海盐与上海在行政审批政策上的差异与接轨对策

【作者简介】郑雪，中共海盐县委党校科研室主任、讲师；朱正清，海盐县行政审批服务中心督查科科长。

内容提要 接轨上海是嘉兴的一项重大战略，历届市委市政府一直常抓不懈，从20世纪90年代初作为市里的重大战略，到“十二五”时期作为首位战略，2017年，浙江省委更是赋予嘉兴建设“浙江省全面接轨上海示范区”的重要使命，这标志着嘉兴接轨上海站在了一个新的起点。在加快接轨的进程中，嘉兴着重实现与上海在理念、产业、基础设施、政策上的“四个接轨”，而在政策上，行政审批政策是一个非常重要的方面。因此，文章以嘉兴海盐为例，对海盐与上海在行政审批政策上的体制政策、信息化、标准化、审批服务方式等主要差异进行了分析，进而有针对性地提出加快推进海盐与上海在行政审批政策上接轨的对策建议，以期对推动嘉兴建设浙江省全面接轨上海示范区有所借鉴。

关键词 行政审批；差异；接轨；上海；海盐

2017年3月29日，浙江省政府同意嘉兴市设立“浙江省全面接轨上海示范区”。5月26日，浙江省发改委印发《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区实施方案》，在轨道交通接轨、园区建设等八大重点事项以及科技成果转化机制、特色小镇创建、人才引进培养机制等十五项创新改革项目上支持嘉兴全面接轨上海。

浙江省委书记车俊在嘉兴调研时指出，嘉兴要深入实施“与沪杭同城”战略，把嘉兴打造成为全面接轨上海的示范区，把全面接轨上海这篇文章做深做透，努力实现理念、产业、基础设施、政策“四个接轨”。

在政策上，行政审批政策是一个非常重要的方面，需要加快接轨步伐。

鉴于此，本文以海盐县为例，对其与上海在行政审批政策上的差异进行分析，进而提出进一步接轨的对策建议。这对推动嘉兴建设浙江省全面接轨上海示范区亦会大有裨益。

一、海盐县行政审批政策与上海市的主要差异

（一）体制政策差异

1．推进体制

上海市行政审批制度改革的主导机构是市编委办，行政服务中心只从事具体工作。这和国家层面行政审批制度改革工作牵头单位为中央编办一致。这种职能定位为推进行政审批制度改革提供了强大的人员力量保障，也使改革更加强劲有力。

海盐县推进政审批制度改革主要靠行政服务中心牵头。由于缺乏权威部门主导，触及核心部门利益的改革事项推进起来比较困难。

2．审批政策

上海市在深化改革过程中得到了国家层面的政策支持。如2016年12月，国务院决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，选择110多项行政许可事项，先行开展试验，进一步完善市场准入规则，使企业办事更加便捷高效。而且国务院在浦东调整了11部法规文件规定的行政审批等事项，以支持上海“证照分离”改革。

海盐县在行政审批领域制定的地方性法规、政策在数量上远不及上海，内容也不够详尽。

3.“负面清单”管理

上海市自2013年在上海自贸区诞生第一版“负面清单”以来，在“负面清单”以外的领域，由核准制改为备案制，随着“负面清单”一步步从试点推向全国，它将逐步演化为“权力清单”，成为行政体制改革的一大推动力。

海盐县现有的行政审批事项都是法律、法规和规章设定的，存在行政审批设置不够规范、审批事项过多、审批职责有所交叉、审批程序稍显烦琐等不足。“权力清单”中还存在大量带有审批性质的备案、年检、行政确认和其他事项，还有些权力事项成为不是审批的审批。需要进一步清理规范审批事项，修改完善法律、法规，重点清理各种以其他面目出现的“审批事项”，确保审批权力规范运行。

（二）信息化差异

上海市在打破部门间信息壁垒及前后置审批的“中梗阻”，促进审批信息共享方面有优势。

虽然海盐县以政务服务网为基础的全省“一张网”不断推进，但部门的核心审批服务仍在部门专网上运行，且部门专网与政务服务网之间没有互联互通，这就影响了服务效率，增加了窗口工作人员的工作负担。

1.“互联网+政务”服务建设

上海市以“四全”（全事项网上运行、全方位效能监督、全流程公开透明、全过程动态查询）为目标建设网上政务大厅，大力推进网上审批工作，建立了全市统一的事项库、企业库，实现了审批业务数据资源的共享共用，有效减少了审批资料重复提交，降低了办事成本，提升了审批效能，方便了监管督办。

海盐县网上审批目前尚处于发展阶段，还是以传统的窗口受理办件服务为主，网上审批的比例还不高。

2．实体大厅建设

上海市行政服务中心大厅楼层均配置多台（套）智能查询终端和自助打印服务设备，既方便了办事企业群众，又有效减少了窗口办件压力。

海盐县行政审批中心和各分中心的智能自助服务设备设施仍较缺乏，与上海市相比还有很大的距离。

3．行政审批标准化差异

上海市目前正在全市推动行政审批标准化管理，涵盖了标准化的流程和标准化的办理要求。制订了涉及行政审批基础性规范的18项标准、行政审批咨询的8项标准、审批办理的15项标准和监督检查的8项标准，并制定下发了《上海市行政审批标准管理办法》《上海市行政审批标准化规范》等多项文件。

海盐县近年来不断推进行政审批服务标准化，但离行政审批标准化管理的要求还有很大差距，需要进一步加强行政审批标准化建设，将标准化管理覆盖到所有审批事项，尽量减少不必要的环节和内容。

4．审批服务方式差异（以建设项目审批为例）

上海市最突出的特点是强化政府指导，由行政审查转为行政服务，强调企业的自律、自主性。其主要有两方面的做法。

一是将行政管理和技术审查分离，实施设计文件归口审查制度。原按有关法律、法规或规章进行建设工程设计文件审批（审查）的政府部门，如规划、消防、交通、卫生、市容卫生、交警、气象（防雷）等，全部委托施工图审查机构在施工图设计阶段进行审查。原初步设计审批中相关部门的意见，在土地招拍挂文件确定出让土地技术参数、控制标准和管理要求阶段一并提出，由施工图审查机构在施工图审查中予以核查，经审查机构审查通过的施工图设计文件，政府各主管部门不再审批（审查）。二是对审查机构职能进行了扩展。审查机构实施施工图审查的内容除了现行由建设主管部门、消防部门规定的审查内容外，还包括规划、交通、卫生、市容卫生、气象（防雷）等新区相关主管部门对建设工程设计文件的审批审查内容。这些创新做法都值得嘉兴效仿。

在项目代办服务上，上海市及周边县市普遍通过成立县（市、区）级项目代办中心，由编委办专门核批事业人员编制，建立了专职代办员队伍，组建专家服务小组开展组团式服务，提供“全程代办、指导代办、协助代办”等多种服务形式，由专职代办员专人全程“一条龙”负责为投资项目提供从立项到施工许可证所有审批事项的免费代办服务，并且在代办过程中逐步探索延长服务链，实现全过程代办的“保姆式”服务，很好地发挥了审批中心大平台的综合协调和统筹协作的作用，项目的审批过程得到全程掌控，审批的时效得到大幅提升，受到了项目业主的普遍欢迎。

海盐县虽然成立了代办员队伍，但由于代办员均由各审批部门人员兼任，在项目代办过程中仍然是各自审批，缺少专人牵头拿总，没有形成整体合力，项目审批的过程无法得到有效监控与管理，审批的时效和进度提升不明显。

5．中介服务监管差异

上海市以推动行业协会商会等中介服务机构与政府部门脱钩为重点， 2017年要全面完成审批中介服务机构与政府部门脱钩。通过“五分离、五规范”，取消行政机关与行业协会商会的关系，保障行业协会商会独立平等法律地位，鼓励行业协会商会等中介服务机构优化整合。政府部门坚持改革与监管并重，实行“市场主导、行业自律、政府监督”三位一体的运行机制，加强对行业协会商会的领导，加强政府事中事后监管。

海盐县存在中介服务蚕食行政审批制度改革成果的现象。部分审批中介管理不规范、垄断服务、收费偏高、效率低下等问题，在很大程度上蚕食了改革成果，但监管缺乏抓手和主导部门。建议进一步深化审批中介服务改革。上级政府加强顶层设计，明确监管职责，制定政策、协同推进，重点要清理和取消各种行业性、区域性的中介市场保护政策或部门间中介机构执业限制性规定，放宽准入条件，打破行政区划、行业、部门垄断，加快构建中介服务现代市场体系。

6．平台服务功能差异

上海市各区县行政服务中心部门和事项集中度普遍较高，基本实现“一门办结”服务，极大方便企业群众办事。以上海松江区为例，该区2013年将市民中心、企业中心和招投标中心“三合为一”成立区行政服务中心，一些与百姓息息相关的如人社、民政、公积金、公安出入境、车管所等部门悉数入驻中心，进驻部门50余个，窗口工作人员近550余人，部门和事项集中度高达90%以上。

海盐县受现有场地等因素的限制，行政审批中心的部门入驻率、事项入驻率与两个90%以上的要求有一定差距，影响审批服务效率的提升。

二、促进海盐县行政审批政策与上海接轨的建议

针对海盐县行政审批政策与上海市的差距，海盐需要主动与上海市及周边先进地市对接，学习先进经验，把推进行政审批制度改革作为全面深化改革的重要突破口，坚持“审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优”目标，加大体制机制创新力度，加快实现投资便利化、办事高效化、审批简便化。

（一）推广“清单管理”，破除投资准入的“高门槛”

借鉴上海自贸区经验，按照“法无禁止即可入”的原则，制定“负面清单”“鼓励清单”，扩大投资领域，降低投资门槛，探索由前置审批向备案管理转变，打破投资准入的制度壁垒。通过对企业投资项目从项目立项到竣工验收的全过程进行改革，建立以“负面清单”管理、部门提供标准、企业依法承诺备案和强化事中事后监管为主要内容的企业投资项目审批制度，进一步简化项目审批手续，增强企业投资主体地位，加快项目落地开工与竣工投产。

（二）实行一窗受理，破除多头办理的“旋转门”

在简政放权、完善审批链的同时，充分发挥这一制度优势，大力推广分类一窗受理审批新模式，实现一窗受理、全程通办，打破行政审批部门各自为政的组织壁垒。通过“前台一口受理、后台协作办理、部门信息共享、资料网上流转”的集成化审批服务，简化办事程序，减少审批服务对象“多头跑”现象，实现由“集中审批”到“集成服务”、从“碎片政府”到“整体政府”的审批方式创新。

（三）推进“全程代办”，破除项目落地的“老大难”

近年来，针对签约项目难落地、落地项目难开工、开工项目难投产的“老大难”问题，海盐县先后推出投资项目模拟审批制、联合审批制、审批代办制等“三制联动”审批服务制度，为投资者无偿提供纵向全过程和横向全流程的“红色代办”服务，进一步提高投资项目审批效率。建议县编委批准成立县级审批项目代办服务中心，落实人员编制，建立专职项目代办员队伍，通过实施代办服务、主动服务、上门服务、帮办服务等便利化服务举措，对企业投资项目从项目立项到竣工验收提供全方位、全天候、全过程的保姆式服务，确保项目健康、快速推进。

（四）引入“互联网+”，破除中介服务的“中梗阻”

针对行政审批中介服务缺乏规范、办事效率不高、水平参差不齐、竞争不够充分等问题，要进一步加快行政审批中介服务改革。通过创新“互联网+中介服务”管控机制，探索行政审批“淘中介”服务，实现中介机构和委托人网上双向选择、双向服务和双向评价的“淘宝式”服务模式，打破中介服务垄断经营、收费偏高、服务不优的规则壁垒，全面提升我县行政审批中介服务水平。

（五）强化“综合监管”，破除高效运转的“绊脚石”

为企业和群众提供更加高效、便捷、优质的服务，增强群众对改革的获得感是行政审批制度改革的出发点和落脚点。要加强网上办事大厅和实体办事大厅一体化建设，最大限度地为群众提供便利化的审批服务，在此基础上强化行政审批事中事后全程综合监管，打破阻碍行政审批高效运转的内部管理壁垒。加强行政审批监督检查，严格落实“总量调控，超量叫停”、审批备案、评估抽查以及责任追究等制度，进一步规范行政审批行为。推进行政审批标准化建设，以审批内容、材料、要件、流程、时间、收费“六统一”标准，压缩审批自由裁量权，引导公众按照公开标准办事，以标准化促进规范化。