求公共利益的最大化。此外，各区（县、市）普遍存在重奖励、轻处罚的现象。部分区（县、市）把镇（街道）职责范围内应该履行的工作看作成绩，着重奖赏，受奖者比重较高且奖励差距较小；而对绩效较差者，处罚过轻，甚至不处罚。这种奖励差距过小、处罚过轻的格局，不符合权责对等原则，更难以起到约束和警示的作用。

2．承诺性和自我效能感不高

目标承诺反映的是个体对所设置的目标的认可程度和完成目标的决心，它通过调节个体的活动积极性，间接地影响着活动结果。但是，当前区（县、市）政府在绩效目标考核中存在重承诺形式、轻承诺效果的现象。调研发现，有些镇（街道）政府的目标设置往往是由上级领导单方面制定的。下级和公众缺乏有效的参与，上级以文件形式下发和签订形式上的目标责任书，使目标承诺变成了上级对下级的“行政命令”，导致下级“被动”承诺，下级的自主性难以发挥，认同度较低。因此，下级实施目标的积极性不高，动力不足，满意度较低。以一票否决为例，目前全省各地岗位目标责任制考核中“一票否决”的项目平均数为5项者居多。而在5个区（县、市）的调研中发现，这类项目明显偏多，如温岭有6项、余杭有7项，而柯桥区则高达9项。此外，这些项目指标的设置也缺乏说服力，或者说难以得到基层镇（街道）的认可。如执行难度较高的水质治理，由于水质断面不同镇（街道）治理的难度差异太大，对各镇（街道）水质等级要求的更新不够及时，镇（街道）对上游流下来的水难以控制。再比如偶然性较大的无交通事故指标。但无论如何，只要这些工作在考核中有一项不达标，该镇（街道）该年度的其他各项工作即便做得再好也无济于事。这种考核指标的设置极大地挫伤了镇（街道）工作人员的自我效能感。

（五）反馈机制匮乏和任务策略不当

1．反馈机制不完善

绩效目标考核的科学性、有效性是建立在对绩效评估工作不断改进的基础之上的，因此对考核结果的反馈和跟踪是一项十分重要的工作。但根据实地调研，目前5个区（县、市）政府在实施绩效考核的过程中，实行的都是一次性评估，缺少过程中的跟踪和反馈环节，致使区（县、市）不能及时掌握镇（街道）各项工作任务的进展情况，进而影响整体绩效目标的实现。

2．任务策略不当

目标设置理论认为，如果目标策略选择得当，就能有效完成目标任务。一般而言，地方镇（街道）政府的绩效目标多是高层制定的战略性目标的分解，镇（街道）通过完成每个阶段的短期目标任务进而达到实现长期战略目标的目的。因此，地方政府的任务策略主要表现为，如何保持短期目标与长期目标的均衡问题。但是在实地调研的5个区（县、市）中，多数区（县、市）的目标设置并没有体现出不同时段的差异性，多年重复使用同一考核指标体系，存在严重的考核机制滞后问题。此外，上级领导的决策也会受任期的影响，任期会像“季节”一样影响上级领导的心理认知、战略决策、行为和结果。因此，不同任期的领导能否做到把一张好蓝图抓到底至关重要。但从实际调研情况来看，受不同领导的执政方式、方法，特别是任期的影响，长期战略目标很难一以贯之。

四、当前沿海发达县域绩效目标设置情况的有效回应

基于目标设置的有关理论，结合实际调研中5个区（县、市）在绩效考核设置中存在的不足，参照新形势下中央对地方领导干部政绩考核的新要求，笔者认为构建沿海发达县域政府绩效目标设置应在以下方面有所改进和提升。

（一）明确目标考核体系

建议将镇（街道）的目标考核体系调整为由“共性考核、个性考核、领导评议和满意度测评、加分扣分、一票否决”五部分内容组成。其中，共性考核以完成市政府对区（县、市）的考核任务和全区（县、市）的中心工作为主，设置考核内容；个性考核主要根据各镇（街道）解决自身发展中的突出矛盾和问题的重点工作、特色工作，设置考核内容；加分扣分项目适当缩减，部分内容可以放到基本分当中进行考核；一票否决项目不超过5项，保留党风廉政建设、信访、计划生育、安全生产等项目，其他可以列入基本分和加分、扣分项目中。

（二）均衡指标权重设置

一是建议提高民生、生态、党建等指标权重。适当降低经济指标所占比例，更加突出民生、生态、党建的重要性。二是建议增加地方债务考核指标。对具有融资功能的平台和镇（街道）增加地方债务考核。三是建议指标删繁就简。对于不涉及市对区考核内容和全区中心工作的相关部门考核指标，进行部分删减，相关工作可以增设单项工作先进奖。四是建议增强指标的刚性。涉及对部门进行细化考核的有关指标，建议限制细化条目数量，将细化内容量化后统一写进总考核文件。

（三）因地制宜侧重特色

中组部关于考核工作通知下发后，重庆市提出了划分功能区块的做法，对区（县、市）的考核共分成了都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区五大类，设置了不同的考核指标。浙江省内其他区（县、市）大多数进行分类考核，并将城市型街道单列，其他再进行分类。如萧山区在绩效考核设置时就划分了城市化发展型、大平台开发建设型、生态保护开发型、综合发展型四类，并且不同类型的考核指标的权重设置不同。因此，建议各区（县、市）在考核分类时进行微调，将各镇（街道）平台分为城市化发展型、大平台开发建设型、综合发展型、生态保护开发型四类进行有差别化考核。

（四）完善考核结果运用

在考核结果与干部评价挂钩方面，建议在优胜单位之外适当增加若干个人考核优秀名额，以鼓励工作实绩显著、尽力而为的领导干部。在考核结果与奖金挂钩方面，不少镇（街道）都在进行数额不等的内部考核，建议统一拿出适当比例的奖金，作为由镇（街道）根据内部考核情况自定发放部分，调动镇（街道）内部积极性。

（五）科学施行考核方法

建议平时考核与年终考核相结合，加大平时考核力度，减轻镇（街道）年终应考负担；静态考核与动态考核相结合，不仅要有“事终”考核，更要有“事中”考核，把考核贯穿于工作的全过程。对考核文件制定后出现的重点工作，适当加入考核当中。同时，各区（县、市）政府在绩效考核时要对绩效考核信息进行深入分析，找出那些需要提高和改进的方面，科学地对自身能力进行评估。这就要求各区（县、市）政府要特别注重镇（街道）在绩效考核过程中反馈的意见。此外，要注重考核发展的连续性，考核坚持和完善前任正确发展思路、一张好蓝图抓到底的情况，把是否存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等问题作为考核的重要内容。

五、结论

政府绩效评价是一项复杂的系统工程，不但要以科学的理论做指导，而且要契合自身实际，这需要各区（县、市）在长期的实践过程中不断自我完善。从近期来看，沿海发达县域目前主要任务还是完成市对其的基本工作要求。具体而言可概括为三个方面：完成市对区（县、市）考核的各项指标任务；完成区（县、市）经济社会发展中的各项中心工作；确保发挥考核激励和约束的导向作用。在确保完成完成以上基本工作的前提下，沿海各区（县、市）政府可以结合自身实际，参照目标设置理论，构建更高绩效的评价指标体系。

笔者根据5个区（县、市）的调研，对照目前党和国家在新形势下的新要求，认为沿海发达县域政府若要构建更高绩效的考核目标体系，应该认真思考和改进以下几个方面的工作：（1）在指标体系方面，要注重明确任务与简化程序的关系。考核应加强统筹整合，进一步量化任务，简化考核程序，精简考核指标，提高考核效率。精简各类部门专项业务工作考核，取消名目繁多、导向不明甚至错误的考核，防止考核过多过滥、“一票否决”泛化，减轻基层迎考迎评的负担。（2）在指标权重方面，要注重经济中心与全面发展的关系。考核应不简单以GDP论英雄，通过调整考核指标体系，全面考核经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设情况，从比经济总量、比发展速度转变到比发展质量、发展方式、发展后劲上，把主要精力放到转方式、调结构、促改革、惠民生上，多做打基础、利长远的工作，不靠盲目举债搞投资拉动，不以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度。（3）在考核事项方面，要注重共性考核与个性考核的关系。考核应根据不同镇（街道）设置“各有侧重、各有特色”的考核指标，根据不同镇（街道）的特点，坚持问题导向，看解决自身发展中的突出矛盾和问题的实际成效。既注重共性指标的考核，又注重符合各镇（街道）特色发展的个性化指标考核，突出重点工作考核。（4）在考核策略方面，要注重尊重历史与着眼长远的关系。考核应注重发展思路、发展规划的连续性。考核坚持和完善前任正确发展思路、一张好蓝图抓到底的情况，考核积极化解历史遗留问题的情况，把政府负债作为考核的重要指标。要既考核显绩，更考核打基础、利长远的潜绩。